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Secretaria de Licitações, Contratos e Patrimônio – Selip Diretoria de Licitações – Dilic
MANUAL DE PREGÃO ELETRÔNICO
Apresentação
O objetivo deste trabalho é fornecer orientações às unidades do Tribunal de Contas da União quanto aos procedimentos a serem adotados nas aquisições de bens e contratações de serviços comuns, mediante licitação na modalidade pregão, em sua forma eletrônica.
O manual tem por finalidade a elaboração de um documento simples, conciso, de fácil leitura e compreensão, que consiga orientar tanto o leitor com maior experiência em licitações quanto o usuário que não tem a menor ideia de como iniciar um processo de aquisição de bens ou contratação de serviços comuns no Tribunal de Contas da União.
Considerando o objetivo e a finalidade propostos, o manual foi dividido em quatro partes distintas, assim estabelecidas:
a) Seção I – apresentação do Guia Rápido de Pregão Eletrônico, que consiste em organogramas cuja visualização e análise fornecerão as informações necessárias à elaboração do edital da licitação; b) Seção II – abordagem aprofundada de cada um dos temas a que se referem os itens que compõem os organogramas apresentados na Seção I; c) Anexos: Anexo I – Organograma – Fase interna do pregão eletrônico no Tribunal de Contas da União; Anexo II – Organograma – Fase externa do pregão eletrônico no Tribunal de Contas da União; Anexo III – Organograma – Detalhamento da fase recursal do pregão eletrônico; Anexo IV – Modelo de termo de referência; Anexo V – Portaria Conjunta Segedam/Conjur n.º 1, de 8 de julho de 2009; Anexo VI – Termo de Conciliação Judicial firmado entre o Ministério Público do Trabalho e a União. d) Referências – menção aos livros consultados para elaboração do manual. Na Seção II, com o propósito de tornar a leitura mais suave e atraente para o leitor, foram inseridos quadros contendo dispositivos da legislação ou de normativos, posicionamentos doutrinários, jurisprudência do TCU e exemplos relacionados aos temas abordados, conforme a seguinte legenda:
Dispositivo de legislação ou normativo; Manifestação doutrinária; Jurisprudência do TCU; Exemplo. O manual abordou tanto a fase interna quanto a fase externa da licitação. No entanto, maior ênfase foi conferida à fase interna do procedimento licitatório, tendo em vista que a maioria dos questionamentos que ocorrem na fase externa está relacionada a aspectos mal definidos na fase interna.
Secretaria de Licitações, Contratos e Patrimônio – Selip
Diretoria de Licitações – Dilic
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SEÇÃO I – GUIA RÁPIDO DE PREGÃO ELETRÔNICO
**1. Preparativos
- Caracterização do objeto como comum**
Requisição do objeto.
Justificativas da necessidade da aquisição ou da prestação dos serviços.
Por que precisa?
De que quantidade precisa?
Como vai utilizar?
Quais os benefícios?
Bens e serviços comuns Decreto 5.450/2005, art. 2º, § 1º.
Padrões de desempenho e qualidade podem ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais de mercado.
Exemplos:
Aquisição de material de escritório.
Serviços de limpeza, conservação e higienização.
Aquisição de softwares.
Serviço de helpdesk (0800).
Aquisição e instalação de sistema de climatização.
Fornecimento de combustíveis à frota de veículos oficiais.
Seguro da frota de veículos oficiais.
Serviço de manutenção predial.
Serviços odontológicos.
Aquisição de vacinas e serviço de vacinação.
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**3. Elaboração do termo de referência
- Definição do objeto e do regime de execução**
Fornecimento de bens.
Objeto licitado
Continuados Contratação de serviços.
Em parcela única.
De forma parcelada. Apresentar cronograma.
Não continuados
Empreitada por preço unitário.
Empreitada por preço global. Regimes de execução
Empreitada integral.
Tarefa.
Indicar prazo de entrega.
Termo de Referência (Decreto 5.450/2005, art. 9º)
Regra: Elaboração pela unidade requisitante.
Exceção: Elaboração pela Selip, Sesap, Setic ou STI. (Portaria-TCU n.º 56/2011)
Indicação do objeto de forma precisa, suficiente e clara.
Vedadas especificações que limitem ou frustrem a competitividade.
Orçamento estimativo detalhado e planilhas que o fundamentam.
Prazos de execução e sanções.
Cronograma físico-financeiro, se for o caso.
Critérios de aceitação da proposta.
Definição das exigências de habilitação.
Deveres do contratado e do contratante.
Indicação do setor responsável pela fiscalização do contrato.
Demais elementos necessários à elaboração da minuta de edital.
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**9. Vistoria
- Forma de adjudicação do objeto
- Critérios de aceitabilidade da proposta**
Critérios de aceitabilidade da proposta
Compatibilidade com as especificações técnicas e com o valor global estimado.
Compatibilidade com as especificações técnicas e com os valores unitários e global estimados.
Obrigatória
Indicar o prazo para a realização da vistoria e a unidade responsável pelo agendamento.
Indicar o telefone para o agendamento da vistoria.
Apresentar justificativas para a obrigatoriedade ou a facultatividade da vistoria.
Vistoria Facultativa
Não será necessária
Adjudicação por item.
Adjudicação por Grupo de Itens.
Adjudicação global.
Apresentar justificativas para esta forma de adjudicação.
Apresentar justificativas para esta forma de adjudicação.
Apresentar justificativas e critérios adotados para a formação dos grupos.
Regra estabelecida pelo art. 15, IV e art. 23, § 1º da Lei 8.666/93.
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**12. Documentos que podem ser requisitados juntamente à proposta
- Qualificação técnica para habilitação**
Objeto
Prestação de serviços continuados, compreendendo a mão de obra e o fornecimento de materiais e equipamentos.
Planilhas de composição de custos e formação de preços do(s) posto(s) de serviço envolvidos na contratação.
Exemplos de objetos e documentos exigidos:
Planilhas de preços unitários e totais ofertados para uniformes, materiais, equipamentos e EPI.
GFIP ou outro documento apto a comprovar o Fator Acidentário de Prevenção (FAP) do licitante.
Planilha orçamentária, contendo os preços unitários e totais ofertados para os itens e subitens que compõem o objeto. Serviços de engenharia.
Memória de cálculo de percentuais e valores de encargos sociais, insumos, tributos e demais componentes das planilhas de composição de custos e formação de preços.
Planilha de composição de custos e formação de preços unitários.
Planilha de composição do BDI.
Não pode ser desarrazoada a ponto de comprometer a competitividade da licitação.
Fixada como resultado de um processo lógico, fundado em razões técnico-científicas.
Deve constituir tão-somente garantia mínima suficiente que demonstre capacidade de cumprir as obrigações a Exigência de atestado serem assumidas. ou declaração de capacidade técnica
Deve ser pertinente e compatível com o objeto licitado.
Limitada às parcelas de maior relevância e valor significativo do objeto.
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**18. Garantia de execução contratual
- Recebimento do objeto**
Prestação de garantia de execução do contrato. (Lei 8.666/93, art. 56)
É facultada à Administração, mas o agente público que não a exija responde pelos prejuízos decorrentes de sua omissão e às penas previstas nos arts. 57 e 58 da Lei 8.443/92. Destina-se a assegurar a plena execução do contrato e a evitar prejuízos ao patrimônio público.
Exceção: Pode ser elevado para até 10% (Lei 8.666/93, art. 56, § 3º).
Regra: Não pode exceder a 5% do valor do contrato.
Recebimento do objeto (Lei 8.666/93, art. 73)
Provisório O recebimento tem caráter temporário, até que se proceda à verificação detalhada do objeto.
Definitivo
Ocorre depois de realizada verificação que comprove a conformidade do objeto com as especificações do edital e termos do contrato.
O momento da entrega não é suficiente para a análise da adequação do objeto às exigências do edital e do contrato.
Verifica-se a qualidade e quantidade do objeto, realizando-se a consequente aceitação.
Os prazos para recebimento provisório e definitivo e os termos iniciais a partir dos quais estes são contados devem ser estabelecidos no termo de referência.
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**20. Acompanhamento e fiscalização
- Encargos das partes, liquidação e pagamento e sanções**
Acompanhamento e fiscalização da execução do contrato (Lei 8.666/93, art. 67)
A unidade requisitante deverá indicar o setor responsável pelo acompanhamento e fiscalização da execução do contrato, devidamente designado para esse fim.
É permitida a contratação de terceiros para assistir e subsidiar o acompanhamento e a fiscalização de informações pertinentes a essa atribuição.
A Administração deve manter permanentemente, no local de prestação dos serviços, registro apropriado para anotações relacionadas à execução do contrato, determinando o que for necessário à regularização das faltas ou defeitos observados.
Durante a execução o objeto, o contratado deve manter, no local de prestação dos serviços, preposto, aceito pela Administração, para representá-lo sempre que for necessário.
Encargos das Partes Liquidação e Pagamento Sanções
A minuta de contrato anexa à Portaria Conjunta Segedam/Conjur n.º 1, de 8 de julho de 2009 (ou normativo vigente à época) estabelece as condições relativas aos encargos das partes, à liquidação e pagamento e às sanções. Caso a unidade interessada deseje complementar ou substituir os dispositivos padronizados, deve estabelecer as novas condições relativas a esses assuntos no termo de referência de modo que estas sejam inseridas na minuta de edital e/ou de contrato.
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SEÇÃO II – ABORDAGEM APROFUNDADA DOS TEMAS APRESENTADOS NA SEÇÃO I
1. Preparativos.
O procedimento licitatório se inicia com a requisição do objeto. No Tribunal de Contas da União – TCU, o primeiro passo desse procedimento é a autuação de um processo administrativo eletrônico por meio da mesa de trabalho no portal do TCU. Mantenha pressionada a tecla Ctrl e clique aqui para assistir ao vídeo explicativo de como autuar um processo administrativo eletrônico.
Autuado o processo, a unidade requisitante deve juntar aos autos uma peça processual (documento eletrônico) em que demonstre e apresente as justificativas da necessidade do produto que pretende adquirir ou do serviço que deseja contratar.
As justificativas, no entanto, não podem constituir mera informação de que a licitação se destina a suprir demanda existente no Tribunal, uma vez que esta não cumpre a exigência legal prevista no inciso I do artigo 3º da Lei n. 10.520/2002.
Apesar de a lei mencionar que a autoridade competente é a responsável pela justificativa da necessidade da contratação, no TCU, essa providência cabe à unidade requisitante. A autoridade competente (Secretário-Geral Administração do Tribunal de Contas da União), na realidade, autorizará a realização do certame, ratificando as justificativas apresentadas pela unidade requisitante.
As justificativas, portanto, devem contemplar as razões de fato e de direito que fundamentam a demanda dos produtos ou do serviço que se pretende contratar.
Acerca dessa questão, Jorge Ulisses Jacoby Fernandes observa que: 1
(^1) JACOBY FERNANDES, Jorge Ulisses. Sistema de Registro de Preços e Pregão Presencial e Eletrônico. 3ª ed. rev.,
atualiz. e ampl. Belo Horizonte: Fórum, 2009. pp. 449/450.
O primeiro passo de qualquer procedimento licitatório é a requisição do objeto. É sempre a partir da necessidade, manifestada por agente público, que a Administração inicia o processo com vistas à futura contratação. Mesmo parecendo óbvio, a experiência na ação de controle tem demonstrado que não são raras as aquisições de objetos supérfluos, incompatíveis com a finalidade pretendida, ultrapassados, superdimensionados e até mesmo inúteis. O atendimento desse requisito se faz pela resposta às seguintes quatro perguntas: b) Por que precisa? c) Qual o consumo previsto? d) Que quantidade precisa? e) Como vai utilizar?
Lei 10.520/ Art. 3º A fase preparatória do pregão observará o seguinte: I - a autoridade competente justificará a necessidade de contratação e definirá o objeto do certame, as exigências de habilitação, os critérios de aceitação das propostas, as sanções por inadimplemento e as cláusulas do contrato, inclusive com fixação dos prazos para fornecimento;
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As justificativas da necessidade da demanda devem, ainda, apresentar os benefícios diretos e indiretos que resultarão da aquisição ou contratação pretendida.
Como exemplo, apresenta-se a justificativa constante dos autos do TC 007.695/2009-2, cujo objeto era contratação de dois serviços de acesso IP permanente, dedicados e exclusivos, entre a rede de comunicação de dados do Tribunal de Contas da União e a Internet (Pregão Eletrônico n.º 40/2009):
JUSTIFICATIVA
Atualmente, o Tribunal de Contas da União é provido por um único link de acesso à Internet, que é utilizado pelos usuários da rede corporativa para navegação na rede mundial de computadores, bem como por clientes públicos em geral para acesso ao Portal Corporativo. O serviço em questão foi adquirido por meio do Contrato n.º 53/2006 e atinente termo aditivo, celebrados, respectivamente, em 6 de outubro de 2006 e 4 de dezembro de 2008, cujo objeto compreendeu, em suma, o fornecimento de serviço de acesso corporativo à Internet a uma velocidade de comunicação de 34Mbps. Até o presente momento, o mencionado serviço tem atendido de maneira satisfatória a demanda atual exigida em termos de desempenho. Entretanto, não representa mais a realidade do mercado de telecomunicações, em termos de preços praticados, pois, o avanço de tecnologias de comunicação de dados e infraestruturas de acesso, bem como da área de cobertura de prestação dos serviços, tem reduzido, significativamente, apesar do curto período de tempo desde a última contratação, o preço de serviços dessa natureza. A existência de apenas um meio de acesso físico disponível, em caso de degradação de performance ou falha total de operação, os serviços corporativos relativos à Internet podem ser amplamente prejudicados, e, em casos extremos, ficar indisponíveis. Desse modo, pretende-se, não só substituir o link atual de acesso à Internet, de modo a garantir condições mais vantajosas à Administração, mas também contratar um segundo, capaz de operar em modo de contingência, fornecido por empresa de telecomunicação distinta da primeira, a fim de garantir alta disponibilidade de operação e reduzir a probabilidade de falha quando da operação dos serviços.
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A análise da documentação de habilitação somente é efetuada para o licitante classificado provisoriamente em primeiro lugar, após encerramento da fase de lances e classificação das propostas, o que resulta em procedimento mais célere e ágil.
Convém ressaltar que a adoção da modalidade pregão tornou-se regra no âmbito das contratações do Tribunal de Contas da União, ante os benefícios decorrentes de sua utilização e a possibilidade de caracterizar como comuns a grande maioria dos objetos licitados pelo Tribunal.
Jurisprudência do TCU: Assinalo que esse posicionamento não é nenhuma novidade no Tribunal, como mostra a ementa do Acórdão nº 2.272/2006-Plenário: “A Lei nº 10.520/02 não exclui previamente a utilização do Pregão para a contratação de serviço de engenharia, determinando, tão-somente, que o objeto a ser licitado se caracterize como bem ou serviço comum. As normas regulamentares que proíbem a contratação de serviços de engenharia pelo Pregão carecem de fundamento de validade, visto que não possuem embasamento na Lei nº 10.520/02.” No pregão, o cuidado que se tem que ter está em demarcar com clareza o que se quer comprar, para proteção da exequibilidade técnica e financeira do objeto, já que a fase de habilitação é desembaraçada e posterior aos lances. É importante fazer o licitante compreender com boa precisão o que a Administração deseja, sem induzi-lo a erros nem levá-lo a se comprometer com uma proposta que não pode cumprir pelo preço oferecido. Assim, tem-se favorecida a normalidade da execução contratual e, antes disso, evita-se que a licitação vire um transtorno, com inúmeras inabilitações após aceito o preço, ou mesmo que se inabilitem licitantes por avaliações subjetivas ou não suficientemente explicitadas no edital, frustrando expectativas. De tudo isso, percebe-se que o pregão apenas é vedado nas hipóteses em que o atendimento do contrato possa ficar sob risco previsível, pela dificuldade de transmitir aos licitantes, em um procedimento enxuto, a complexidade do trabalho e o nível exigido de capacitação. Logo, a eventual inaplicabilidade do pregão precisa ser conferida conforme a situação, pelo menos enquanto a lei não dispuser de critérios objetivos mais diretos para o uso da modalidade. E ouso imaginar que, pelos benefícios do pregão, no que concerne à efetivação da isonomia e à conquista do menor preço, o administrador público talvez deva ficar mais apreensivo e vacilante na justificativa de que um serviço não é comum do que o contrário. Acórdão 2079/2007 Plenário (Voto do Ministro Relator)
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3. Elaboração do termo de referência.
O termo de referência é o documento base para elaboração do edital das licitações na modalidade pregão.
É, em regra, elaborado pela unidade requisitante do objeto e deve estabelecer as condições relativas à aquisição ou à prestação de serviço pretendida.
No âmbito do Tribunal, a Portaria-TCU n.º 56, de 23 de fevereiro de 2011, que dispõe sobre a centralização na Sede do TCU de atividades administrativas das secretarias de controle externo nos estados do Acre, Alagoas, Amapá, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Rio Grande do Norte, Rondônia e Roraima, estabelece as exceções à regra de que a elaboração do termo de referência compete à unidade requisitante do objeto.
Segundo o normativo, para os estados mencionados, a elaboração do termo de referência é atribuição que compete à Selip, à Sesap, à Setic ou à STI, conforme o objeto requisitado.
O termo de referência equivale ao projeto básico exigido para as modalidades de licitação estabelecidas na Lei nº 8.666/93, devendo conter os seguintes elementos:
Descrição do objeto de forma precisa, suficiente e clara, indicando, para o caso de serviços, o regime de execução; Especificações técnicas do objeto, vedadas as que limitem ou frustrem a competitividade; Orçamento estimativo e metodologia para a sua obtenção; Planilhas de quantitativos e preços unitários, se for o caso; Indicação, se for o caso, de que será adotado o Sistema de Registro de Preços, a qual deve estar acompanhada das justificativas para a sua utilização; Admissão ou vedação à participação de consórcios, acompanhada das justificativas; Admissão ou vedação à participação de cooperativas de mão de obra, somente para o caso de contratação de serviços; Necessidade ou não de vistoria do local de entrega dos bens ou da prestação dos serviços, indicando, caso esta seja necessária, se será obrigatória ou facultativa, acompanhada das devidas justificativas;
Decreto 5.450/ Art. 9º Na fase preparatória do pregão, na forma eletrônica, será observado o seguinte: I - elaboração de termo de referência pelo órgão requisitante, com indicação do objeto de forma precisa, suficiente e clara, vedadas especificações que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, limitem ou frustrem a competição ou sua realização; II - aprovação do termo de referência pela autoridade competente; § 2º O termo de referência é o documento que deverá conter elementos capazes de propiciar avaliação do custo pela administração diante de orçamento detalhado, definição dos métodos, estratégia de suprimento, valor estimado em planilhas de acordo com o preço de mercado, cronograma físico-financeiro, se for o caso, critério de aceitação do objeto, deveres do contratado e do contratante, procedimentos de fiscalização e gerenciamento do contrato, prazo de execução e sanções, de forma clara, concisa e objetiva.
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4. Definição do objeto e do regime de execução.
Conforme observado anteriormente, o objeto deve ser descrito de forma precisa, suficiente e clara, vedadas especificações que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, limitem ou frustrem a competição ou sua realização.
A unidade requisitante deve indicar se a licitação tem por objeto o fornecimento de bens ou a contratação de serviços, especificando-o de maneira sucinta, clara e objetiva, sem comprometer o caráter competitivo do certame.
O fornecimento de bens engloba tanto os materiais de consumo quanto os permanentes, podendo ser efetuado em uma ou várias parcelas, conforme prazo de entrega ou cronograma estabelecido no termo de referência.
Já os serviços têm como característica a sua execução ao longo do tempo, podendo ser classificados em continuados ou não continuados.
Nesse contexto, convém mencionar a distinção entre compra e serviço, disposta na Lei n.º 8.666/93, bem como as definições de serviços continuados e não continuados constantes do Anexo I da Instrução Normativa n.º 02/2008, da SLTI/MPOG.
Quanto ao regime de execução, este somente se aplica à prestação de serviços, não fazendo sentido mencioná-lo para o fornecimento de bens.
É na Lei de Licitações que se encontram os regimes de execução e as respectivas definições, mas estas se aplicam ao pregão somente no que se referem à execução de serviços, uma vez que esta modalidade não pode ser adotada na contratação de obras de engenharia.
Lei 8.666/ Art. 6º Para os fins desta Lei, considera-se: II - Serviço - toda atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a Administração, tais como: demolição, conserto, instalação, montagem, operação, conservação, reparação, adaptação, manutenção, transporte, locação de bens, publicidade, seguro ou trabalhos técnico-profissionais; III - Compra - toda aquisição remunerada de bens para fornecimento de uma só vez ou parceladamente;
IN 02/2008 – SLTI/MPOG (Anexo I) I - SERVIÇOS CONTINUADOS são aqueles cuja interrupção possa comprometer a continuidade das atividades da Administração e cuja necessidade de contratação deva estender-se por mais de um exercício financeiro e continuamente; II - SERVIÇOS NÃO CONTINUADOS são aqueles que têm como escopo a obtenção de produtos específicos em um período pré-determinado.
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A empreitada por preço global e a por preço unitário são os regimes de execução utilizados com maior frequência nas licitações do Tribunal de Contas da União, enquanto a tarefa e a empreitada integral são regimes raramente adotados.
Por esta razão, serão efetuadas considerações a respeito apenas das duas primeiras, restringindo-se o manual apenas às definições legais das duas últimas.
No que se refere à empreitada por preço global e a empreitada por preço unitário, ainda que a lei tenha estabelecido a diferenciação entre estes regimes, a mera leitura do dispositivo pode não esclarecer a real distinção entre os dois.
A empreitada por preço global tem como característica a contratação do serviço por preço certo e total, ou seja, independentemente da quantidade efetivamente executada, conforme levantamentos e medições efetuadas.
Nesse regime de execução, os pagamentos estão vinculados à conclusão de etapas previstas no cronograma de execução dos serviços, o que força o contratado a cumprir os prazos previamente definidos, pois nada recebe até que uma etapa esteja finalizada.
A fiscalização é facilitada e mais segura quanto a medições não precisas, uma vez que o foco está voltado para a conclusão de etapas.
A empreitada por preço global se aplica, portanto, à contratação de serviços que contenham um projeto completo, com quantitativos confiáveis, pequena margem de erro e orçamento estimativo preciso.
No entanto, quando constatada divergência significativa entre o quantitativo previsto e o efetivamente executado, deve-se avaliar a forma de pagamento e responsabilizar os que deram causa a eventual prejuízo à Administração.
Lei 8.666/ Art. 6º Para os fins desta Lei, considera-se: VIII - Execução indireta - a que o órgão ou entidade contrata com terceiros sob qualquer dos seguintes regimes: (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994) a) empreitada por preço global - quando se contrata a execução da obra ou do serviço por preço certo e total; b) empreitada por preço unitário - quando se contrata a execução da obra ou do serviço por preço certo de unidades determinadas; c) (Vetado) c) (Vetado). (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994) d) tarefa - quando se ajusta mão-de-obra para pequenos trabalhos por preço certo, com ou sem fornecimento de materiais; e) empreitada integral - quando se contrata um empreendimento em sua integralidade, compreendendo todas as etapas das obras, serviços e instalações necessárias, sob inteira responsabilidade da contratada até a sua entrega ao contratante em condições de entrada em operação, atendidos os requisitos técnicos e legais para sua utilização em condições de segurança estrutural e operacional e com as características adequadas às finalidades para que foi contratada;
