Estude fácil! Tem muito documento disponível na Docsity
Ganhe pontos ajudando outros esrudantes ou compre um plano Premium
Prepare-se para as provas
Estude fácil! Tem muito documento disponível na Docsity
Prepare-se para as provas com trabalhos de outros alunos como você, aqui na Docsity
Os melhores documentos à venda: Trabalhos de alunos formados
Prepare-se com as videoaulas e exercícios resolvidos criados a partir da grade da sua Universidade
Responda perguntas de provas passadas e avalie sua preparação.
Ganhe pontos para baixar
Ganhe pontos ajudando outros esrudantes ou compre um plano Premium
Comunidade
Peça ajuda à comunidade e tire suas dúvidas relacionadas ao estudo
Descubra as melhores universidades em seu país de acordo com os usuários da Docsity
Guias grátis
Baixe gratuitamente nossos guias de estudo, métodos para diminuir a ansiedade, dicas de TCC preparadas pelos professores da Docsity
“interpermeabilidade dos patrimônios público e privado”, o que “significa a incapacidade ou a relutância de o príncipe distinguir entre patrimônio público e.
Tipologia: Exercícios
1 / 56
Esta página não é visível na pré-visualização
Não perca as partes importantes!
Por: Leônidas do Amaral Nogueira
Orientadora: Profª. Mary Sue Carvalho Pereira
Rio de Janeiro 2009
Apresentação de monografia ao Instituto a Vez do Mestre – Universidade Candido Mendes como requisito parcial para conclusão do curso de Pós-Graduação “Lato Sensu” em Gestão Pública. Por: Leônidas do Amaral Nogueira
Aos que se dedicam à causa pública com ética e solidariedade.
O presente estudo enfoca o processo de evolução das funções do Estado em geral e das formas de administração pública em particular, partindo de uma perspectiva histórica do funcionamento do aparelho do Estado e dos modelos de administração pública, bem como das relações do Estado com a sociedade e vice-versa, no sentido de garantir governabilidade e estimular e facilitar a formação de cidadania, com a finalidade de construir uma administração pública comprometida com o direito que o cidadão tem de que o patrimônio público seja usado para fins público e de acesso universal ao invés de ser capturado por interesses individuais e de grupos. Em síntese: o propósito central deste trabalho consiste no estudo da evolução das formas de administração pública patrimonial, burocrática e gerencial através da contextualização dos seus fundamentos e das suas práticas, evidenciando em sua trajetória avanços e retrocessos. A razão para o desenvolvimento deste trabalho está fundamentada na observância do papel do Estado através do estudo realizado sobre a evolução dos três modelos clássicos de administração pública: o patrimonialista, onde a gestão dos bens do Estado se confunde com os bens particulares do governante, ou seja, existe uma interpermeabilidade dos patrimônios público e privado; o burocrático, com forte característica no poder racional-legal, com ênfase nos princípios de impessoalidade, formalismo, centralização administrativa, profissionalização, etc., como forma de combater o nepotismo e a corrupção do patrimonialismo; o gerencial, comprometido com os ganhos de eficiência e efetividade, voltado para o atendimento do cidadão, administrativamente como cliente preferencial dos serviços ofertados pelo Estado e politicamente como contribuinte e eleitor detentor de direitos de acesso às informações produzidas pelo setor público, inclusive no que diz respeito a transparência dos atos dos gestores governamentais e dos agentes públicos, bem como do exercício de controle social da gestão pública. Palavras-chave: Estado; sociedade; administração pública; reformas administrativas; história administrativa; democracia; cidadania;
O objetivo do presente trabalho consiste na abordagem do processo de evolução das funções do Estado e de suas formas de administração pública, partindo de uma perspectiva histórica do funcionamento do aparelho do Estado no contexto dos modelos de administração pública, denotando a configuração das relações do Estado com a sociedade e vice-versa, tendo em vista que o Estado é ao mesmo tempo reflexo e instrumento da sociedade, o que o faz ser garantidor de governabilidade (liderança efetiva, formulação e implementação de políticas adequadas ao interesse público) e estimulador e facilitador de formação de cidadania (democracia participativa mediante o exercício dos direitos civis, políticos e sociais), elementos fundantes nas relações Estado-sociedade e, conseqüentemente, pilares básicos na obra de construção de uma administração pública comprometida com o direito que cada cidadão tem de que o patrimônio público seja usado para fins públicos e de acesso universal ao invés de ser capturado por interesses particulares. Assim, na evolução da administração pública brasileira e do aparelho do Estado são identificadas três formas de administração pública: patrimonial, burocrática e gerencial, com fundamentos e tipos de gestão com características específicas. O modelo de Administração Pública Patrimonial, com uma longa tradição no Brasil , vigendo desde o início do Primeiro Império (1822) até o governo de Getúlio Vargas (1930), período em que o Estado brasileiro é descrito pela literatura especializada como garantidor dos privilégios sociais e econômicos de uma elite agrária que vivia em torno do Estado e dele recebia as mais diversas vantagens, o que nos permite visualizar nessa relação Estado-sociedade o conceito de patrimonialismo (segundo Max Weber), uma vez que se trata de uma forma de dominação política em que não há separação entre o público e o privado na concepção do governante, caracterizando uma “interpermeabilidade” entre os domínios público e privado, misturando o público com o privado como se fossem propriedades do
nação. O segundo pelo seu formalismo e anacronismo, centrado na manutenção da garantia do poder do Estado, transformando os serviços públicos no próprio fim do Estado em prejuízo da população, afastando, desta forma, o Estado de sua nobre missão de servir ao cidadão. Enfim: O princípio da efetividade contribui para aproximar o Estado da sociedade e vice-versa, o que faz ser atual e contemporâneo dos mecanismos modernos de gestão pública. Já o controle “a priori” provoca afastamento do Estado da sociedade, criando rupturas nas relações Estado-sociedade, haja vista a presença do comportamento de desconfiança previa nos gestores e nos cidadãos, o que o faz abusivo e de pouca eficiência, dado que não contribui para o aprimoramento de uma administração democrática, para a redução de custos e para a melhoria da qualidade e da produtividade dos serviços públicos, o que faz ser um instrumento fora do tempo.. Já o modelo de Administração Pública Gerencial surgiu com a expansão das funções do Estado, principalmente em termos sociais e econômicos, com o advento da globalização da economia, com a interdependência das economias nacionais e a integração dos mercados, além da evolução tecnológica, contribuindo enormemente para a consolidação da administração pública gerencial, comprometido com o princípio da eficiência mediante redução de custos e melhoria da qualidade e da produtividade dos serviços públicos oriundos das demandas da sociedade centrados no cidadão como participante ativo do desenvolvimento da sociedade civil e, ao mesmo tempo, como seu principal beneficiário, numa visão de cidadão-cliente. Como confirma a literatura que trata da administração gerencial, seus fundamentos inspiram-se na administração de empresas, sem, contudo, confundir com seus critérios e com os seus objetivos finalísticos, tendo em vista que tais objetivos e critérios são diferenciados. As receitas das empresas provem principalmente da venda de mercadorias e serviços livremente ofertados ao mercado, seguindo a lógica da lei da oferta e da procura, enquanto que a receita do Estado deriva da contribuição obrigatória através do pagamento de impostos, sem que haja uma contrapartida direta. Desta forma, o mercado controla a administração da empresa e a sociedade
através dos seus canais de representatividade e participação controla a administração pública. Quanto aos objetivos finalísticos, a administração de empresas visa o lucro econômico-financeiro para remunerar o capital dos seus proprietários, enquanto que a administração publica gerencial visa o interesse público, o cidadão-cliente. A administração pública gerencial nos apresenta um novo paradigma de gestão pública, fundado nos princípios democráticos de confiança no cidadão e no gestor público e da descentralização de funções e de competência, além do controle por resultado “a posteriori” e da motivação e do incentivo à criatividade, em oposição a determinadas práticas dos modelos patrimonialista e burocrático que ainda persistem na administração pública como que cristalizadas no interior do aparelho do Estado. Assim, como podem ser constatados, os três modelos de administração pública em discussão não se sucederam de forma linear, haja vista que as citadas formas de administração conviveram e continuam convivendo simultaneamente, embora possa existir entre os menos atentos a impressão equivocada que tais formas de administração não tiveram trajetória coexistente, o que pode confundir a consciência da sociedade civil, possibilitando entraves quanto ao exercício da vigilância e da diligência na defesa do interesse público, e, ao mesmo tempo, garantindo o êxito de captura do Estado por grupos com interesses particulares, favorecendo a prática do nepotismo e da corrupção no âmbito do aparelho do Estado, a exemplo do corporativismo, forma contemporânea do patrimonialismo, favorecendo os grupos mais organizados e articulados em detrimento da maioria da população, desorganizada, sem voz e sem vez. Outro aspecto que merece ser equacionado pela visão moderna de administração pública diz respeito aos excessos impostos pelo formalismo e anacronismo, uma herança do modelo burocrático, afastando o cidadão- cliente do centro das decisões e dos benefícios das políticas públicas, restringindo o direito que cada cidadão tem de que o patrimônio público seja usado para fins públicos e de acesso universal e, por conseqüência, podendo ensejar sua capturado por interesses privados.
“Pedro, se o Brasil se separar, antes seja para ti, que me hás de respeitar, do que para algum desses aventureiros .” D. João VI
As funções integrantes das estruturas organizacionais dos Estados ao longo dos últimos cinco séculos, do Estado Absoluto (mercantilismo) ao Estado Liberal (liberalismo) e do Estado Democrático-Liberal (intervenção estatal na economia e Sociedade do Bem-Estar Social) ao Estado Democrático-Social (participação da sociedade e cidadania), com suas respectivas formas de administração patrimonial, burocrática e gerencial, passaram por ciclos de expansão e retração, em conformidade com o pensamento político, econômico, cultural e social predominante em cada uma das suas fases, evidenciando uma identidade entre as formas políticas e administrativas de Estados, conforme quadro abaixo:
Estado Absoluto Estado Patrimonial
Estado Liberal Estado Burocrático
Estado Democrático-Liberal Estado Burocrático
Estado Democrático Social Estado Gerencial
Fonte : Material Didático da Disciplina Gestão Pública do Curso de Pós- Graduação em Gestão Pública da Universidade Cândido Mendes
Assim, no caso específico da formação das monarquias absolutas e do surgimento do mercantilismo, aliando interesses dos soberanos (preocupados com o estado de suas finanças e com as necessidades de manutenção das atividades do Estado) e dos mercadores ( centrados na busca do lucro com a exploração das atividades manufatureiras, agrícolas e comerciais), dão conta da estreita solidariedade entre os poderes monárquicos (político) e da burguesia comercial (econômico), tendo como conseqüência a formação de um Estado centralizado e unificado territorial e administrativamente ( Deyon, 2004: 42-43), fundado num “capitalismo politicamente orientado” e no “grande comércio capitalista”, o que os tornavam “compatíveis com o patrimonialismo” (Weber, 2004:307) Um outro aspecto relevante da mencionada aliança de interesses entre mercadores (burguesia mercantil) e soberanos (monarquias absolutas) diz respeito à inspiração profana de “uma filosofia laica do Estado”, a exemplo do “maquiavelismo” que “expulsou, em grande parte, todo escrúpulo paternalista, religioso ou moral”, como justificativa para o progresso da ciência e das práticas das riquezas, criando as bases para o desenvolvimento das nações. (Deyon: 2004,22-43)
Desta forma, o Estado no sistema mercantilista adota uma estrutura forte e, conseqüentemente, centralizadora, no sentido de garantir ampla intervenção governamental nos processos de mercados, tanto no âmbito interno de cada país como no comércio exterior, objetivando a expansão de mercados e a proteção dos interesses comerciais, a saber: a) O sistema mercantilista foi um regime de forte nacionalismo econômico, fazendo da riqueza a principal finalidade do Estado, sendo assinalado na história como o início dos Estados modernos e das novas concepções sobre os fatos econômicos e, em particular, sobre os metais preciosos como a base de toda a riqueza das nações, o que levou os Estados a considerar o comercio e a indústria como ramos da administração pública. (Gastaldi, 2003: 47); b) As políticas mercantilistas promoveram ampla interferência do Estado na economia, sobretudo no âmbito do comercio internacional, objetivando “assegurar elevados lucros para as grandes
como se eles próprios fossem os detentores de tal vontade. Assim, o mais importante na relação entre dominadores e dominados é o “sentido e o grau de sua aceitação como norma” e não a obediência por si só. Desta forma, dando prosseguimento no entendimento do conceito de patrimonialismo no âmbito específico da administração, pode-se visualizar o poder nos seguintes aspectos: a) Ao nível da organização e da distribuição do poder de mando e obediência entre dirigentes e subordinados; b) Ao nível da solução dos conflitos e tensões decorrentes de interesses divergentes nas organizações; c) Ao nível da legitimidade do poder. Enfim, a lógica do poder no patrimonialismo se organiza e se legitima fundado no poder de arbítrio pessoal do administrador (governante), legitimado pela tradição (Campante, 2003: v. 46, nº 1, p. 155-156). Uma outra linha de pensamento importante no estudo do patrimonialismo diz respeito ao estamento. Trata-se de “uma camada organizada e definida politicamente por suas relações com o Estado, e, socialmente, por seu modus vivendi estilizado e exclusivista”. Portanto, os seus requisitos básicos de pertença são de natureza social e política, podendo eventualmente ser de natureza econômica. (Campante, 2003: v. 46, nº 1, p.
Por derradeiro, o capitalismo politicamente orientado. É a visão do Estado empresário, empreendedor econômico, contudo, sem um ordenamento jurídico impessoal e universal como instrumento do sistema capitalista, garantidor de direitos, conforme segue:
“ Prevalece (...) o capitalismo politicamente orientado. O Estado não assume o papel de fiador e mantenedor de uma ordem jurídica impessoal e universal que possibilite aos agentes econômicos a calculabilidade ( termo caro a Weber, amplamente usado por Faoro) de suas ações e o livre desenvolvimento de suas potencialidades; ao contrário,intervém, planeja e dirige o mais que pode a economia, tendo em vista os interesses particulares do grupo que o controla, o estamento. Não há “regras do
jogo” estáveis na economia, pois elas atendem ao subjetivismo de quem detém o poder político. Esse tipo de capitalismo adota do moderno capitalismo a técnica, as máquinas, as empresas, sem lhe aceitar, todavia, a “alma” – a racionalidade impessoal e legal-universal. ( Campante, 2003: v. 46, nº 1, 153-154) Por último, algumas das principais características da identidade do Estado Patrimonialista: a) O poder soberano pertence a uma só pessoa (Kelson, 2000, 405), daí a celebre expressão de Luiz XIV, rei da França: “O estado sou eu”; b) A gestão dos bens do Estado (rés público) se confunde com os bens particulares do governante (bens privados), isto é, existe uma “interpermeabilidade dos patrimônios público e privado”, o que “significa a incapacidade ou a relutância de o príncipe distinguir entre patrimônio público e seus bens privados”, segundo Bresser Pereira (2008, 26); c)Os funcionários são recrutados por critérios pessoais do governante, sem exigência de capacitação profissional, o que lhe garante submissão, dado que “o cargo e o exercício do poder público estão a serviço da pessoa do senhor, por um lado, e do funcionário agraciado com o cargo, por outro, e não das tarefas objetivas”, sem que haja “distinção entre o público e o privado”, (Weber, 2004, v. 2, 251- 163); d) No patrimonialismo a relação dos funcionários com a população expressa a mesma arbitrariedade contida na relação do governante com os funcionários, de forma discricionária e individualmente, ou seja, cada caso é um caso. Inexiste relacionamentos impessoal e igualitário. (Weber, 2004, v. 2, 270-1); e) No patrimonialismo o poder político e administrativo é tratado pelo governante como assunto pessoal, como propriedade privada (Weber, 2004, v. 2, 270-1); f) No patrimonialismo as ordens são assentadas na “racionalidade material”, isto é, os comandos proferidos pelo governante são de cima para baixo, com características voltadas a valores, opiniões e posições pessoais, sem nenhum critério racional com base em normas abstratas e impessoais. O patrimonialismo no Brasil teve uma longa duração, vigendo desde o início do Primeiro Império (1822) até o governo Getúlio Vargas (1930). No interregno do citado período a sociedade era predominantemente ‘patriarcal’ (“no plano das relações sociais e econômicas internas”) e ‘mercantil’
A instituição de uma administração centralizada, transplantada da metrópole para a colônia sem levar em conta as peculariedades locais, inclusive a sua diversidade geográfica, o imenso território e a forma de exploração de suas riquezas, cumprindo tão somente preceitos burocráticos, expressando o tipo de colonização retratado por Viana Moog em Bandeirantes e Pioneiros: “o pioneiro inglês, que vinha ao Novo Mundo se estabelecer com sua família, e o bandeirante português, que cruzava o interior brasileiro na busca de escravos e ouro. O bandeirante teria sido um aventureiro e predador cuja única preocupação seria enriquecer-se rapidamente e voltar o quanto antes para a civilização européia”, conforme citado por Schwartzman em Bases do Autoritarismo Brasileiro (1982:57). Outra observação bastante pertinente “aponta como principais características da administração colonial – a centralização, a ausência de diferenciação (de funções), o mimetismo, a profusão e minudências das normas, o formalismo e a morosidade. Essas disfunções decorrem, em grande medida, da transplantação para a colônia das instituições existentes na metrópole e do vazio de autoridade (e de obediência) no imenso território, constituindo um organismo autoritário, complexo, frágil e ineficaz”. ( Costa: 2008, v.42, p. 834). Entretanto, com a transferência da família real portuguesa para o Brasil, em 1808, a constituição do Estado nacional e da formação da administração pública brasileira tomam impulso, já que a permanência da corte no Rio de Janeiro “ensejou a instalação de uma série de organismos que existiam na antiga sede do Reino (..) que tiveram largo impacto na vida econômica, social, política e cultural do Brasil, tanto no plano nacional, quanto na esfera regional. São leis, cidades, industrias, estradas, edificações, impostos, cadeias, festas e costumes que foram introduzidos no pacato cotidiano da antiga colônia”. Enfim, com a instalação da corte portuguesa no Brasil e com o status de integrante do Reino Unido de Portugal, o Brasil adquiriu “as bases do Estado nacional, com todo o aparato necessário à afirmação da soberania e ao funcionamento do autogoverno”, o que “faz da nova administração, agora devidamente aparelhada, a expressão do poder de um Estado nacional que jamais poderia voltar a constituir-se em mera subsidiária de uma metrópole de além-mar.” ( Costa: 2008: v.42, p. 836).
Assim, D. João VI retorna a Portugal e D. Pedro I, príncipe herdeiro, permanece no Brasil, na condição de regente dessa parte do Reino. No ano seguinte (1822), d. Pedro I declarou a independência, instituiu o governo do Brasil e outorgou a constituição de 1824. Uma constituição monárquica, constituía um Estado unitário e centralizador, cujo território era dividido em províncias, com quatro poderes políticos: Moderador, Legislativo, Executivo e Judiciário. Cada província era dirigida por um presidente nomeado pelo imperador, conforme observa Costa (2008: v. 42, p. 837) Sobre a participação do povo na independência, “se não foi de simples expectador (..), também não foi decisivo, nem tão importante como na América do Norte ou mesmo na América Espanhola”, haja vista que foi uma independência negociada “entre a elite nacional, a coroa portuguesa e a Inglaterra, tendo como figura mediadora o príncipe D. Pedro. Do lado brasileiro, o principal negociador foi José Bonifácio, que vivera longos anos em Portugal e fazia parte da alta burocracia da metrópole”. (Carvalho: 2007,26-28). Neste sentido, Rubens Goyatá Campante, citando Faoro, apresenta uma síntese elucidativa sobre a ausência do povo nas questões de interesse público : “A ambivalência quanto a essa questão talvez se deva ao fato de a verdadeira dicotomia apontada por Faoro verificar-se não entre quadro administrativo e líder patrimonial – ambos patrimonialistas -, mas entre estes em conjunto e o povo. No esquema explicativo de Faoro sobre o Brasil, ausência de povo é presença constante. Abúlico, o povo brasileiro não constituiu uma sociedade civil contraposta ao Estado. Confrontadas com uma fraqueza popular congênita, as rusgas entre estamento e o rei (ou o presidente da República) são, na melhor das hipóteses, deixada em segundo plano, quando não simplesmente ignoradas. (2003: v. 46, nº 1, 164). Não obstante o legado deixado pela família real, criando as condições para a independência política do Brasil, sob o ponto de vista administrativo houve grandes dificuldades, face ao forte impacto sobre as finanças públicas da colônia com o ônus decorrente da instalação da coroa
