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Súmula Vinculante no Direito Brasileiro
GUILHERME PENA DE MORAES (•)
1. INTRODUÇÃO
O trabalho que ora vem a lume encerra uma proposta de sistematização dos princípios legitimadores do efeito vinculante dos enunciados da súmula da jurisprudência predominante, tendo em conta a aproximação entre o controle difuso, instaurado pela via de exceção, dado que a súmula traduz reiteradas decisões acerca de matéria constitucional, e o controle concentrado, instituído pela via de ação direta, eis que o efeito vinculante transcende as controvérsias atuais entre órgãos judiciários e administrativos ou organismos judiciais entre si que motivaram a jurisprudência assentada pelo Supremo Tribunal Federal, ém virtude de grave insegurança jurídica e relevante multiplicação de processos sobre questão idêntica, de constitucionalidade de leis e atos normativos.
2. CONCEITO
Os enunciados da súmula da jurisprudência predominante com eficácia vinculante são conceituados como proposições aprovadas ou revisadas, de ofício ou por iniciativa de legitimado ativo para ação direta de inconstitucionalidade, por dois terços dos membros do Supremo Tribunal Federal, quanto à interpretação, validade e eficácia de normas determinadas, em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e Administração Pública direta ou indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, sob pena do uso de reclamação m_
3. ÜRIGEM
A súmula vinculante, na ordem jurídica brasileira, remonta à interpenetração dos domínios do Civil Law, sistema dedutivo, de origem romano-germânica, no qual a lei, assim como a analogia, costumes e princípios gerais, são fontes do
<u Tuca, José Rogério Cruz e. Precedente Judicial como Fonte do Direito. 1ª ed ., São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004, p. 147.
Direito, com a predominância da produção legislativa, e do Common l.Aw, sistema
indutivo, de origem anglo-saxônica, no qual os precedentes, bem como os costumes, são fontes do Direito, com a prevalência da produção jurisprudencial (2), tanto no que concerne ao parâmetro eleito para a regulação dos direitos e das obrigações, como no que tange ao método escolhido para a colheita da prova
nos processos<^3 >, sintetizada pela absorção de elementos imanentes aos
ordenamentos romano-germânicos pelo Direito anglo-saxônico, como, por
exemplo, as Rules of Civil Procedure, que disciplinam o processo judicial na
Inglaterra e no País de Gales, e pela adoção de elementos inerentes aos ordenamentos anglo-saxônicos pelo Direito romano-germânico, como, por exemplo, no processo penal, a transação penal e a suspensão condicional do processo, e, no processo civil, as ações coletivas e o efeito vinculante <^4 >, em tomo
da regra do stare decisis et quieta muovere.
No Império, a súmula com efeito vinculante é antecedida pela Lei nº 2.684, de 23 .10.1875, que reconheceu a validade dos assentos da Casa de Suplicação de Lisboa, depois da instituição do Tribunal da Relação da Província do Rio de Janeiro, pelo instrumento do Alvará de 10 de maio de 1808, até a independência do Reino do Brasil, por intermédio da Proclamação de 7 de setembro de 1822 (5).
Na República, a súmula com eficácia vinculante é antecipada pelo art. 896, "a", pelo qual cabe recurso de revista para o Tribunal Superior do Trabalho das decisões proferidas em grau de recurso ordinário, em dissídio individual, pelos Tribunais Regionais do Trabalho, quando derem a dispositivo de lei federal interpretação diversa da consagrada por Súmula de Jurisprudência daquele, da Consolidação das Leis do Trabalho, com redação dada pela Lei nº 9.756/ <^6 >, como também pelo art. 120, parágrafo único, pelo qual o relator pode decidir de plano o conflito de competência, havendo jurisprudência dominante do tribunal sobre a questão suscitada, cabendo agravo para o órgão recursal competente, art. 475, § 3°, pelo qual a sentença proferida contra a União, Estado, Distrito Federal, Município e as respectivas autarquias e fundações de Direito Público, bem assim a que julgar procedente, no todo ou em parte, os embargos à execução de dívida ativa da Fazenda Pública, não está sujeita ao duplo grau de jurisdição quando estiver fundada em jurisprudência do plenário do Supremo Tribunal Federal ou em súmula deste Tribunal ou do Tribunal Superior competente, art. 544, §§ 3° e 4°, pelo qual o relator pode conhecer do agravo de instrumento para dar provimento ao próprio recurso extraordinário ou especial
u, DAVID, René. Os Grandes Sistemas do Dir eito Contemporâneo. 3' ed ., São Paulo: Martins Fontes, 1996,
p. 20. CJ> CAROOZO, Benjamin. A Natureza do Proce sso e a Evolução do Dir eito. 2' ed., Rio de Janeiro: Editora Nacional de Direito, 1956, p. 107. (^141) MOREIRA, José Carlos Barbosa. Temas de Direito Proce ssual. l' ed., vol. VII. São Paulo: Saraiva, 2000, p.. (^151) BUENO, José Antônio Pimenta. Direito Publico Brazíleiro e Analyse da Con stituição do Império. l ' ed ., Rio de Janeiro: Typographia de J. Villeneuve, 1857, p. 113. (^1) •> G1Guo , Wagner. Direito Proce ssual do Trabalho. 10' ed ., São Paulo: Saraiva, 1997, p. 416.
que se outorga ao Supremo Tribunal Federal, pela vontade da Constituição da República, para editar súmula, resultante de reiteradas decisões sobre a matéria, com força de lei, cujo comando obriga aos demais órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública" <^12 >. Em posição intermediária, MAURO CAPPELLETII e MARCO ANTONIO MuscARI aduzem que a súmula vinculante seria um tertium genus, interposto entre o abstrato dos atos legislativos e o concreto dos atos jurisdicionais, na medida em que "os juízes estão constrangidos a ser criadores do Direito. Efetivamente, eles são chamados a interpretar e, por isso, inevitavelmente, a esclarecer, integrar,
plasmar e transformar, e não raro a criar ex novo o Direito. Isso não significa,
porém, que eles sejam legisladores. Existe, realmente, essencial diferença entre os processos legislativo e jurisdicional" <^13 > e "a súmula vinculante é mais do que a jurisprudência e menos do que a lei; situa-se a meio-caminho entre urna e outra. Com a jurisprudência guarda similitude pelo fato de provir do Poder Judiciário e de estar sempre relacionada a casos concretos que lhe dão origem. Assemelha- se à lei pelos traços de obrigatoriedade e da destinação geral, a tantos quantos subordinados ao ordenamento jurídico pátrio. É um tertium genus, portanto" <^14 >,
5. TIPOLOGIA
No tocante aos efeitos da súmula da jurisprudência predominante, os enunciados aprovados, revisados ou cancelados pelo Supremo Tribunal Federal são divididos em três espécies, de acordo com a Emenda Constitucional nº 45 / 04 (15) _
A súmula com eficácia suasória, que importa na persuasão dos órgãos administrativos e judiciários a proferirem decisões em consonância com a jurisprudência preponderante, é proposta pelo voto da maioria absoluta dos membros do Supremo Tribunal Federal, com fulcro no art. 102, § 1º do Regimento Interno da Excelsa Corte.
A súmula com eficácia vinculante, que implica na invalidação dos atos administrativos e jurisdicionais prolatados em contrariedade à jurisprudência prevalecente, é produzida pelo voto de dois terços dos membros do Supremo Tribunal Federal, com fundamentação no art. 103-A da Constituição da República.
A súmula com eficácia obstativa, que impede a proliferação de recursos procrastinatórios, possibilita ao juiz ou relator negar seguimento a recurso que contrariar, nas questões predominantemente de direito, a jurisprudência,
(^1121) ALCOFORADO, Luis Carlos. Súmula Vinculante. 1• ed ., São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 57. (^1131) CAPPELLETII, Mauro. Juízes Legisladores? 1ª ed ., Porto Alegre : Sergio Antonio Fabris, 1993, p. 75. (^1141) Musc ARI , Marco Antonio. Súmula Vinculante. 1' ed ., São Paulo: Juarez de Oliveira, 1999, p. 53. (^1151) BERMUDES, Sérgio. A Reforma do Judiciário pela Emenda Constit"ucional nº 45/04. 1 ª ed ., Rio de Janeiro: Forense, 2005, p. 119.
sumulada ou não, do Supremo Tribunal Federal, com fundamento no art. 38,
in fine da Lei 8.038/90 e arts. 518, § 1 º e 557, caput do Código de Processo Civil,
com redação dada pelas Leis nos. 9.756/98 e 11.276/06 <^16 >.
6. VALIDADE
Quanto à constitucionalidade da norma introduzida pelo art. 103-A da Constituição da República, há dissenso entre dois posicionamentos.
A validade da norma constitucional inserida no art. 103-A é patrocinada por ANDRÉ RAMOS TAVARES <m, RODOLFO DE CAMARGO MANcuso 118 >, VICTOR NUNES LEAL <^19 >e HUMBERTO PENA DE MoRAES <^20 >, tendo em conta que a súmula vinculante resguardaria a independência funcional dos magistrados na operação de verificação sobre a aplicação, ou não, do enunciado ao caso concreto submetido à apreciação judicial, assim como a possibilidade de interpretação pelo órgão judiciário do verbete da jurisprudência predominante. Outrora, o Min. Nelson Azevedo Jobim salientou que "a lentidão da máquina do Judiciário é causada pela individualidade das decisões, sendo certo que o efeito vinculante será instrumento eficaz para dar celeridade à solução de controvérsias constitucionais" l21>.
(^1) "> No sentido do texto, afirmando a persistência da súmula com eficácia suasória ou persuasiva, GILMAR FERREIRA MENDES assegura que "a EC nº 45/04 não conferiu efeito vinculante imediato à súmula já existente do Supremo Tribunal Federal, dispondo apenas sobre a faculdade de o Tribunal assim fazê-lo, desde que por voto de dois terços dos Ministros, em procedimento assemelhado à edição de uma nova súmula. Embora talvez não tenha mais relevância prática, a possibilidade de produção de súmula vinculante não afasta a admissibilidade da súmula comum, disciplinada no Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal". No sentido contrário, afastando a permanência da súmula com eficácia suasória ou persuasiva, ANDR~ RAMOS TAVARES assevera que "a anterior súmula não vinculante deixará de existir, pois perde seu significado. Na forma regimental vigente para a súmula não vinculante, sua aprovação demandava a deliberação, no Plenário do Supremo Tribunal Federal, da maioria absoluta de seus membros. A partir de agora, o regime da súmula (vinculante) exige aprovação por dois terços dos membros do Tribunal. Assim é que foi encartada a regra de transição de que a anterior súmula (aquela já editada sem força vinculante) produzirá efeito vinculante somente após suaconfirmação pelo voto de dois terços dos Ministros do Supremo Tribunal Federal". MENDES, Gilmar Ferreira. "Passado e Futuro da Súmula Vinculante: considerações à luz da Emenda Constitucional nº 45/04" in Reforma do Judiciário. 1' ed ., São Paulo: Saraiva, 2005, p. 353 e TAVARES, André Ramos. "A Súmula Vinculante na Emenda Constitucional nº 45/04" in Reforma do Poder Judiciário no Brasil Pós-88. 1' ed., São Paulo: Saraiva, 2005, p. 122. <in TAVARES, André Ramos. Tribunal e Jurisdição Constitucional. 1' ed., São Paulo: Instituto Brasileiro de Direito Constitucional, 1998, p. 149. (^11) •> MANCuso, Rodolfo de Camargo. Divergência Jurisprudencial e Súmula Vinculante. 1' ed., São Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, p. 297. (^11) •> LEAL, Victor Nunes. "Passado e Futuro da Súmula da Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal" in Revista de Direito Administrativo, nº 145, 1981, p. 10. !20> MORAES, Humberto Pefla de. "Súmulas Vinculantes: evolução ou retrocesso do Direito?" in Tribuna do Advogado, nº 2, 2004, p. 16. (^121) >JOBIM, Nélson Azevedo. "Vantagens da Súmula Vinculante" inJornal do Commercio, 27.05.2005, p.
7. PRESSUPOSTOS
A eficácia vinculante dos enunciados da súmula da jurisprudência predominante é submetida a quatro pressupostos materiais. A relevante multiplicação de processos sobre questão idêntica expressa que a súmula vinculante é traduzida como instrumento de uniformização da jurisprudência, sem embargo da remodelação das categorias do processo civil individual para a efetividade da tutela dos conflitos de massa. As reiteradas decisões sobre matéria constitucional exprimem que o objeto da súmula vinculante gira em tomo da interpretação de determinada norma federal, estadual ou municipal, contraposta em face de regra ou princípio constitucional, de forma a definir os limites de eficácia e dispor sobre a validade da norma interpretada. A controvérsia atual evita a produção de súmula vinculante para prevenir divergência entre órgãos judiciais e administrativos ou organismos judiciários entre si, em razão do texto constitucional.
A grave insegurança jurídica evidencia a previsibilidade da súmula vinculante, pelo fato de casos análogos receberem tratamento isonômico <^32 >.
8. REQUISITOS
A súmula com efeito vinculante é subordinada a três requisitos formais. A iniciativa é dedicada aos legitimados ativos para ação direta de inconstitucionalidade, ressalvada a possibilidade de criação sumular de ofício. A aprovação é deliberada pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal, posto que a eficácia vinculante da súmula é disposta pela maioria qualificada de dois terços dos respectivos membros.
A publicação é desincumbida pela Imprensa Oficial da União, visto que a eficácia vinculante da súmula é divulgada, por três vezes consecutivas, no
mínimo, pelo Diário da Justiça, com a numeração correspondente,
tomando novos números os enunciados ou verbetes que forem modificados <^33 >.
9. ALCANCE
O alcance da súmula vinculante é restringido subjetiva e objetivamente. Subjetivamente, a súmula implica na vinculação dos demais órgãos do Poder Judiciário e da Administração Pública, direta e indireta, de arte que não somente
(^021) DIAS, João Luis Fischer. O Efeito Vinculante dos Precedentes Jurisprudenciais e Súmulas dos Tribunais. 1ª ed., São Paulo: IOB Thompson, 2004, p. 22. (lJ> SILVA, José Anchieta. A Súmula de Efeito Vinculante Amplo no Direito Brasileiro. 1 ª ed., Belo Horizonte: Dei Rey, 1998, p. 59.
o Poder Legislativo, mas também o Supremo Tribunal Federal e Governo, nas esferas federal, estadual e municipal, são afastados da eficácia vinculante, à luz do art. 103-A, caput.
Objetivamente, a súmula importa na vinculação à regra ou princípio necessário para a resolução da questão de direito colocada em discussão pelos argumentos das partes no caso concreto (ratio decidendi) <^34 >, de maneira que as considerações jurídicas elaboradas pelo Supremo Tribunal Federal não relacionadas com os fatos postos sob adjudicação (obter dictum) <^35 >não são afetadas
pela súmula vinculante, ao teor do art. 103-A, § 1 º, ambos da Constituição da
República.
Torna a súmula com eficácia vinculante cabível a reclamação ao Supremo Tribunal Federal, na hipótese de prática de ato administrativo, bem assim de prolatação de ato jurisdicional em contrariedade à jurisprudência predominante, de sorte a invalidar a decisão reclamada, como prescrevem os arts. 156 usque 162 do Regimento Interno <^36 >. Verbis: "o que propiciará a reclamação e seu acolhimento serão as transgressões que eventualmente venham a ser praticadas. Quando o juiz ou tribunal se recusar a aplicar, ou indevidamente aplicar, o enunciado, caberá reclamação ao Pretório Excelso que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial, e determinará que outra seja proferida, com ou sem aplicação do verbete" <^3 7l_
10. CONCLUSÃO
À guisa de conclusão:
i) a súmula da jurisprudência predominante que o Supremo Tribunal Federal, após controvérsia atual, grave insegurança jurídica, reiteradas decisões sobre matéria constitucional e relevante multiplicação de processos sobre questão idêntica, de
(^134) > Ross, Alf. Law and Justice. 1ª ed., London: Stevens & Sons, 1958, p. 86. (^135) > HART, Herbert. The Concept of Law. 1' ed., Oxford: Clarendon Press, 1961, p. 113. l36I SILVA, Celso de Albuquerque. Do Efeito Vinculante: sua legitimação e aplicação. 1' ed ., Rio de Janeiro: LumenJuris, 2005, pp. 182-186. ll7l ÜINAMARC0, Cândido Rangel. "Súmulas Vinculantes" in Revista Forense, nº 347, 1999, pp. 62-63. V., também, sobre o tema: FRIEDE, Reis: "Súmulas Vinculantes: desnecessidade e redundância" in Cadernos de Direito Tributário e Finanças Públicas, nº 15, 1996, p. 217; LIMA, Leonardo Moreira. 'Stare Decisis' e Súmula Vinculante: um estudo comparado in Direito, Estado e Sociedade, nº 14, 1999, p. 180; MELO FILHO, Álvaro. "Súmulas Vinculantes: os dois lados da questão" in Revista de Processo, nº 81, 1997, p. 105; NoRTHFLEET, Ellen Grade. "Ainda sobre o Efeito Vinculante" in Cadernos de Direito Tributário e Finanças Públicas, nº 16, 1996, p. 12; PASSOS, José Joaquim Calmon de. "Súmula Vinculante" in Gênesis - Revista de Direito Processual Civil, nº 6, 1997, p. 63'.?-; ROSAS, Roberto. "Do Assento e do Prejulgamento à Súmula do Supremo Tribunal Federal" in Revista dos Tribunais, nº 404, p. 21 e TEIXEIRA, Sálvio de Figueiredo. "As Tendências Brasileiras rumo à Jurisprudência Vinculante" in Informativo Jurídico da Biblioteca Oscar Saraiva, nº 10, 1998, p. 151.
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