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TRIBUNAL DE CONTAS
Roger Antonio M. Lunz, Felipe Maron da Cunha, Camila C. Davel, Iara Mota, Ademilson Marcolino, Rodrigo Moreira Bottoni. Acadêmicos de Direito da Faculdade São Geraldo
SUMÁRIO : 1. Competências Constitucionais. 2. TCU e o Controle Externo. 2.1. Solicitações do Congresso Nacional. 2.1.1. Do Prazo de atendimento. 2.1.2. Do resultado.
- Jurisdição. 4. Legitimidade para punição. 5. Composição.
- TCU dos Estados e Municípios. 7. Conclusão. 8. Referências.
RESUMO
O presente artigo fala sobre o surgimento do Tribunal de Contas da União e suas competências para analisar e julgar todas as obras relacionadas com a receita e despesas da União. Notamos que o TCU tem uma preocupação com as finanças do poder publico, pois exerce tal função que lhe foi concedido pela Constituição Federal de 1988. Em 23 de junho de 1826, houve uma apresentação de um projeto de lei, com finalidade de criar um Tribunal de Contas, mas somente no ano de 1890 no dia 7 de novembro, por iniciativa do Ministro da Fazenda, através do decreto nº 966 e constitucionalizada na Carta de 1891, mais especificamente no artigo 89, que a idéia do projeto se concretizou. Uma das funções do TCU é verificar em conformidade com a Constituição as atitudes do administrador, onde busca observar se estão obedecendo aos princípios administrativos. O TCU também pode se colocar a frente na fiscalização de algo mais especifico, ditado pelo Congresso Nacional, como exemplo uma obra pública. O mesmo tem prazos na efetuação da sua função, com obrigação de comunicar o resultado de suas fiscalizações aos parlamentares. Veremos que a jurisdição do TCU tem caráter próprio e privativo, é um órgão técnico com característica autônoma, mas que está subordinado ao Legislativo, mas que também possui legitimidade para efetuar punição seja pena pecuária ou restritiva de direitos. Não existe somente TCU de âmbito federal, mas também dos Estados e dos Municípios. Serão compartilhados os elementos que auxiliam as funções do TCU ao Congresso, para garantir melhor atuação no exercício de suas atribuições, assim ajudando na elaboração das leis e garantir fortalecimento na democracia.
PALAVRAS-CHAVE
Tribunal de Contas, Constituição, Congresso Nacional, Fiscalização Contábil, Jurisdição, Membros.
INTRODUÇÃO
A história do controle orçamentário do Brasil remonta ao período colonial. Em 1680, foram criadas as Juntas das Fazendas das Capitanias Hereditárias. Mais tarde, em 1808 foi criado o Conselho da Fazenda, que tinha como atribuição acompanhar a execução da despesa pública.
A idéia de criação de um Tribunal de Contas surgiu pela primeira vez no Brasil, em 23 de Junho de 1826, com uma apresentação de um projeto de lei ao Senado do Império. Passaram-se várias décadas discutindo acerca da filosofia do Tribunal de Contas. Somente após a queda do Império, o TCU tornou-se realidade. Somente em 7 de novembro de 1890, por iniciativa o então Ministro da Fazenda, Rui Barbosa, através do decreto n° 966 e constitucionalizada na Carta de 1891 no seu artigo 89 a idéia se concretizara.
Originalmente o Tribunal teve competência para exame revisão e julgamento de todas as operações relacionadas com a receita e a despesa da União. A Constituição de 1891 institucionalizou o Tribunal e conferiu-lhe a competência para liquidar as contas e verificar a sua legalidade antes de serem prestadas ao Congresso Nacional.
Na Constituição de 1934, o Tribunal recebeu entre outras, as seguintes atribuições: proceder ao acompanhamento da execução orçamentária, registrar previamente as despesas e os contratos, julgar as contas dos responsáveis por bens e dinheiro públicos, assim como apresentar parecer prévio sobre as contas do Presidente da República para posterior encaminhamento à Câmara dos Deputados. Já na Constituição de 1937 foi excluído o parecer prévio sobre as contas presidenciais. A Constituição de 1946 acrescentou a competência de julgar a legalidade das concessões de aposentadorias, reformas e pensões. Já Constituição de 1967 restringiu notavelmente a atuação do Tribunal de Contas. Finalmente, com a Constituição de 1988, o Tribunal de Contas da União teve a sua jurisdição e competência substancialmente ampliada. Recebeu poderes
quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município; prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas; aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário; assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal; representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados; comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado.
2 TCU e o Controle Externo
Conforme exposto anteriormente o Tribunal de Contas da União auxilia o Congresso Nacional no controle externo da administração da contas públicas. O Congresso Nacional delega, por meio de leis e, principalmente pelo Orçamento, os meios e os mandatos para que a Administração Pública alcance objetivos políticos, econômicos e sociais. Por essa razão, o Parlamento precisa de instrumentos para avaliar e controlar o alcance dos resultados. Este é o princípio fundamental do Controle Externo.
Já sabemos que a Constituição Federal vigente trouxe amplas competências para o TCU auxiliar o Congresso Nacional como instrumento de avaliação e controle. Mas não só a Carta Magna, como outras leis também imputam
aplicações para o TCU, assim como: a lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei de Licitações e Contratos e a Lei de Diretrizes Orçamentárias.
Os trabalhos mais conhecidos realizados pelo TCU são: as auditorias, que podem ser destinadas a verificar se os atos dos administradores estão em conformidade com as leis ou regulamentos. Podem, também, ser destinadas a avaliar o desempenho e os resultados da gestão pública. Com o resultado das auditorias realizadas pelo Tribunal, podem ser feitas recomendações, determinações ou aplicação de sanções aos administradores públicos. Outro destaque, é o parecer que TCU emite, anualmente, sobre as Contas do Governo da República, que incluem as contas prestadas pelo Presidente da República, pelos presidentes do Senado Federal e da Câmara dos Deputados, pelos presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores e pelo Chefe do Ministério Público da União.
O Tribunal de Contas da União dispõe de uma Assessoria Parlamentar (Aspar) com técnicos dedicados a melhorar o fluxo de informações entre o Congresso Nacional e o TCU, que visitam regularmente as comissões do Legislativo e estão aptos a auxiliar na prestação de informações e interlocução com as demais unidades do Tribunal.
2.1 Solicitações do Congresso Nacional
O Congresso pode solicitar que o TCU realize fiscalização específica, forneça informações sobre fiscalização já realizada ou se pronuncie conclusivamente sobre despesa. Podem solicitar ao TCU em nome do Congresso Nacional o presidente do Congresso Nacional, do Senado Federal ou da Câmara dos Deputados, e de comissões técnicas ou de inquérito (quando por elas aprovada a solicitação) e o presidente da comissão mista de orçamento, no tocante ao pronunciamento sobre regularidade de despesa. As solicitações aprovadas serão remetidas ao TCU, que as classificará como processos de Solicitação do Congresso Nacional (SCN), a terem tratamento urgente e natureza preferencial.
No caso de solicitação de pronunciamento conclusivo, o atendimento ocorre mediante o envio da manifestação conclusiva do Tribunal. Também se considera formalmente atendida a solicitação, nos casos de envio de acórdão do TCU que delibere sobre a impossibilidade de atendimento, por falta de competência constitucional ou legal do Tribunal, ou sobre a inviabilidade técnica ou jurídica do pedido.
2.1.1 Do prazo de atendimento
O prazo de atendimento da solicitação de fiscalização é de até 180 dias e das demais em até 30 dias. Esses prazos poderão ser prorrogados pelo Plenário do TCU, uma única vez, por até metade do período inicialmente fixado, quando devidamente justificada a necessidade. Outro prazo poderá ser negociado entre o relator e a Comissão solicitante, para melhor definição do objeto, da abrangência e da forma de atendimento da demanda. Nesse caso, se o assunto ultrapassar um ano, o relator comunicará semestralmente o andamento da matéria à comissão solicitante. Situações diferentes devem ser registradas ao relator do processo ou ao presidente do Tribunal.
2.1.2 Do resultado
As comunicações de deliberação em processos de solicitação do Congresso Nacional serão efetuadas mediante aviso do presidente do Tribunal. Além disso, o TCU encaminha regularmente aos parlamentares mensagem eletrônica com os acórdãos de processos apreciados, conforme tema de interesse do Estado que representa no prazo de 24 horas após a apreciação. Os acórdãos proferidos pelo Tribunal, em processos de qualquer natureza, estão ainda disponíveis na página do TCU, na Internet.
Os principais trabalhos do Tribunal também são divulgados por meio do relatório trimestral de atividades, encaminhado periodicamente ao Congresso Nacional. Os trabalhos considerados mais significativos, selecionados por
função de governo, são reunidos em folhetos, distribuídos nas comissões e plenários do Congresso.
3 Da Jurisdição
O Tribunal de Contas da União tem jurisdição própria e privativa, em todo o território nacional, sobre as pessoas e matérias sujeitas à sua competência.
Embora tenha o artigo 73 da CF/88 falado em “jurisdição” do Tribunal de Contas, devemos alertar que essa denominação esta equivocada. Isso porque o Tribunal de Contas é um órgão técnico que emite pareceres, não exercendo jurisdição, não no sentido próprio da palavra, na medida em que inexiste a “definitividade jurisdicional”. Os atos praticados são de natureza meramente administrativa, podendo ser acatados ou não pelo Legislativo. O Tribunal de Contas, então, decide administrativamente, não produzindo nenhum ato marcado pela definitividade, ou fixação do direito, não no caso concreto, no sentido de afastamento da pretensão resistida. O Tribunal de Contas, portanto, não integra Poder Judiciário.
A jurisdição do Tribunal abrange:
Qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária; aqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao erário; os dirigentes de empresas públicas e sociedades de economia mista constituídas com recursos da União; os dirigentes ou liquidantes das empresas encampadas ou sob intervenção ou que, de qualquer modo, venham a integrar, provisória ou permanentemente, o patrimônio da União ou de outra entidade federal; os responsáveis pelas contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; os responsáveis
As penas pecuniárias dar-se-ão conforme o art. 57 e 58 da Lei nº 8.433/92: “Quando o responsável for julgado em débito, poderá ainda o Tribunal aplicar- lhe multa de até cem por cento do valor atualizado do dano causado ao erário”. Ficando sujeito ainda à multa, àquele que deixar de dar cumprimento à decisão do Tribunal, salvo motivo justificado.
As penas restritivas de direito são de duas modalidades:
A primeira está prevista no art. 46 da Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União e trata da possibilidade da declaração de inidoneidade de licitante para participar de licitações públicas: “Verificada a ocorrência de fraude comprovada à licitação, o Tribunal declarará a inidoneidade do licitante fraudador para participar, por até cinco anos, de licitação na Administração Pública Federal”.
A segunda pena da espécie está prevista no art. 60 da Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União: “Sem prejuízo das sanções previstas na seção anterior e das penalidades administrativas, aplicáveis pelas autoridades competentes, por irregularidades constatadas pelo Tribunal de Contas da União, sempre que este, por maioria absoluta de seus membros, considerar grave a infração cometida, o responsável ficará inabilitado, por um período que variará de cinco a oito anos, para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública”.
5 Composição
O Tribunal de Contas da União tem sede no Distrito Federal e compõe-se de nove Ministros. São órgãos do Tribunal o Plenário, a Primeira e a Segunda câmaras, o Presidente, as comissões, de caráter permanente ou temporário, que colaborarão no desempenho de suas atribuições. Quando o Presidente estiver impossibilitado de exercer suas funções por motivos de licença, férias ou outro afastamento legal será substituído pelo Vice-
Presidente, e se este não puder fazê-lo, será substituído então pelo Ministro mais antigo em exercício no cargo.
O Tribunal dispõe de Secretaria para atender as atividades de apoio técnicos e administrativos. Para cumprir as suas finalidades, a Secretaria do Tribunal dispõem de quadro próprio de pessoal, organizado em plano de carreiras, cujos princípios, diretrizes, denominações, estruturação, formas de provimento e demais atribuições são os fixados em lei específica.
Cada câmara compõe-se de quatro ministros, que a integrarão pelo prazo de dois anos, findos os quais dar-se-á a recondução automática por igual período. As câmaras são presididas pelo Vice-Presidente do Tribunal e pelo ministro mais antigo no exercício do cargo, designados pelo Presidente do Tribunal na primeira sessão ordinária de cada ano. O Presidente de cada câmara será substituído, em suas ausências e impedimentos, pelo ministro mais antigo no exercício do cargo, entre os que dela fizerem parte.
São necessários alguns requisitos para se tornar Ministro do Tribunal de Contas da União. Exige-se que o cidadão seja brasileiro, nato ou naturalizado, que tenha mais de 35 e menos de 65 anos de idade, que possua idoneidade e reputação ilibada, além disso, estabelece que o cidadão também tenha notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração profissional que exija os conhecimentos mencionados.
O Presidente e o Vice-Presidente do Tribunal de Contas da União serão eleitos, por seus pares, para um mandato de um ano civil, permitida a reeleição apenas por um período. A eleição ocorre, em escrutínio secreto, na última sessão ordinária do mês de dezembro, ou, no caso de vaga eventual, até a segunda sessão ordinária após a vacância. As garantias dos Ministros do Tribunal de Contas da União serão as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça.
Além da prestação de contas ordinária, o Tribunal pode, por iniciativa própria ou em casos de denúncias, realizar ações de controle específicas para apurar indícios de irregularidades.
Caso haja omissão na prestação de contas ou irregularidades na aplicação dos recursos, compete ao órgão responsável pelo repasse ou pela aplicação dos recursos adotar todas as medidas administrativas ao seu alcance para sanar os problemas detectados. Esgotadas todas as possibilidades, o gestor deve instaurar a tomada de contas especial, em que são apontados os responsáveis, os fatos e é quantificado o dano. Posteriormente, o TCU julga a tomada de contas especial, que passa constituir um título executivo extrajudicial em favor Tesouro Nacional ou do cofre credor federal, para recomposição do dano causado.
O TCU não fiscaliza a aplicação dos recursos repassados a estados e municípios a título de fundo de participação, pois tais recursos pertencem às unidades federativas que os receberam. Não são, portanto, recursos públicos federais após a efetivação do repasse. O TCU apenas calcula os percentuais dos recursos entregues pela União, por intermédio dos Fundos de Participação, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, que constam dos artigos 159 e 161 da Constituição Federal. O primeiro define a forma de rateio no âmbito da federação, e o outro estabelece, entre demais providências, que o TCU tem competência para calcular as quotas dos fundos de participação dos municípios, dos Estados e do Distrito Federal, e dos fundos de financiamento do Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Esse cálculo obedece aos critérios fixados em legislação complementar e ordinária.
7 CONCLUSÃO
Podemos concluir que o Tribunal de Contas da União é uma realidade atual e concreta, mas para que fosse alcançado esse status que ele possui atualmente
foi necessário um “amadurecimento” ao longo da história republicana de nosso país. Vimos que ele nasceu timidamente, com funções meramente auxiliares e com restrição nítida de poderes, mas que ao longo das Constituições de nosso país (com exceção de Constituição de 1967), suas atribuições e competências foram substancialmente aumentadas, vindo a atingir seu apogeu na atual Carta Constitucional.
O TCU possui hoje uma vasta gama de atribuições, como visto ao longo da pesquisa, mas o mais importante é lembrar é que o TCU se preocupa com a qualidade dos gastos do poder publico, podendo atuar também em obras especificas e pode também, a pedido do Legislativo, aprovar as contas do Executivo. O TCU, através de auditorias, verifica se os atos do administrador estão em conformidade com o texto constitucional e também se estão obedecendo aos princípios administrativos. Dessa forma, o TCU exerce um controle externo das Contas Públicas, atribuição que lhe foi dada pela Constituição Federal de 1988 e também por outras leis, como a Lei de Responsabilidade Fiscal.
O TCU pode também, através de solicitação do Congresso Nacional, se pronunciar sobre determinada obra pública, realizando assim uma fiscalização específica, sendo que esta fiscalização terá caráter emergencial e de preferência, sendo que para isso o TCU possui prazos para cada tipo de parecer, que são prorrogáveis por uma única vez. O resultado das investigações ou fiscalização é enviado aos parlamentares.
Quanto à jurisdição do TCU, devemos lembrar que ela é própria e privativa nas matérias que forem de sua atribuição e competências. Apesar do termo jurisdição, devemos lembrar que o TCU é um órgão técnico, que emite pareceres e que sua área de competência abrange todo o território nacional, dentro dos assuntos que forem de sua atribuição. Apesar de ser um órgão autônomo, não tendo qualquer vínculo de subordinação, ele é auxiliar do órgão Legislativo. Mas isso não significa que o TCU não possua legitimidade para punir. O TCU pode aplicar dois tipos de penas: a pena pecuniária e a pena restritiva de direitos.
Canabarro Dios, Laureano. Princípio constitucional da individualização da pena no âmbito do tribunal de contas da união. 2006. Artigo (especialização em Direito Público e Controle Externo) – Brasília, 2006.
http://portal2.TCU.gov.br acesso em: 20 de abr. 2010.
Lenza, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 14. ed. São Paulo: Saraiva, 2010.
