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TECNOLOGIA

E GESTÃO PÚBLICA

MUNICIPAL

RICARDO CÉSAR GONÇALVES SANT’ANA

MENSURAÇÃO DA INTERAÇÃO

COM A SOCIEDADE

TECNOLOGIA

E GESTÃO PÚBLICA

MUNICIPAL

RICARDO CÉSAR GONÇALVES

SANT’ANA

TECNOLOGIA

E GESTÃO PÚBLICA

MUNICIPAL

MENSURAÇÃO DA INTERAÇÃO

COM A SOCIEDADE

Editora afiliada: Editora afiliada:

CIP – Brasil. Catalogação na fonte Sindicato Nacional dos Editores de Livros, RJ S223t Sant’ana, Ricardo César Gonçalves Tecnologia e gestão pública municipal : mensuração da interação com a sociedade / Ricardo César Gonçalves Sant’ana. – São Paulo : Cultura Acadêmica, 2009. Inclui bibliografia ISBN 978-85-7983-010-

1. Administração pública – Brasil. 2. Administração municipal.
2. Serviço público. 4. Ciência da informação. I. Título. 09-6214. CDD: 354. CDU: 35(81)

Este livro é publicado pelo Programa de Publicações Digitais da Pró-Reitoria de Pós-Graduação da Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho” (UNESP)

© 2009 Editora UNESP Cultura Acadêmica Praça da Sé, 108 01001-900 – São Paulo – SP Tel.: (0xx11) 3242- Fax: (0xx11) 3242- www.editoraunesp.com.br feu@editora.unesp.br

Agradeço a duas professoras muito especiais que tive. Uma, ainda no primeiro ano do primário, mostrou-me que a docência é um ato de amor e foi exemplo de disciplina. A segunda, já na pós-graduação, acreditou no meu potencial e foi exemplo de profissionalismo e dedicação. Meu muito obrigado às professoras Shisuka e Plácida.

Aos colegas de departamento, pelo companheirismo.

Às professoras Mariângela Fujita e Silvana Vidotti pelas importantes contribuições no processo de desenvolvimento deste trabalho e especialmente pelo incentivo nos momentos difíceis.

SUMÁRIO

Introdução 11

1 Analisando o uso de TICs pelas administrações

públicas municipais 35

2 Disponibilização de informações públicas 57

3 Solicitando e acompanhando serviços prestados ou

sob responsabilidade das administrações municipais 93

4 Modelo de mensuração de uso das TICs na interação

entre administrações municipais e a sociedade 103

Conclusões 123

Referências bibliográficas 129

Apêndices 135

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específicas, mas antes, da forma como estamos nos relacionando com elas, tanto como indivíduos, como grupos ou organizações (Evans & Wurster, 1999). O incremento constante da capacidade de comunicação, armaze- namento e de processamento das TICs propiciou um aumento nas possibilidades de uso e o volume de usuários atingiu massa crítica tal que os custos destas tecnologias puderam ser reduzidos retroalimen- tando o processo em um ciclo virtuoso que permite o surgimento de novos elementos como: redes sociais mediadas; incremento e viabi- lização da interoperabilidade a níveis crescentes; novos patamares de funcionalidades como a Web 2.0; a ubiquidade da computação e; alta conectividade.

Organização 5

8

6

7

1 3

(^4) Grupo

Indivíduo

2

Figura 1. Interações incrementadas pelas TICs.

O incremento constante dos recursos de conectividade cria uma série de novas possibilidades, conforme apresentado na Figura 1, quebrando barreiras de espaço e de tempo, propiciando novas for- mas de interação entre indivíduos (seta 1), entre grupos (seta 2), entre os grupos e os indivíduos (seta 3) e até mesmo no fomento da interação dentro dos grupos (seta 4). Já com relação às organizações a interação mediada por recursos oferecidos pelas TICs permite a ampliação entre os seus usuários internos (seta 5), entre os indivíduos e as organizações (seta 6), entre os grupos e as organizações (seta 7) e entre organizações (seta 8). Enquanto nas organizações privadas este processo de interação é permeado por interesses diretos (retorno sobre investimentos, legalidade de operações, transparência interna de processos e etc.)

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e por elementos envolvidos claramente definidos (gestores, inves- tidores, controle fiscalizador do governo e etc.), na área pública o acompanhamento de como está ocorrendo a utilização das TICs no que diz respeito ao seu uso externo é diluído pelo grande volume de envolvidos e de interesses distintos. Este estudo teve como foco as interações representadas pelas setas 6,7 e 8, mais especificamente tendo como ponto de concentração a interação entre a Administração Pública Municipal e os indivíduos, os grupos e até mesmo outras organizações. Na seta seis, estão representa- dos os relacionamentos e trocas de informações entre as organizações e os cidadãos, que de forma individual buscam por informações e ou por interação com a administração pública municipal em busca de solicita- ção e acompanhamento de serviços públicos. Na seta sete, este mesmo relacionamento se estende a grupos da sociedade civil e portanto apre- sentam características diferenciadas, já que os interesses e objetivos são, por definição, de caráter coletivo. Já na seta oito, temos a possibili- dade de acompanhamento horizontal por outras instituições ou esferas da administração pública que recebem como resultado do esforço gerado para fortalecer as setas 6 e 7 resultados também para seu traba- lho de controle e acompanhamento da administração da coisa pública. No contexto deste estudo, considerou-se informação como um conjunto finito de dados dotado de semântica e que tem sua signifi- cação ligada ao contexto do agente que a interpreta ou recolhe e de fatores como tempo, contexto, forma de transmissão e suporte utili- zado, e o valor deste conjunto poderá diferir da soma dos valores dos dados que o compõem, dependendo do processo de contextualização no agente que o recebe (Sant’ana, 2002). O termo sociedade^1 foi adotado neste estudo, em seu conceito mais amplo, do ponto de vista sociológico, representando o conjunto de organismos sociais compostos por relações voluntárias entre os

1 Sociedade. 1. Agrupamento de seres que vivem em estado gregário [...] 2. Conjunto de pessoas que vivem em certa faixa de tempo e de espaço, seguindo normas comuns, e que são unidas pelo sentimento de consciência do grupo; corpo social [...] 4. Meio humano em que o individuo se encontra integrado [...] (Ferreira, 1986, p.1602)

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[...] traduzido pelo bem público, não há como inovar, pois essa fi- nalidade coexiste no Estado, ao qual é coessencial, identificando-se, inteira e justamente com os três elementos constitutivos: população, território e governo, que são indispensáveis em conjunto, em virtude de a falta de um, qualquer que seja, acarretar a desfiguração e conse- quente inexistência da sociedade política^8. (Menezes, 2005, p.132)

No âmbito das empresas privadas percebeu-se que gerir e utilizar- se da melhor maneira possível as TICs como agente de mediação de comunicação e interação é um dos fatores chave de sucesso e tem-se buscado investir neste sentido, sob o olhar atento de gestores e in- vestidores interessados em obter sucesso em seus empreendimentos (Evans & Wurster, 1999). Na esfera pública^9 , no entanto, a motivação nem sempre é tão clara já que depende do envolvimento dos principais beneficiários do uso destas tecnologias, o conjunto da sociedade, sendo que ainda existem agentes públicos que utilizam a Internet como quadro de aviso eletrônico, relegando a um segundo plano a busca por uma interação mais eficiente (Castells, 2003).

enquanto que administração é toda a atividade exercida pelos agentes. Com base nas funções que são desempenhadas pelos órgãos públicos, sistema material, governo é toda a ação ligada ao estabelecimento e conservação da ordem pública, como quando se cria a norma, se assegura uma situação de direito e se decide conflito de interesses, enquanto que administração é tudo que se relaciona com a prestação de serviços públicos. Menezes (2005) destaque em seu texto que “Quando afirma e garante as normas de direito, quando estabelece e assegura as situações de direito e quando decide os conflitos de direitos e interesses, o Estado exerce a sua função de GOVERNO. O Estado, quando se aplica à prestação de serviços públicos, exerce sua função de ADMINISTRADOR.” 8 Sociedade política é uma unidade de pessoas, em que entram fatores étnicos e psíquicos e uma unidade de ação, conformada entre outros por contingente históricos e econômicos. (Menezes, 2005, p.52) 9 “[…] esfera das pessoas privadas reunidas em um público; elas reivindicam esta esfera pública regulamentada pela autoridade, mas diretamente contra a própria autoridade, afim de discutir com elas as leis gerais de troca na esfera fundamentalmente privada, mas publicamente relevante, as leis do intercâmbio de mercadorias e do trabalho social.” (Habermas, 1984, apud Minghelli, 2005)

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Também interfere neste cenário, conforme destaca Alves (2002), a ordem jurídica que herdamos em que o Estado e o Governo estão no centro e a autoridade se exerce frequentemente em segredo, quase tudo nos governos é secreto, com o maior volume possível de barreiras para o acesso à “informação pública”^10. Com relação ao uso das Tecnologias da Informação e Comuni- cação, destacamos, para efeito deste estudo, dois focos de utilização: uso interno e uso externo.

• Como uso interno, estamos nos referindo à utilização dos recur- sos da Tecnologia da Informação e Comunicação nos processos internos de administração e gestão da coisa pública^11 , ou seja, na busca por eficiência e eficácia nos processos internos de gestão e controle bem como no contexto da comunicação interna entre os elementos envolvidos nestes processos. Ganha destaque nesta área adoção de sistemas integrados de gestão, desenvolvidos especificamente ou baseados em processos de verticalização de soluções mais genéricas, geralmente oriundas de soluções inicialmente desenvolvidas para organizações privadas e com fins comerciais. Os recursos desta área visam necessariamente a um público interno^12 ;
• Já como uso externo, estamos destacando a aplicação de TICs na relação das organizações públicas com entidades externas a elas, sejam elas empresas, o próprio cidadão comum ou grupo destes, ou mesmo outras organizações públicas com a qual interagem.

10 Informação Pública geralmente se refere a toda a documentação em poder de funcionários públicos relativa a atividades oficiais: relatórios, regulamentos, gastos, processos decisórios e tudo mais que não esteja nas exceções legais. (Alves, 2002) 11 Coisa pública. Os negócios ou os interesses do Estado; o Estado. (Ferreira,1986, p.427) 12 “[…] os públicos são classificados em: interno, misto e externo, que se originam, respectivamente, dos funcionários e seus familiares, da clientela e espectadores, após o estabelecimento de um “diálogo planificado e permanente”, entre a insti- tuição e os grupos que estejam ligados a ela, direta ou indiretamente. (Andrade, 1989, p.78)

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mento para aqueles que dele precisam é uma responsabilidade social, e esta responsabilidade social parece ser o real fundamento da ‘ciência da informação’” (Wersig & Neveling, 1975 apud Freire, 2004) Assim, ao profissional da informação cabe grande responsabilida- de com relação a esta questão de avaliação e acompanhamento destas questões ligadas a disseminação de informação, inclusive no que diz respeito a identificação do nível que este processo vem ocorrendo.

[...] os cientistas da informação devem acrescentar à reconhecida função de ‘mediadores’ a de ‘facilitadores’ da comunicação do conhe- cimento. Pois embora a informação sempre tenha sido uma poderosa força de transformação, o capital, a tecnologia, a multiplicação dos meios de comunicação de massa e sua influência na socialização dos indivíduos deram uma nova dimensão a esse potencial. (Freire, 2004)

Espera-se da esfera pública um compromisso urgente na defi- nição de políticas que possibilitem a adequação e modernização do aparelho do Estado inclusive na adequação do uso das mediações de comunicações ao avanço das novas tecnologias. Compromisso este que ganhou particular importância no caso dos municípios, que a partir da Constituição de 1988 receberam maior grau de autonomia e emancipação, passando a desempenhar o papel de mais um ente da Federação, conforme destaca em seu artigo 18 “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil com- preende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.” (Brasil, 1988). Ao mesmo tempo em que estabelece este processo de descen- tralização, a Constituição de 88 fortalece a criação de ambientes participativos com destaque especial à participação do usuário na Administração Pública principalmente no que tange ao controle da qualidade dos serviços públicos^13 prestados bem como à garantia de acesso dos usuários aos registros administrativos e a informações sobre atos de governo (Brasil, 1988, Art. 37., § 3º).

13 “Os serviços públicos são o conjunto de atividades e obras pelas quais o Estado atende aos interesses gerais, satisfazendo às necessidades coletivas.” (Menezes, 2005)

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A adoção de TICs torna viável o processo de criação destes am- bientes participativos, colocando frente a frente a administração municipal e os usuários intensificando a demanda por informações e criando uma motivação extra por transparência no fazer dos agentes^14 públicos e ainda uma busca por mecanismos de interação e de relação com os serviços públicos mais eficiente e também transparente, já que a prestação de serviços públicos demanda forte interação nas questões de acesso ao serviço, recepção e respostas a estas demandas.

Se quisermos entender a envergadura do tema do acesso à in- formação para a transparência administrativa e governamental e, consequentemente, para uma prática político-administrativa menos suscetível à corrupção, não é suficiente termos em vista apenas o processo político-administrativo como tal e as condicionantes de seu controle. É preciso levar em consideração a crescente importância da questão informacional na sociedade contemporânea, o papel do Estado como gestor das informações públicas, as exigências de transparência, assim como a fundamental importância do acesso à informação para o processo de participação democrática. (Frey et al., 2002)

Espera-se que o incremento de recursos que propiciem a interação entre os usuários e a Administração Pública amplie as possibili- dades de participação para que se estabeleça um novo patamar de envolvimento dos indivíduos e ou organizações com o poder público fortalecendo um processo recursivo auto-organizador e produtor (Morin, 1990).

14 Os agentes são colocados sob a autoridade e o controle dos órgãos de represen- tação, não têm nenhum caráter de representação, isto é não exprimem a vontade popular, mas só podem atuar nos limites fixados pela vontade popular expressa pelos órgãos de representação. Já os representantes ou órgãos de representação, por via do fenômeno de representação, atuam como se emanassem diretamen- te da vontade popular, podendo ainda a representação ser de caráter legal e convencional como órgãos estatais não escolhidos pela vontade popular, em eleição aberta, como se verifica em governos republicanos com a autoridade de magistrados nomeados. (Menezes, 2005)