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CAPÍTULO 3 – SUJEITOS DO DIREITO INTERNACIONAL
PÚBLICO
Parte Introdutória
O Direito Internacional contemporâneo reconhece múltiplos sujeitos, isto é, entes capazes de titularizar direitos e deveres no plano internacional. Contudo, o Estado continua a ser o sujeito primário e central, em torno do qual se organiza a ordem internacional. A ênfase do direito internacional no contexto pós-moderno reside na percepção da passagem de uma sociedade de Estados para uma comunidade internacional de pessoas. Retoma-se, assim, o questionamento da legitimação do sistema internacional, já encetado por Mancini, embora com foco diverso: não se trata desta ou daquela nação, mas da comunidade humana como um todo.
3.I – O Estado como Sujeito Primário
O Estado é considerado o sujeito originário e essencial do Direito Internacional, gozando de personalidade jurídica plena. Isso significa que o Estado pode adquirir direitos e contrair obrigações diretamente perante a ordem internacional, exercer soberania externa e participar ativamente da formação das normas internacionais. 3.1 Elementos Constitutivos Pode-se definir o Estado como um agrupamento humano, estabelecido permanentemente em um território determinado e sob governo independente. A Convenção Interamericana sobre Direitos e Deveres dos Estados (Montevidéu, 1933) consagrou quatro elementos constitutivos essenciais: a) População permanente Por população entende-se a coletividade de indivíduos, nacionais e estrangeiros, que habitam o território em determinado momento histórico. Trata-se de uma expressão demográfica ou conceito aritmético, quantitativo. Importa destacar que população não se confunde com o termo povo, este com um sentido eminentemente social e político, representando a comunidade politicamente organizada, frequentemente em oposição ao governo, ou ainda como expressão de identidade coletiva. b) Território determinado
É a base espacial sobre a qual o Estado exerce sua jurisdição e soberania. Ainda que as fronteiras não estejam perfeitamente delimitadas, é suficiente que haja um espaço territorial sobre o qual o Estado exerça efetivamente sua autoridade. c) Governo Trata-se do órgão que detém o poder político e exerce, de modo eficaz e autônomo, a autoridade sobre a população e o território. O governo deve ser estável e exercer controle efetivo, não sendo exigida forma específica (monarquia, república, ditadura etc.). É necessária a existência de governo soberano, isto é, de governo não subordinado a qualquer autoridade exterior, e cujos únicos compromissos sejam pautados pelo próprio direito internacional. A Convenção de Viena sobre Relações Diplomáticas (1961) prevê no preâmbulo que a Convenção "contribuirá para o desenvolvimento de relações amistosas entre as nações, independentemente da diversidade dos seus regimes constitucionais e sociais". Dispositivos semelhantes foram incluídos nas convenções multilaterais assinadas posteriormente em matéria consular (1963) e de tratados (1969 e 1986). d) Capacidade de entrar em relações com os demais Estados Esse elemento refere-se à soberania externa, ou seja, à capacidade do ente de se relacionar com outros Estados de maneira autônoma, firmando tratados e participando da vida internacional. Os terceiro e quarto elementos (governo e capacidade relacional) são interdependentes e complementares. A existência de um governo soberano — não subordinado a autoridade exterior — é condição necessária para a atuação internacional do Estado. Teoricamente, a existência do Estado está ligada à presença efetiva dos quatro elementos constitutivos. Contudo, na prática, a atribuição da qualidade de Estado a determinada coletividade pode ser objeto de controvérsia. Com o desenvolvimento da doutrina da autodeterminação dos povos no seio das Nações Unidas, principalmente após a Segunda Guerra Mundial, o conceito de Estado passou a ser flexibilizado. O status estatal vem sendo, muitas vezes, atribuído sem maiores exigências formais. Antes da Segunda Guerra Mundial, era frequente a exigência de população mínima, extensão territorial razoável e, sobretudo, da capacidade econômica autônoma da coletividade, sem dependência funcional ou estrutural de outro ou outros Estados. A partir de 1960, diversos Estados recém-independentes foram aceitos como membros das Nações Unidas. O status a ser atribuído a uma série de territórios, denominados
formal como membros fundadores da ONU, mantiveram tal condição. Estônia, Letônia e Lituânia, por sua vez, invocaram a não validade da ocupação soviética de 1940, e foram reintegradas à comunidade internacional como Estados independentes. Os demais componentes da antiga URSS obtiveram reconhecimento como novos Estados no início dos anos 1990. c) A dissolução da antiga República Federativa Socialista da Iugoslávia teve desenvolvimento conturbado. Após as guerras na Eslovênia (1991), Croácia e Bósnia - Herzegovina, apenas em 2006 se concretizou a transição pacífica com a independência de Montenegro. A brutalidade das rupturas gerou milhares de mortes e violações de direitos humanos, o que motivou a criação do Tribunal Penal Internacional para a ex-Iugoslávia (Resolução 827/1993 do Conselho de Segurança da ONU). A lição foi clara: rupturas violentas geram traumas duradouros; transições legalmente ordenadas são preferíveis. A Eslovênia aderiu à União Europeia em 2004; a Croácia, em
- A Sérvia, não reconhecida como sucessora da Iugoslávia, obteve admissão como novo Estado. Em 2008, o Kosovo declarou independência, gerando novos desafios jurídicos e diplomáticos. Como salientam J. F. Williams, J. Verhoeven e M. Sahovic, a obrigação de negociar separadamente sobre as questões de sucessão não implica o reconhecimento da continuidade estatal, e muitas das questões mais atuais e debatidas da sucessão permanecem abertas no Direito Internacional contemporâneo.
3.2. CLASSIFICAÇÃO DOS ESTADOS
Pondo de lado as classificações baseadas em critérios de poder (grandes, médios e pequenos), grau de desenvolvimento (desenvolvidos e em desenvolvimento) ou regime político (democracias e ditaduras), observa-se que o Direito Internacional se interessa principalmente pela classificação dos Estados segundo sua personalidade internacional , isto é, sua capacidade de exercer direitos e obrigações no plano internacional. A maioria dos autores, nesse sentido, ocupa-se em classificá-los conforme sua estrutura interna , distinguindo-se os Estados simples , os Estados compostos por coordenação , os Estados compostos por subordinação e, por fim, os sujeitos atípicos de Direito Internacional. 3.2.1. Estado Simples Trata-se da forma mais comum de Estado, predominante entre os países latino- americanos. Os Estados simples são, para o Direito Internacional, plenamente soberanos nas relações externas e não possuem divisão interna em entidades
autônomas , do ponto de vista jurídico-constitucional. Representam um corpo homogêneo e indivisível, sem colônias nem protetorados. Os Estados simples que anteriormente estavam submetidos a regimes especiais deixaram de existir com a criação da ONU e a subsequente descolonização de territórios sem governo próprio. 3.2.2. Estados Compostos por Coordenação Os Estados compostos por coordenação são formados pela associação de Estados soberanos ou de unidades estatais que, em pé de igualdade, mantêm autonomia interna, enquanto o poder soberano é investido em um órgão central. Podem ser divididos em duas categorias principais:
- União pessoal – Forma de associação acidental e temporária entre dois ou mais Estados independentes, unidos sob um mesmo soberano, geralmente em contexto monárquico. Já não há exemplos contemporâneos. Casos históricos incluem: Lituânia e Polônia (1386–1569); Grã-Bretanha e Hanôver (1714–1837); Holanda e Luxemburgo (1815–1890); Bélgica e Congo (1885–1908).
- União real – Reunião, sob um mesmo monarca, de Estados soberanos que mantêm autonomia interna, mas, por acordo, delegam a uma autoridade única os poderes de representação externa. Exemplos históricos: Polônia e Lituânia (1569 até o fim do séc. XVIII); Portugal e Espanha (1580–1640); Suécia e Noruega (1814–1905); Áustria e Hungria (1867–1919); Dinamarca e Islândia (1918–1944).
- Confederação de Estados – Associação de Estados soberanos que conservam sua personalidade internacional, cedendo parte limitada de sua liberdade de ação a uma autoridade comum para fins específicos, como defesa mútua ou manutenção da paz. Essa autoridade, muitas vezes chamada Dieta , não constitui governo supremo e suas decisões requerem unanimidade. Exemplos históricos: Confederação Helvética (1291–1848); Províncias Unidas dos Países Baixos (1579–1795); Confederação Americana (1781–1789); Confederação Germânica (1815–1866); União Centro-americana (1895–1898).
- Estado federal ou federação de Estados – União permanente de dois ou mais Estados que mantêm autonomia interna, enquanto a soberania externa pertence exclusivamente ao governo federal. Os Estados federados não possuem personalidade internacional própria, sendo o Estado federal o único sujeito de Direito Internacional. Exemplos: Estados Unidos da América (desde 1789); Suíça (desde 1848); República Federal da Alemanha (desde 1949); México (desde 1875); Argentina (desde 1860); Venezuela (desde 1893); União Soviética (1923–1990); além de federações em domínios britânicos como
3.2.4. Sujeitos Atípicos de Direito Internacional Além das classificações clássicas dos Estados, cabe destacar os sujeitos atípicos de Direito Internacional , que não se enquadram nos moldes estatais tradicionais, mas são reconhecidos em razão de suas funções relevantes e da prática internacional:
- Santa Sé – Ente soberano com personalidade jurídica internacional, distinta do Estado da Cidade do Vaticano;
- Comitê Internacional da Cruz Vermelha – Ator imparcial e independente, com status especial em conflitos armados, nos termos das Convenções de Genebra;
- Soberana Ordem de Malta – Entidade de origem religiosa e humanitária, com reconhecimento diplomático por vários Estados, atuando em missões de assistência médica e emergencial.
3.3.1. Nascimento de Estados
O nascimento de um Estado requer a reunião de determinados elementos constitutivos essenciais : população permanente, território definido, governo e capacidade de se relacionar com outros Estados. Contudo, a simples existência desses elementos não é suficiente por si só. É necessário um elemento de conexão entre eles , que permita uma unidade funcional, cultural, histórica ou política — um vínculo mínimo de coesão que justifique e viabilize o surgimento de uma nova entidade estatal. Para Pasquale MANCINI , no século XIX, esse elemento integrador era a nacionalidade , compreendida como identidade cultural e étnica comum. Já R. ERICH afirmava que a formação de novos Estados após a Primeira Guerra Mundial envolveu fatores múltiplos e interdependentes, como:
- o cálculo estratégico de potências estrangeiras , que manipulavam os anseios nacionalistas de povos submetidos para minar impérios rivais;
- o esforço das minorias nacionais por emancipação ;
- os movimentos revolucionários de base social ou política ;
- o colapso de potências multinacionais , como os Impérios Austro-Húngaro, Russo e Otomano. A conclusão de ERICH reforça que sempre é necessário algum grupo nacional politicamente organizado e estrategicamente situado , capaz de aproveitar a conjuntura histórica para consolidar uma nova soberania.
Sob o ponto de vista da viabilidade, M. SIBERT sustentava que o Estado deveria ter, antes de tudo, uma associação humana permanente, suficientemente numerosa e economicamente autossuficiente , assentada sobre um território capaz de sustentar essa coletividade. No plano contemporâneo, especialmente no contexto da ONU, a autonomia da vontade internacional tem levado à aceitação de novos Estados cuja sobrevivência prática depende do apoio e do reconhecimento externos. Quanto às formas de surgimento de novos Estados , estas se dão principalmente pelas seguintes vias:
- Estabelecimento permanente de população em território “desocupado” (terra nullius) – hipótese meramente teórica nos dias atuais, dado que não existem mais territórios verdadeiramente sem soberania reclamada;
- Separação ou desmembramento de um Estado preexistente , com a continuidade da personalidade da "mãe-pátria" – modelo predominante nos séculos XIX e XX;
- Dissolução completa de um Estado , com extinção de sua personalidade jurídica e o nascimento de novas entidades autônomas;
- Fusão de dois ou mais Estados , inclusive com a extinção da personalidade jurídica do Estado-núcleo. A maioria dos Estados modernos surgiu a partir da separação de parte da população e do território de um Estado já existente , com ou sem conflito armado. Nos séculos XVIII e XIX, foi esse o modelo seguido pelas colônias americanas: Estados Unidos , países hispano-americanos e o próprio Brasil , com suas particularidades. Também se insere nesse modelo o caso da Província Cisplatina , que, incorporada ao Brasil em 1821, tornou-se o Uruguai em 1828, por acordo diplomático entre o Brasil e a Argentina, com mediação do Reino Unido. Na segunda metade do século XX, a descolonização tornou-se a forma dominante de surgimento de novos Estados. Sob forte pressão internacional, muitas antigas potências coloniais, embora relutantes, acabaram reconhecendo a independência de territórios sob sua tutela. A jurisprudência internacional reforça esse entendimento. A Corte Internacional de Justiça , no parecer consultivo de 18 de outubro de 1975, sobre o Saara Ocidental , negou a existência de laços jurídicos de soberania entre Marrocos e o território, reafirmando o direito à autodeterminação dos povos , “pela expressão livre e autêntica da vontade das populações do território”. A forma como a Espanha abandonou o Saara Ocidental , visando preservar Ceuta e Melilla , foi considerada por muitos como um ilícito internacional , com fundamento nos artigos 73 e 74 da Carta da ONU, que impõem às potências administradoras a responsabilidade de promover o bem-estar dos povos de territórios sem governo próprio.
pois sua integração na comunidade jurídica internacional o torna destinatário e partícipe dessas normas. Historicamente, o problema do reconhecimento assumiu contornos particularmente complexos nos processos de emancipação das antigas colônias europeias na América, os quais envolveram longas e delicadas negociações entre os novos entes políticos e as antigas metrópoles. Tal reconhecimento representa, por definição, a decisão soberana de um Estado de aceitar a existência de outro enquanto sujeito pleno de Direito Internacional – decisão essa de natureza jurídica, mas fortemente influenciada por fatores políticos , conforme demonstrado pela prática internacional reiterada. A questão sobre a existência de um dever jurídico dos Estados em reconhecer entidades que preencham os requisitos da estatalidade é objeto de profunda divergência. Em tese, poder-se-ia sustentar a existência de um dever de reconhecimento , considerando a completude dos elementos constitutivos. Contudo, a prática estatal demonstra a inexistência de qualquer obrigatoriedade nesse sentido , prevalecendo a discricionariedade estatal, por vezes orientada por conveniências políticas e geoestratégicas. 3.3.2.4 – Natureza jurídica do reconhecimento: efeitos declarativos ou constitutivos No plano teórico, o reconhecimento pode ser interpretado sob duas vertentes principais: a tese declaratória e a tese constitutiva (ou atributiva). Para a tese declaratória , adotada majoritariamente pela doutrina contemporânea, o reconhecimento apenas declara uma realidade já existente , ou seja, um ente que reúna os elementos essenciais do Estado é titular da personalidade internacional independentemente de ser ou não reconhecido. O ato de reconhecimento, nessa perspectiva, não cria, mas apenas constata a existência jurídica internacional do novo Estado. Por outro lado, a tese constitutiva , defendida por uma corrente relevante, sustenta que o reconhecimento é condição necessária para o surgimento da personalidade internacional , isto é, a qualidade de sujeito de Direito Internacional dependeria da aceitação pelos demais Estados. Para essa corrente, o Estado nasceria no plano interno com a efetiva formação dos elementos constitutivos, mas somente adquire personalidade jurídica internacional por meio do reconhecimento de outros sujeitos do Direito Internacional.
O internacionalista Dionisio Anzilotti foi um dos expoentes dessa tese, sustentando que o reconhecimento equivale ao momento jurídico de atribuição de personalidade. Segundo sua concepção, os sujeitos do Direito Internacional só passam a existir quando se tornam destinatários das normas dessa ordem , o que se dá a partir da ocorrência de um acordo ou de qualquer outro ato de relação jurídica internacional, em que as partes se reconhecem mutuamente como sujeitos. 3.3.2.5 – Modalidades e formas de reconhecimento O reconhecimento pode ocorrer de diferentes formas:
- Reconhecimento expresso : quando há uma declaração explícita do Estado reconhecedor, manifestada por meio de nota diplomática, tratado, decreto, ou qualquer outro instrumento formal.
- Reconhecimento tácito : decorre da prática de atos que pressupõem o reconhecimento da personalidade internacional da entidade em questão, como o estabelecimento de relações diplomáticas ou a celebração de tratados. Quanto à intensidade, o reconhecimento pode ser:
- De jure : reconhecimento pleno, definitivo, que confere ao novo Estado todas as prerrogativas internacionais;
- De facto : reconhecimento provisório ou limitado, dirigido a determinadas relações específicas, sem o pleno reconhecimento da estatalidade. Ainda, pode ser:
- Individual : realizado por um único Estado;
- Coletivo : quando formalizado simultaneamente por um conjunto de Estados, ou no âmbito de uma organização internacional, como no caso de candidaturas à ONU. 3.3.2.6 – Reconhecimento condicional e sua revogabilidade Sendo um ato unilateral, o reconhecimento pode, em tese, ser condicionado ao cumprimento de determinadas exigências por parte do novo Estado (por exemplo, respeito aos direitos humanos, manutenção da paz, compromissos democráticos). A inexecução das condições estabelecidas pode acarretar a suspensão ou a anulação do reconhecimento. Por outro lado, o reconhecimento incondicional tende a ser irrevogável , salvo nos casos em que o Estado reconhecido venha a perder definitivamente qualquer dos elementos essenciais da estatalidade , hipótese em que o reconhecimento torna-se caduco.
princípio, contudo, deve ser compatibilizado com outros princípios igualmente fundamentais da Carta, como:
- A proibição do uso da força (art. 2º, §4º);
- O respeito à integridade territorial e à soberania dos Estados ;
- A não intervenção em assuntos internos dos Estados (art. 2º, §7º), salvo as medidas coercitivas previstas no Capítulo VII da Carta. 3.3.2.10 – Reconhecimento e violação ao Direito Internacional A doutrina contemporânea é praticamente unânime em considerar que Estados criados em violação ao Direito Internacional não devem ser reconhecidos , como forma de garantir a coerência e a integridade da ordem internacional. Tal entendimento reforça o caráter normativo do reconhecimento e permite a exclusão de entidades que resultem de agressão, ocupação, apartheid ou outras condutas violadoras de normas imperativas do Direito Internacional (jus cogens).
3.5.2 – A AUTODETERMINAÇÃO DOS POVOS E OS LIMITES JURÍDICOS
INTERNACIONAIS: INTEGRIDADE TERRITORIAL, SECESSÃO E O
PARECER DA CIJ SOBRE O KOSOVO
A evolução contemporânea do direito internacional produziu transformações de vulto na compreensão da autodeterminação dos povos e em sua articulação com o princípio da integridade territorial. As mudanças conceituais e estruturais em curso no sistema normativo internacional refletem uma tendência à crescente institucionalização do direito internacional , processo que remonta pelo menos às Conferências da Paz da Haia (1899 e 1907), e que desde então tem se intensificado com a consolidação de novos paradigmas normativos, como os direitos humanos, a responsabilidade internacional e a proteção coletiva. A doutrina contemporânea reconhece que essas transformações sinalizam novos parâmetros operacionais para o presente e o futuro do sistema jurídico internacional. Nesse contexto, o Parecer Consultivo da Corte Internacional de Justiça (CIJ), emitido em 2010 , sobre a declaração unilateral de independência do Kosovo , representa um marco jurisprudencial na consolidação de tais paradigmas. A Assembleia Geral das Nações Unidas, por meio da Resolução A/RES/63/3, submeteu à Corte a seguinte questão: “A declaração unilateral de independência pelas instituições provisórias de autogoverno do Kosovo está de acordo com o direito internacional?” A CIJ respondeu afirmativamente , concluindo que a declaração de 17 de fevereiro de 2008 não violou o direito internacional geral, nem a Resolução 1244 (1999) do
Conselho de Segurança da ONU, nem tampouco o "Constitutional Framework" então em vigor no território. Em termos explícitos, a Corte afirmou que “a adoção da declaração de independência do Kosovo não violou qualquer norma aplicável do direito internacional” (“any applicable rule of international law”). A fundamentação da Corte baseou-se, entre outros pontos, na distinção fundamental entre o princípio da integridade territorial e as declarações unilaterais de independência. A CIJ reconheceu que o princípio da integridade territorial limita-se às relações inter-estatais , não se aplicando diretamente aos movimentos internos de secessão, salvo em casos de proibição expressa — o que não se verifica no direito internacional geral. A Corte afirmou ainda que não há norma geral proibitiva que impeça declarações unilaterais de independência , dedução esta reforçada pela prática do Conselho de Segurança que, ao tratar de diversas situações envolvendo secessões, jamais se baseou em uma suposta proibição jurídica dessas declarações. Importa observar que, segundo a CIJ, questões relativas à secessão propriamente dita ou à existência de um direito de secessão remediada (remedial secession) não foram objeto do pedido formulado à Corte, e portanto estão fora do escopo da decisão. A análise da CIJ limitou-se, com precisão metodológica, à conformidade da declaração com o direito internacional vigente — e não ao reconhecimento do Kosovo como Estado ou à legalidade da sua secessão em termos substantivos. Nesse ponto, a Corte também reconheceu um espaço de indeterminação normativa no direito internacional relativo à secessão e à sucessão de Estados. Embora a proteção da integridade territorial continue a integrar o direito internacional consuetudinário, a CIJ enfatizou que dados de fato podem assumir relevância jurídica ao se consolidarem como "fait accompli" , ou seja, quando alcançam a condição de fato consumado , apto a produzir efeitos jurídicos. Simultaneamente, a Corte destacou a importância da autodeterminação como princípio estruturante do sistema internacional contemporâneo , em especial após a Segunda Guerra Mundial. Curiosamente, o Brasil manifestou-se de forma contrária ao parecer , na condição de terceiro interveniente, sustentando que a declaração violaria “vários” princípios do direito internacional. No entanto, como bem destaca a doutrina, a posição brasileira não especificou quais normas teriam sido infringidas , o que fragiliza o argumento apresentado. A reação do Brasil pode ser compreendida no contexto de uma tradicional postura diplomática de cautela frente à fragmentação territorial de Estados soberanos, ainda que essa posição contraste com os fundamentos jurídicos afirmados pela CIJ. A partir dessa decisão, torna-se evidente que o direito internacional contemporâneo não proíbe, por si só, declarações unilaterais de independência , mas também não
Nesse primeiro momento, discutiu-se intensamente se a SdN poderia ser considerada sujeito de direito internacional. A redação do seu Pacto fundador não favorecia interpretações afirmativas nesse sentido, em contraste com a Carta das Nações Unidas , de 1945, que de forma clara e explícita reconhece personalidade jurídica à ONU. A Carta estabelece a capacidade da organização de firmar tratados , prevê foros de extraterritorialidade para sua sede , assegura prerrogativas e imunidades para seus funcionários e, no artigo 104, afirma que a ONU “ gozará no território de cada um de seus membros da capacidade jurídica necessária ao exercício de suas funções e à realização de seus propósitos ”. Assim, consolidou-se no pós-guerra o entendimento doutrinário e prático de que a personalidade internacional das organizações é inequívoca no caso da ONU e de diversas outras entidades. Hoje, não há controvérsia relevante quanto à personalidade jurídica internacional das principais organizações internacionais, tanto as de caráter universal, como as Nações Unidas , quanto as de vocação regional, como a Organização dos Estados Americanos (OEA) e a União Europeia (UE). Nesse sentido, Abdullah El-Irian conceitua organização internacional como “ associação de Estados (ou de outras entidades possuidoras de personalidade internacional), estabelecida por meio de tratado, possuindo constituição e órgãos comuns e tendo personalidade legal distinta da dos Estados-membros ”. Ao lado dessas organizações intergovernamentais , cuja criação depende da vontade articulada dos Estados e que atuam institucionalmente no cenário internacional, surgiu nos últimos decênios uma nova categoria de atores com crescente protagonismo: as organizações não governamentais (ONGs). Embora não integrem formalmente a estrutura estatal internacional, essas entidades participam ativamente da sociedade civil internacional , influenciando a agenda política e normativa em temas como direitos humanos, meio ambiente, desenvolvimento sustentável e ação humanitária. As ONGs introduzem um elemento de dinamismo e de complexificação na ordem internacional, desafiando a visão tradicionalmente estatal do sistema jurídico internacional e exigindo novas formas de tratamento doutrinário e institucional (tema que será abordado especificamente no item 4.3). Por fim, as organizações internacionais podem ser classificadas sob diversas perspectivas. Quanto ao âmbito de atuação, distinguem-se as organizações globais — com escopo de atuação internacional generalizada, como a ONU — das organizações regionais , cuja competência geográfica é delimitada, como a OEA ou a UE. Quanto à especialização temática, pode-se dividir as organizações em áreas como econômica, cultural, social, judiciária, ambiental, tecnológica, administrativa ou comunicacional. Finalmente, quanto à estrutura decisória, elas podem ser supranacionais — como a União Europeia, em certos aspectos de seu funcionamento
institucional — ou intergovernamentais , em que os representantes dos Estados- membros atuam em nome de seus respectivos governos, manifestando posições e vontades nacionais, como ocorre na maioria das agências especializadas da ONU. Essas distinções serão desenvolvidas ao longo desta Parte 4, que analisa sistematicamente as principais organizações internacionais universais e regionais , sua estrutura jurídica, competências, personalidade internacional e eficácia normativa , com especial atenção para os parâmetros definidos pela doutrina clássica e contemporânea do direito internacional público.
4.1 – Organizações internacionais de vocação universal
As organizações internacionais de vocação universal são aquelas cujos objetivos e estrutura institucional não se restringem a determinada região geográfica, a interesses específicos de blocos econômicos ou alianças militares, mas, ao contrário, se voltam à totalidade da comunidade internacional. Estão abertas à adesão de qualquer Estado soberano que aceite suas finalidades, em conformidade com seus tratados constitutivos. A principal característica dessas organizações é a universalidade formal e material , refletida tanto na composição de seus membros quanto na abrangência dos temas que tratam, como segurança internacional, desenvolvimento sustentável, direitos humanos e cooperação econômica global. Dentre essas organizações, lugar de absoluto destaque ocupa a Organização das Nações Unidas (4.1.1.), por sua abrangência temática, composição quase universal e centralidade no sistema multilateral contemporâneo. A ONU desempenha papel essencial na articulação da ordem jurídica internacional e na institucionalização de princípios fundamentais do Direito Internacional, como a solução pacífica de controvérsias, a proibição do uso da força e o respeito à soberania dos Estados. A seguir, serão abordados, de forma sistemática, os principais órgãos e estruturas da ONU:
- 4.1.1. – Organização das Nações Unidas o 4.1.1.1. – Assembleia Geral o 4.1.1.2. – Conselho de Segurança o 4.1.1.3. – Corte Internacional de Justiça o 4.1.1.4. – Secretariado o 4.1.1.5. – Conselho Econômico e Social o 4.1.1.6. – Conselho de Tutela o 4.1.1.7. – Funções, atribuições e ação coletiva
2625 (XXV) de 1970, que consagra a Declaração sobre os Princípios de Direito Internacional relativos às Relações de Amizade e Cooperação entre os Estados. Além disso, no plano histórico, destaca-se o papel da Assembleia Geral na descolonização do século XX, por meio do Comitê de Descolonização e das resoluções que afirmaram o direito à autodeterminação dos povos (Res. 1514/1960 e Res. 1541/1960), bem como sua atuação recente em temas como mudanças climáticas, segurança alimentar, pandemias e migrações internacionais. A Assembleia se reúne ordinariamente uma vez por ano, em sessão que se inicia tradicionalmente em setembro, em Nova York, mas pode ser convocada em sessão especial ou extraordinária , inclusive em situações de emergência, como previsto na Resolução “ Uniting for Peace ” (Res. 377/V, de 1950), que permite à Assembleia intervir em matéria de paz e segurança internacional quando o Conselho de Segurança estiver paralisado por veto de seus membros permanentes.
4.1.1.2 – Conselho de Segurança
O Conselho de Segurança das Nações Unidas é o órgão da ONU a quem a Carta atribui a responsabilidade principal pela manutenção da paz e da segurança internacionais , conforme expressamente previsto no artigo 24 da Carta das Nações Unidas. Ao contrário da Assembleia Geral, que possui funções predominantemente recomendatórias, o Conselho detém poderes decisórios vinculantes , sendo suas resoluções, quando adotadas sob o Capítulo VII da Carta, obrigatórias para todos os Estados-membros da Organização. a) Composição e funcionamento Nos termos do artigo 23 , o Conselho de Segurança é composto por 15 membros , sendo 5 permanentes (Estados Unidos, Reino Unido, França, Rússia e China) e 10 membros não permanentes , eleitos pela Assembleia Geral para mandatos de dois anos, com base na distribuição geográfica equitativa. A cada ano, cinco novos membros não permanentes são eleitos. Os membros permanentes possuem o chamado direito de veto : qualquer decisão substancial (art. 27, §3º) requer, além de nove votos favoráveis, a ausência de voto contrário de qualquer dos cinco membros permanentes. Esse mecanismo, ainda que altamente criticado por promover desigualdade institucional e favorecer interesses geopolíticos particulares, foi mantido como forma de garantir a participação das grandes potências na estrutura de segurança coletiva.
O Conselho se reúne permanentemente , estando sempre apto a ser convocado de forma urgente para responder a situações de crise internacional. b) Competências materiais De acordo com a Carta da ONU, especialmente os Capítulos VI a VIII , as atribuições do Conselho de Segurança compreendem:
- Investigação de qualquer disputa ou situação que possa gerar ameaça à paz (art. 34);
- Recomendação de meios pacíficos para a solução de controvérsias (Capítulo VI – art. 33 a 38);
- Adoção de medidas coercitivas sem uso da força (Capítulo VII – art. 41), como sanções econômicas, bloqueios financeiros, embargos ou restrições diplomáticas;
- Autorização para o uso da força armada internacional , caso medidas pacíficas se revelem inadequadas (art. 42), como ocorreu nas intervenções autorizadas no Kuwait (1990) e na Líbia (2011);
- Criação de tribunais internacionais ad hoc , como o TPIJ (para a ex-Iugoslávia) e o TPIR (para Ruanda), e imposição de sanções específicas, inclusive contra indivíduos (como ocorreu com membros do regime talibã);
- Aprovação do ingresso de novos membros na ONU, em conjunto com a Assembleia Geral (art. 4);
- Indicação de juízes da Corte Internacional de Justiça e do Secretário-Geral da ONU, em cogestão com a Assembleia. c) Críticas e perspectivas de reforma O modelo atual do Conselho de Segurança tem sido objeto de críticas constantes , sobretudo em razão da concentração de poder nos membros permanentes e da assimetria representativa que resulta na exclusão de potências emergentes ou blocos regionais relevantes. A ausência de reforma estrutural , desde 1945, contrasta com o aumento do número de membros da ONU (de 51 para 193), gerando clamor por ampliação e democratização do Conselho. Diversas propostas de reforma têm sido discutidas, como a ampliação do número de membros permanentes e não permanentes, a restrição ou abolição do veto em certas matérias, ou a criação de novos critérios de representatividade regional. Contudo, qualquer alteração estrutural requer emenda à Carta da ONU, o que exige a aprovação dos próprios membros permanentes — fator que torna politicamente difícil a implementação de mudanças significativas.
