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Este documento discute a importância de verificar falhas procedimentais em pads instaurados na 1ª rpm, medir a percentagem de pads retornados à comissão de processo administrativo disciplinar (cpad) para novas diligências, analisar o tempo médio para conclusão de trabalhos pela cpad, levantar pads solucionados pelo reconhecimento da prescrição e investigar implicações internas do pad viciado. A pesquisa baseia-se em normas constitucionais, documentos regulatórios, livros de controle de tramitação de expedientes disciplinares e informações do sistemas informatizado de recursos humanos e assessoria jurídica da 1ª rpm.
Tipologia: Esquemas
Compartilhado em 07/11/2022
4.5
(77)184 documentos
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Reginaldo de Andrade Teixeira Leite
Belo Horizonte 2011
Reginaldo de Andrade Teixeira Leite
Monografia apresentada a Academia de Polícia Militar (APM) e à Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho da Fundação João Pinheiro (FJP), como requisito parcial para obtenção do título de Especialista em Seg urança Pública. Orientador: Júlio Cézar Rachel de Paula, Major.
Belo Horizonte 2011
Dedico
A Deus e a Nossa Senhora Por conceder-me as bênçãos de prosseguir nos estudos.
Aos meus queridos pais e à minha abençoada família Por serem os baluartes de confiança, incentivo e compreensão Durante todo o período de ausência que se fez necessário.
Aos Grandes Mestres de ontem, hoje e sempre Que fazem da docência a arte mais sublime Na formação e aprimoramento do Homem.
Agradeço
Ao Major Júlio Cézar Rachel de Paula, pela orientação responsável, dedicada e sensata no emprego lexical e disponibilidade de tempo despendido para que se tornasse possível a concretização desta monografia.
Aos professores Hugo (Língua Portuguesa) e Róbson (Estatística), colaboradores atenciosos do Centro de Pesquisa e Pós-Graduação da Academia de Polícia Militar do Estado de Minas Gerais, pelas inestimáveis contribuições na árdua tarefa revisional exigidas em uma obra acadêmica.
À professora Helena Schirm (metodologia científica da Fundação João Pinheiro) e à bibliotecária Rita (da Academia de Polícia Militar) pela valorosa dedicação em lapidar as idéias exprimidas na interpretação textual, até conformá-la aos padrões técnicos exigidos pela ABNT.
A todos os professores da Fundação João Pinheiro e colegas Oficiais do Curso de Especialização em Segurança Pública - CESP - pelos debates e discussões acerca do princípio constitucional do contraditório.
À Advogada Isabel (assessora jurídica da Primeira Região de Polícia Militar), pelos longos debates jurídicos sérios, respeitosamente travados, por terem sido essenciais ao desenvolvimento desta investigação.
Ao Cap Jeremias (Chefe da Seção de Recursos Humanos) e Cap Douglas (Chefe do Setor Estatístico), ambos lotados na Primeira Região de Polícia Militar, pelo apoio fundamental na disponibilização de efetivo altamente capacitado, que auxiliou na análise dos dados procedimentais necessários à materialização do exame empreendido.
Enfim, a todos aqueles que de algum modo contribuíram no processo de elaboração deste trabalho, por meio de sugestões, observações, leituras e críticas construtivas pontuais, cuja sinergia propiciou identificar aspectos relevantes, que certamente elevaram a qualidade da pesquisa.
O trabalho teve por escopo geral avaliar se os Processos Administrativos Disciplinares (PAD), instaurados na Primeira Região de Polícia Militar (1a RPM), no triênio 2008-2010, foram conduzidos e solucionados em respeito à participação simetricamente igualitária das partes destinatárias do pronunciamento decisório final. A hipótese apresentada é de que o contraditório, nos procedimentos demissionários em epígrafe, assegurado pela CPAD ao militar acusado, não estaria sendo respeitado em sua totalidade durante o desenvolvimento procedimental, fazendo-se necessário proceder a várias anulações administrativas (integral / parcial), pela Autoridade Convocante, após a manifestação jurídica do setor de análise responsável. Ademais, vislumbrou-se que vários dos motivos ensejadores da submissão do militar à PAD, por serem oriundos do tipo transgressivo aberto, disposto no Art. 64, inciso II, do CEDM, não se mostrariam razoáveis para culminar a instauração de PAD, além dos riscos de desvirtuamento da garantia constitucional do contraditório, transformado em mera formalidade estéril, inapto a influenciar na construção do provimento administrativo. A pesquisa de campo foi realizada no curso do estudo, por meio da análise documental de todos os PAD instaurados na ia RPM, entre os anos de 2008 a 2010, com vistas a arrostar a hipótese de pesquisa inicialmente formulada. Respaldado nos resultados obtidos em decorrência da pesquisa, registrados nos apêndices B, C e D, concluiu-se pela necessidade de aprimoramento técnico-jurídico das comissões processantes; criação de mecanismos assecuratórios da imparcialidade da Autoridade Convocante e o estabelecimento de critérios objetivos que visem a balizar a interpretação da norma jurídica aberta, ensejadora da submissão do militar à PAD.
Palavras-chave: Direito administrativo. Devido processo. Contraditório. Garantia fundamental. Ordenamento constitucional. Segurança jurídica.
The general scope of work was analize if disciplinary proceedings were conducted and solved symmetrically with respect to the equal participation of the parties addressed to the final decision statement. The hypothesis presented is that the adversary system, in PAD initiated at 1a RPM, in the temporal delimitation described below, secured by CPAD to accused military, would not be respected in its entirety during the development of procedural, causing several cancellations administrative (full/partial), by the Conveners, after the legal manifestation of the responsible sector of analysis. Moreover, it was seen that several of the opportunity of the reasons the PAD submission military, since they are from the type open transgressive, inscribe on article 64, II paragraph of CEDM, were not reasonable to opening a PAD, beyond the risk of distortion of the constitutional guarantee of contradiction, transformed into a mere sterile formality, unable to influence the construction of the providing administrative. The research of the field was conducted in the course of the study, through analysis of all PAD initiated at ia RPM, between the years 2008 to 2010, in order to confront the research hypothesis initially formulated. According results collected, reported in Appendices B, C and D, it was concluded by the need to improve the technical and legal of committee prossecuting; mechanisms guarantee of the impartiality of the Authority Conveners and the establishment of criterium objective that aim to delimit the interpretation of the open rule of law, able to submit the military police to PAD.
Key-words: Administrative law. Due process. Contradictory. Fundamental guarantee. Constitutional order. Legal certainty.
5.2 Análise dos motivos que ensejaram a submissão do militar à PAD na 1a RPM em confronto com as respectivas soluções procedimentais, no triênio 2008-2010 ..... 62
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS................................................................................................... 78
APÊNDICE A - Análise funcional do contraditório ao longo da história das constituições brasileiras............................................................................... 91 APÊNDICE B - Análises das tramitações dos processos administrativos disciplinares instaurados na ia região de polícia militar, por unidade de execução operacional, no triênio 2008 - 2010 .................................... 93 APÊNDICE C - Análises dos motivos que ensejaram a submissão dos militares a processo administrativo disciplinar na 1a região de polícia militar e respectivas soluções, por UEOp, no triênio 2008 - 2010 ....................... 99 APÊNDICE D - Aplicação analógica dos correspondentes criminais nas imputações baseadas no art. 64, inciso II, do CEDM, que ensejaram a submissão dos militares à PAD na 1a RPM, no triênio 2008 - 2010 .......................... 106 APÊNDICE E - Roteiros para entrevistas ................................................................................. 114
Os princípios institutivos do Devido Processo e seus consectários (contraditório, ampla defesa e isonomia), por constituírem os referenciais lógico-jurídicos sem os quais não se definiria o processo, em parâmetros estabelecidos pelo atual modelo de Estado brasileiro, foram elevados à categoria de garantia fundamental no ordenamento constitucional vigente.
Diante da relevância jurídica assumida na contemporaneidade, sob o paradigma do Estado de Direito Democrático, tais postulados passaram a integrar o que doutrinariamente se convencionou denominar Cláusula Pétrea1, diante da impossibilidade de sua abolição. Entrementes, seria deficitária apenas sua previsão cartular na vigente Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB/88) para a consecução de seus objetivos precípuos, de modo a tornar-se imperiosa a sua implementação no caso concreto, tanto nos provimentos judicacionais, quanto nas decisões proferidas em âmbito da Administração Pública (civil e militar).
É nesse contexto que se visualiza a importância do assunto objeto desta pesquisa, qual seja: o Princípio Constitucional do Contraditório nos Processos Administrativos Disciplinares (PADs), mormente como mecanismo assecuratório da garantia dos direitos fundamentais dos militares acusados em procedimentos de natureza demissionária. Noutra vertente, no cenário hodierno, a Polícia Militar de Minas Gerais (PMMG) figura como órgão da Administração Direta do Estado, integrante do sistema constitucional de defesa social e, na mesma diretriz dos demais setores estatais, encontra- se vinculada à estrita observância dos princípios constitucionais que regem a Administração Pública. Em face de sua notória capilaridade territorial2, por se encontrar presente nos 853 (oitocentos e cinquenta e três) municípios mineiros, a PMMG atualmente dispõe em seu quadro de contingente superior a 45.000 (quarenta e cinco mil) militares no serviço ativo. Tal demanda administrativo-operacional impinge dotar a referida Instituição Militar Estadual (IME) de instrumentos capazes de administrar os assuntos correlatos aos direitos e deveres legais na área de recursos humanos. Nesse sentido, este trabalho será deslindado abrangendo o seguinte tema: Das Implicações do Princípio Constitucional do Contraditório
1 Refere-se à norma constitucional intangível, tendo eficácia absoluta, pois contra ela nem mesmo há o poder de aboli-la pelo poder de emendar. Daí, conter uma força paralisante total de toda a legislação que, explícita ou implicitamente, vier a contrariá-la (DINIZ, 2005b, p. 735). 2 No sentido de que a circunscrição da PMMG abrange a totalidade dos municípios mineiros.
Tal hipótese foi elaborada a partir de impressões deste pesquisador, no período em que auxiliou nos trabalhos de análises procedimentais de PADs instaurados nas diversas RPM, na primeira seção da Diretoria de Recursos Humanos (DRH-1).
Os indicadores cogitados cingem-se à análise de todo o iter procedimental dos PADs instaurados na 1ã RPM, no triênio 2008-2010, com ênfase nas anulações administrativas (integral / parcial) realizadas pela Autoridade Convocante desta RPM, em face de eventual tolhimento na observância da Garantia Constitucional do Contraditório material. Além disso, serão realizadas as projeções das condutas transgressivas lastreadas na abertura conferida pela norma jurídica disposta no art. 64, inciso II, do CEDM, nos diplomas repressivos aplicáveis, com vistas a mensurar a gradação ofensiva ao ordenamento jurídico vigente, por meio da verificação dos preceitos secundários cominados. Tal propósito visa a construir um referencial normativo que atenda aos parâmetros constitucionais de razoabilidade / proporcionalidade e segurança jurídica, pelo afastamento da carga excessiva de subjetividade atualmente existente no ato administrativo de instauração do PAD. Dentro da lógica de construção do conhecimento, o estudo, num primeiro momento, abordará, partindo-se do geral para o particular, a evolução histórica do princípio do contraditório. Nessa senda, torna-se inexorável o reconhecimento de que as forças históricas constituem um imperativo da própria condição humana, de modo a não ser possível conceber o homem fora da história, mormente por ser o único responsável pela construção e reconstrução de seu destino.
Tal retrospecto histórico, acerca da origem e evolução do contraditório, será realizado na segunda seção. Serão contempladas as contribuições sociais mais significativas que foram construídas ao longo do tempo, com início no período pré-romano (sacerdotal, ou primitivo), percorrendo toda fase romana (da fundação de Roma até a derrocada do Império) e as transformações ocorridas no Direito no cenário pós-romano, que perdura até os dias atuais. Neste contexto, será enfatizado o processo de reconstrução conceitual do contraditório verificado no segundo pós-guerra, até culminar em sua nova concepção no estágio contemporâneo.
Posteriormente, a pesquisa convergirá para a análise da legislação vigente na PMMG, que dispõe acerca dos casos de submissão do policial militar do Estado de Minas Gerais a PAD. Para tanto, discorrer-se-á sobre a segurança jurídica verificada na taxatividade dos tipos transgressivo-disciplinares, em contraponto aos riscos inerentes ao excesso de discricionariedade na interpretação de normas jurídicas abertas.
Essa discussão será travada na terceira seção e se fundamentará também na análise das inovações trazidas pela entrada em vigor da Lei Complementar n. 95, de 17 de janeiro de 20 074. Dentre outras alterações no Estatuto dos Militares do Estado de Minas Gerais (EMEMG), este novo dispositivo acrescentou o art. 240-A, que trouxe o cometimento do crime militar de deserção como nova hipótese ensejadora da instauração de PAD, por ofensa à honra pessoal e ao decoro de classe5.
Na quarta seção, será apresentada a metodologia empregada na pesquisa, com a atinente exposição tipológica, sua natureza, o método e técnica empregada e o tratamento estatístico dos dados coletados, que se dará por meio da análise documental de todos os PADs instaurados na 1ã RPM, no triênio 2008-2010. Tudo isso será realizado em conjunto à aplicação de entrevistas estruturadas dos principais atores Institucionais que habitualmente lidam com o tema monográfico apresentado, no desempenho de suas atribuições funcionais, a saber: a Autoridade Convocante da CPAD da RPM estudada, o Corregedor da Corregedoria da Polícia Militar de Minas Gerais e o Diretor de Recursos Humanos da PMMG. Para tanto, proceder-se-á à análise documental dos PADs instaurados na 1ã RPM, no triênio 2008-2010, cujos resultados serão apresentados na quinta seção, com o objetivo de diagnosticar o nível de concretização da Garantia Constitucional do Contraditório pelas CPAD ao militar acusado e seus reflexos em todo rito procedimental correspondente (da instauração do PAD à solução proferida pela Autoridade Convocante). Nessa senda, pretende-se discorrer acerca da razoabilidade / proporcionalidade dos motivos ensejadores dos PADs, por meio da edificação de critérios normativos objetivos, extraídos da hermenêutica constitucional contemporânea, com vistas à colmatar a lacuna jurídica constatada na parte aberta do art. 64, inciso II, do CEDM.
A conclusão, que se fará acompanhada de breves sugestões, sintetizará os resultados do trabalho que será empreendido, sempre com o escopo de contribuir para que se tenha uma visão científica no que concerne a concretização da Garantia Constitucional do Contraditório. Este, hodiernamente deve ser entendido como a efetiva participação das partes, em simétrica paridade de mecanismos, para a construção conjunta do provimento, característica indelével do modelo de Estado instituído pela CRFB/88: o Estado Democrático de Direito.
4 O período de vacatio legis (espaço temporal entre a publicação da Lei e a sua entrada em vigor) da LC 95
foi de noventa dias após a sua publicação. 5 Percebe-se que, nos termos do ordenamento jurídico vigente, aplicável à Polícia Militar do Estado de Minas Gerais, o cometimento do crime militar de deserção constitui a única situação expressa de conduta ofensiva à honra pessoal e ao decoro de classe, ensejadora de submissão do respectivo agente à PAD, conforme reza o art. 64, inciso II, da Lei n. 14 310, de 19 de junho de 2002.
Ademais, empregar-se-á o método comparativo para perscrutar se em tais procedimentos demissionários houve a concretização da Garantia Constitucional do Contraditório, tendo por base um “tipo-ideal” obtido por meio do método tipológico. Associado às técnicas retro-referidas, será aplicado o método estatístico para tabular e analisar os dados numéricos obtidos na pesquisa documental. Em relação às técnicas de pesquisa, far-se-á uso da documentação indireta, com implementação da pesquisa documental e bibliográfica, nos seguintes termos:
a) A pesquisa documental terá como base normas constitucionais, documentos regulatórios institucionais correlatos ao tema, livros de controle de tramitação de expedientes disciplinares de natureza demissional, com lastro nos bancos de dados da seção de recursos humanos da 1ã RPM (SRH/1ã RPM), responsável pelo controle de todo o iter procedimental e lançamento no Sistema Informatizado de Recursos Humanos da PMMG (SIRH/PMMG), juntamente com os arquivos da Assessoria Jurídica da mesma RPM, que detém a atribuição de analisar e apresentar proposta de solução à respectiva Autoridade Convocante. b) Já na pesquisa bibliográfica, utilizar-se-á de obras jurídicas que versam sobre o princípio constitucional do contraditório material e os que regem a Administração Pública (explícitos e implícitos sistematicamente no ordenamento jurídico vigente, aplicáveis ao estudo proposto). Quanto ao tratamento estatístico dos dados coletados na pesquisa, servir-se- á da estatística descritiva para confrontação da hipótese, valendo-se de gráficos e tabelas para apresentar em valores as informações obtidas, de forma que possam ser analisadas e interpretadas, visando conduzir à resposta quanto à confirmação ou não da hipótese apresentada no trabalho científico. Além disso, serão realizadas pesquisas descritivas de opinião, que conforme Ferreira (2002) visa descobrir tendências para a tomada de decisões, sem que haja a interferência do pesquisador. Tais pesquisas terão seus dados coletados por meio da aplicação de entrevistas. As entrevistas serão realizadas de forma estruturada. Para Ferreira (2002, p. 20), “[...] a entrevista estruturada é uma modalidade de comunicação entre o pesquisador que deseja colher informações sobre determinado fato e a pessoa que detém a informação. É uma comunicação bidirecional. Uma pessoa com perguntas preestabelecidas (sic) leva a outra a responder às perguntas”.
Serão entrevistados o Comandante da 1- RPM, o Corregedor da Corregedoria da Polícia Militar de Minas Gerais e o Diretor de Recursos Humanos da PMMG. As entrevistas buscarão conhecer os posicionamentos dessas autoridades em relação ao tema monográfico apresentado, no âmbito de suas respectivas atribuições institucionais. Com relação ao Comandante da 1- RPM (Autoridade Convocante dos PADs nos limites desta circunscrição7), a entrevista buscará saber: 1°) qual o nível de assessoramento técnico-jurídico dos integrantes das CPADs na condução dos trabalhos correlatos ao PAD; 2°) se as CPADs encontram-se qualificadas para assegurarem a Garantia Constitucional do Contraditório material na instrução procedimental; 3°) com que frequência os PADs são retornados à CPAD para a realização de diligências complementares que visem à colmatação de lacunas tendentes a ofender a concretização do contraditório;
4°) com que frequência o instrumento administrativo de anulação (total ou parcial), nos casos em que a própria Administração reconhece que houve desrespeito à garantia do contraditório, faz-se presente nos PADs instaurados na 1- RPM;
5°) se a Adjuntoria de Ensino e Treinamento (AET) da 1- RPM detém o controle numérico dos Oficiais lotados nesta Região que possuem formação jurídica;
6°) caso a resposta ao questionamento anterior seja afirmativa, se tais informações são transmitidas à SRH/1- RPM, de modo que pelo menos um dos membros da CPAD convocada seja bacharel em Direito; 7°) se algum dos integrantes do setor de análise dos PADs instaurados na 1 RPM tem formação jurídica; 8°) por último, se todos os PADs instaurados na 1- RPM são revisados pelo assessor jurídico (seja o que atua na sede da 1- RPM, seja os destacados nas Unidades de Execução Operacional - UEOp) antes de serem solucionados. Quanto à entrevista com o Corregedor da Corregedoria da PMMG, procurar- se-á:
1°) verificar seu posicionamento referente à discricionariedade na interpretação das normas jurídicas abertas, em relação à prática de condutas transgressivas potencialmente tendentes a ofender a honra pessoal e ao decoro de classe;
7 A circunscrição da 1- RPM compreende, além dos militares que exercem suas atividades na sede do Comando do Policiamento da Capital (CPC), sete Unidades de Execuções Operacionais (UEOp.) e uma Especializada, respectivamente: 1° BPM, 5° BPM, 13° BPM, 16° BPM, 22° BPM, 41° BPM, 49° BPM e BPTran.
As opiniões emitidas pelas Autoridades entrevistadas serão interconectadas às tabelas e gráficos, confeccionados a partir dos dados estatisticamente tabulados, extraídos da análise procedimental de todos os PADs instaurados na 1ã RPM, no triênio 2008 - 2010.
Depois de expor as bases pelas quais se almeja corporificar o presente estudo, com o propósito de desafiar a hipótese de pesquisa inicialmente cogitada, com base nos indicadores apresentados, proceder-se-á à análise documental dos PADs instaurados na 1ã RPM, no triênio 2008-2010, cujos resultados serão apresentados na próxima seção, com vistas a diagnosticar o nível de concretização da Garantia Constitucional do Contraditório pelas CPADs aos militares acusados e seus reflexos em todo rito procedimental correspondente (da instauração do PAD à decisão proferida pela Autoridade Convocante).
Ademais, pretende-se discorrer acerca da razoabilidade / proporcionalidade dos motivos ensejadores dos PADs, em cotejo aos riscos da ocorrência de desvirtuamentos na Garantia Constitucional do Contraditório, transformado em mera formalidade estéril, inapto a influenciar na construção do provimento administrativo, diante do comprometimento da garantia de imparcialidade no primeiro ato de julgamento da lide administrativa demissionária.
9 Embora o legislador habitualmente faça referências aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade de forma distinta, verifica-se que na realidade o segundo constitui um dos aspectos intrínsecos do primeiro. Isto se deve ao fato que a razoabilidade, dentre outros requisitos, exige proporcionalidade entre os meios utilizados pela Administração e os fins almejados. O critério da razoabilidade postula a melhor maneira de concretizar a utilidade almejada pela norma, ao realçar o aspecto teleológico da discricionariedade, de modo a preservar a relação de pertinência entre a oportunidade e a conveniência, em contraponto com a finalidade.
A hodierna Garantia Constitucional do Contraditório foi fruto de uma lenta e gradativa construção histórica, cuja proclamação fez emergir os valores das antigas civilizações e seu legado até o presente.
Ao analisar a história jurídica, pode-se inferir que o próprio Direito tracejou avanços e retrocessos, como resultado do pensamento e realizações da própria humanidade. Nessa perspectiva, como os extremos opostos de um pêndulo, de governos democráticos, seguiram-se governos despóticos; de governos laicos, seguiram-se governos religiosos e, da paz, seguiram-se as guerras. E o Direito, como ciência diretamente ligada às relações humanas em sociedade, é fruto da mesma ordem de variações. Sob o ponto de vista da cultura jurídica ocidental, as origens principiológicas do contraditório se reportam ao Direito Romano, diante do seu pioneirismo na implementação de medidas de caráter sistemático e racional, para a solução rudimentar dos conflitos surgidos na trama das relações sociais.
Madeira (2008, p. 48-49), didaticamente divide o estudo do Direito Romano em três grandes momentos históricos, o que contribuirá sobremaneira na construção do raciocínio lógico-evolutivo da base principiológica do contraditório, ao afirmar que: [...] o Direito Romano foi o primeiro a sistematizar e racionalizar os julgamentos dos conflitos. Foi ele o responsável pela gênese da cognição jurisdicional, ofertando, de forma remota, a base do sistema atual. Não bastasse, é de conhecimento de todos a grande influência do Direito Romano no Direito contemporâneo, especialmente, no de influência romano-germânica. [...] Passa-se, pois, à análise dos períodos: pré-romano (inserido e analisado como um único sistema de julgamento, dadas suas características semelhantes), romano (dividido em período das legis actiones, per formulas e da cognitio extra ordinem) e pós-romano (que vai, em breve apanhado, do procedimento medieval aos paradigmas da contemporaneidade). Nessa ordem de ideias, serão contempladas as contribuições sociais mais significativas que foram construídas ao longo do tempo, com início no período pré-romano e suas repercussões na era romana e pós-romana, de modo a percorrer a filosofia medieval, o retrocesso vivenciado no período absolutista moderno, a retomada evolutiva influenciada pelo positivismo jurídico e a reconstrução conceitual verificada no segundo pós-guerra, até culminar na nova concepção do contraditório no cenário contemporâneo.
