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m 1991, as Enti- dades Fiscaliza- doras Superiores (EFS) do Mercado Comum do Sul (Mercosul) – Auditoria Geral da Nação Ar- gentina, Tribunal de Contas da União, Controladoria Ge- ral da República do Paraguai e Tribunal de Contas da Re- pública Oriental do Uruguai
- criaram uma Comissão Per- manente Multinacional. Refe- rida Comissão, instituída com vistas à auditoria externa do Mercosul, teve a aprovação formalizada, no âmbito do Tri- bunal, por meio da Resolução TCU n o^ 257/1991.
Reflexões
sobre a
necessidade
de Controle
Externo no
Mercosul
Ministro Augusto Nardes
Em substituição ao acor- do de 1991, as mencionadas instituições de fiscalização firmaram, no ano de 1996, Memorado de Entendimen- tos, cujo objeto contemplava o intercâmbio de informa- ções e experiências na área de controle externo, além de outras formas de coope- ração correlatas. Menciona- do documento, cuja adesão pelo Tribunal foi ratificada por meio da Resolução TCU nº 124/1999, criou a “Comis- são Mista de Cooperação Téc- nica, Científica e Cultural das EFS dos Países do Mercosul”, órgão responsável pela coor-
denação geral das atividades de cooperação. Com o crescimento da co- operação entre os membros e a necessidade de sistematiza- ção do intercâmbio e de estru- turação dos órgãos de apoio à Comissão Mista, foi instituída a “Organização das Entidades Fiscalizadoras Superiores dos Países Membros do Mercosul, Bolívia e Chile”, cujo estatu- to definitivo foi aprovado no ano 1999. No âmbito da referida Or- ganização, doravante desig- nada EFSUL, destaca-se a Secretaria Executiva, a quem incumbe as atividades de co-
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ordenação, realização das tarefas administrativas e in- terlocução com outras entida- des internacionais. Sua sede, rotativa a cada três anos, es- teve a cargo do TCU, de 1997 a 2000, e da Auditoria Geral da Nação Argentina, de 2000 a 2007, tendo sido novamente designado o Tribunal de Con- tas da União para o período de 2008 a 2011. Ao longo dos anos, a Or- ganização tem atuado no de- senvolvimento de ações de intercâmbio técnico entre as instituições membros e tam- bém com outras entidades, como o Tribunal de Contas
Europeu (TCE), órgão respon- sável pelo controle externo do Orçamento Comunitário da União Europeia há mais de vinte anos. Além disso, foram realizadas pelas entidades que integram a EFSUL auditorias em temas de interesse comum, como as relativas ao circuito de informações do Mercosul, aos postos alfandegários e à área de meio ambiente. Desde a criação do Merco- sul, em 1991, foram imple- mentadas, no âmbito do Bloco Regional, diversas ações mul- tilaterais de harmonização de políticas macroeconômicas e de institucionalização de or-
ganismos administrativos, com destaque para a criação, em 2004, por meio da Deci- são do Conselho do Mercado Comum nº 45, do Fundo para Convergência Estrutural e Fortalecimento Institucional do Mercosul (Focem). Referido Fundo tem previ- são de aportes de recursos da ordem de US$ 1 bilhão em dez anos, com 70 % originários do Brasil. Após a transferência dos valores para instituição financeira em Montevidéu, o controle dos recursos fica sujeito aos procedimentos administrativos do Focem e às auditorias externas even-
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EFS da Argentina, do Brasil e do Paraguai – Acórdão 447/2005-TCU-Plenário).
Mais recentemente, a EFSUL promoveu levantamentos de auditoria, por meio das EFS do Brasil, Argentina e Para- guai, nas Unidades Técnicas Nacionais Focem e em proje- tos financiados pelo Fundo, a exemplo do Programa de Ação Mercosul Livre da Fe- bre Aftosa. O diagnóstico preliminar da gestão e dos mecanismos de controle do Focem, rea- lizado pelas EFS em 2009, apontou diversos riscos, em especial a ausência de audi- torias internas ou externas nos projetos financiados pelo Fundo, evidenciando a impor- tância da realização, em 2010, pelos órgãos de controle ex- terno do Brasil, Argentina e Paraguai, de auditoria coor- denada, que abordou, dentre outros temas, o cumprimento do cronograma estabelecido para as contribuições anuais dos Estados-Partes, a razão de existirem poucos projetos aprovados no Brasil e na Ar- gentina e a conformidade dos projetos aprovados ao regula- mento do Focem. No âmbito do TCU, o levan- tamento de auditoria foi su- pervisionado pela Secretaria de Macroavaliação Governa- mental e teve por finalidade conhecer o funcionamento
da Unidade Técnica Nacional Focem, mapear os processos críticos e os controles quan- to às atividades da Unidade e definir objetos e prioridades de controle com vistas a fu- turos trabalhos de auditoria relativos ao Fundo, previs- tos para 2010, conforme de- liberação inserida no Plano de Ação da EFSUL (Acórdão 1996/2009-TCU-Plenário). Quanto à auditoria coor- denada, sua realização ocor- reu em 2010, ocasião em que foram avaliados o acompa- nhamento e a regularidade dos processos de aprovação e fiscalização dos financia- mentos do Focem, além da regularidade e eficácia da execução físico-financei- ra dos projetos (Acórdão 2741/2010-TCU-Plenário).
A auditoria demonstrou a oportunidade das ações de controle externo público re- gional no Mercosul pelas EFS dos Estados-membros, simi- larmente ao que ocorre com o Tribunal de Contas Europeu, com o Conselho de Fiscaliza- ção Regional do Sistema de Integração Centro-America- na (CFR-SICA) e com a Or- ganização das Instituições Supremas de Controle da Co- munidade dos Países de Lín- gua Portuguesa (OISC/CPLP), e a coordenação dos trabalhos no âmbito da EFSUL permitiu que questões legais, financei- ras e operacionais fossem ava- liadas por auditores públicos, a baixo custo e com planeja- mento técnico detalhado. Em resumo, muitos dos tra- balhos executados, incluindo os
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nados e implementados com o maior esmero técnico, também é correto inferir que, na ausên- cia de controle externo público governamental, materializado pelo exercício das funções do Parlamento, abre-se a possibi- lidade de perdas na eficácia, na eficiência e na efetividade re- lacionadas aos resultados, sem olvidar os potenciais riscos de má aplicação de recursos e de desvios de finalidade. Como já disse há muito o libertador Simón Bolívar, “Di-
chosísimo aquel que corrien- do por entre los escollos de la guerra, de la política y de las desgracias públicas, pre- serva su honor intacto”.^1 Daí por que é relevante a função do controle, em especial no aspecto preventivo, de modo a se impedir a ocorrência de falhas na gestão de programas. Além das mencionadas fis- calizações, a EFSUL desenvol- ve programas de capacitação conjunta e de harmonização de procedimentos de auditoria, as- sim como promove uma agenda de discussões com as Chance- larias, Parlamentos Nacionais e o Parlasul, objetivando o reco- nhecimento da entidade como colaboradora no exercício do controle comunitário e público sobre o Mercosul, em substitui- ção às dispendiosas empresas de auditoria privada, as quais, muitas vezes, por estreitarem seus conhecimentos mais es- pecificamente na seara contá- bil, não possuem a expertise necessária para tratar dos pro- gramas públicos de interesse dos países-membros. Nessa seara, em 9 de agos- to de 2010, em conjunto com a Sra. Vilma Castillo, Audito- ra Geral da Nação Argentina e atual presidente da EFSUL, o Sr. Octávio Augusto Airaldi Brizuela, então Controlador Geral da República do Para- guai e autoridades do Tribunal de Contas do Uruguai, repre- sentamos nossa entidade na
relativos ao Fundo de Conver- gência, evidenciaram oportuni- dades de melhoria na estrutura e na gestão das Unidades Téc- nicas Nacionais Focem, bem como apontaram a inexistên- cia de auditorias, públicas ou privadas, com vistas ao devido acompanhamento dos gastos do bloco regional e dos projetos eleitos pelas instâncias admi- nistrativas do Mercosul. Se é verdade que os projetos custeados pelo Focem têm sido recebidos, avaliados, selecio-
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bitação e alimentação, entre outros, apontam para aplica- ção de recursos, já aprovada, que totaliza, como já mencio- nado, cerca de US$ 1 bilhão. Ademais, cabe ressaltar que foi apresentada, em 30/9/2009, no Parlamento do Bloco Re- gional, proposta de iniciativa do Senador brasileiro Sérgio Zambiasi, de criação do Tri- bunal de Contas do Mercosul, trazendo consigo a oportuni- dade histórica de implemen- tação de um organismo de controle externo supranacio- nal e de natureza pública. A exemplo do que já ocor- reu no âmbito de outros blocos regionais, há obstáculos de or- dem política, legal e diplomáti- ca que se impõem no caminho da instituição de mecanismos e de órgãos supranacionais de controle. A Europa já su- perou tais desafios. Resta ao Mercosul também superá-los e, rememorando Simon Bolí- var, “para el logro del triunfo siempre ha sido indispensa- ble pasar por la senda de los sacrifícios”.^2 Se é certo, todavia, que a União Europeia levou déca- das para ultimar seu bloco continental, também é corre- to inferir que o Mercosul pode aproveitar os ensinamentos decorrentes dos erros e acer- tos verificados nesse processo. Nesse sentido, vale desta- car a instituição no âmbito da estrutura daquela Comu-
nidade de países, atualmente contando com 27 nações, do Tribunal de Contas Europeu, que, de forma supranacional, tem a função de verificar a le- galidade e regularidade das receitas e despesas da União Europeia, bem como a boa gestão financeira, além de as- sistir ao Parlamento Comuni- tário e ao Conselho Europeu, apresentando-lhes relatório anual sobre o exercício finan- ceiro precedente. Mister semelhante pode e deve ser conduzido pelo Parla- mento do Mercosul, a exemplo das ações que vem sendo em- preendidas visando à estrutu- ração de outros organismos internos no âmbito do Merca- do Comum do Cone Sul, como a criação do Tribunal de Justi- ça do bloco regional. Considerando, no entanto, as dificuldades e vicissitudes inerentes ao processo de insti- tuição da Corte de Contas Sul americana, vislumbrou-se, como já referenciado, a pos- sibilidade de celebração de convênios de cooperação e de assistência com as entida- des fiscalizadoras superiores nacionais, capitaneadas pela EFSUL, com vistas a forne- cer ao Parlamento as condi- ções técnicas para o exercício de suas funções de controle, dentre os quais, por disposi- ção do Protocolo Constitutivo do Parlasul, as relacionadas à aprovação do orçamento da
comunidade de nações e às prestações de contas do blo- co regional. Nesse ínterim, a utili- zação dos serviços de coope- ração das entidades da EFSUL trará inúmeras vantagens de ordem técnica, econômica e operacional na realização de ações de fiscalização, ob- jetivando avaliar a efetiva e regular gestão dos recursos comunitários do Mercosul. Tendo como paradigma o processo de estruturação do Tribunal de Contas Europeu, órgão de controle externo cria- do a partir do Parlamento da- quele continente, formado por membros dos Tribunais, Con- troladorias e Auditorias Gerais dos países integrantes, a enti- dade de controle no âmbito do Mercosul, a ser estabelecida a partir do Parlasul, não pode prescindir da colaboração das Entidades de Fiscalização Su- perior dos Estados-Partes. Essa disposição encontra- -se estabelecida no artigo 248 do Tratado que instituiu a Co- munidade Europeia, segundo o qual “A fiscalização nos Es- tados-Membros é feita em co- laboração com as instituições de fiscalização nacionais ou, se estas para isso não tiverem competência, com os serviços nacionais competentes”.^3 O estabelecimento do con- trole externo público do Mer- cosul, seguindo, por exemplo, as normas e diretrizes de au-
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ditoria da International Or- ganization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) irá con- tribuir para o fortalecimento institucional do bloco, como também para assegurar mais credibilidade internacional ao Mercosul, facilitando a obten- ção de fundos e a cooperação com outras entidades suprana- cionais como a União Europeia. Ademais, dispõe a Declara- ção de Lima da INTOSAI que “Os organismos internacio- nais e supranacionais cujos gastos são financiados por cotas dos países membros precisam, como cada esta- do, de um controle externo e independente”. 4 E a referida Declaração ainda estabelece que para “garantir um controle in-
dependente, os membros do órgão de controle externo de- vem ser escolhidos princi- palmente entre as entidades fiscalizadoras superiores”.^5 Assim, tendo premente a necessidade de instituciona- lização do controle externo público sobre os recursos do Mercosul, é dever ressaltar o propósito da EFSUL de conti- nuar a unir esforços com o Par- lamento do Bloco, objetivando o exercício conjunto da fisca- lização governamental, consi- derando as potencialidades e a expertise de cada Entidade de Fiscalização Superior Nacio- nal, sem olvidar que as ações de auditoria devem ser realiza- das dentro dos marcos consti- tucionais e legais estabelecidos no âmbito dos Estados-parte.
Por fim, a EFSUL tem a firme convicção de que os Parlamentares do Mercosul saberão avaliar, com a devi- da relevância, os temas pro- postos, em prol do futuro do bloco regional, trilhando ca- minhos seguros e eficientes no controle dos recursos públicos além-fronteiras.
NOTAs
1 BOLÍVAR, Simón. Manifiesto de Carúpano. Carúpano, Venezuela, 1814.
2 B O L Í VA R , S i m ó n. D i s c u r s o pronunciado el 13 de enero de 1815, en Bogotá, con motivo de la incorporación de Cundinamarca a las Províncias Unidas Larrazábal. Bogotá, 1815.
3 Tratado de Roma (1957). Tratado C o n s t i t u t i v o d a C o m u n i d a d e Econômica Européia (CEE). Roma, 25 de março de 1957. Tratado de Roma (1957). Tratado Constitutivo da Comunidade Econômica Européia (CEE). Roma, 25 de março de 1957.
4 Declaração de Lima sobre Diretrizes para Preceitos de Auditoria. In: INCOSAI, 9., 1977, Lima (Peru). Disponível em: <http://portal2.tcu.gov. br/portal/page/portal/TCU/relacoes_ institucionais/relacoes_internacionais/ o r g a n i z a c o e s _ i n t e r n a c i o n a i s / DECLARA%C3%87%C3%83O_DE_ LIMA_PORT_0.pdf>. Acesso em: 14 abr. 2011
5 Ibid.
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