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Nº 350/2014 – ASJCIV/SAJ/PGR Proposta de Súmula Vinculante 59 – DF Proponente: Estado de São Paulo PROPOSTA DE SÚMULA VINCULANTE. REVISÃO DO ENUNCIADO DA SÚMULA VINCULANTE 17. CONTROVÉRSIA QUE GUARDA IDENTIDADE COM A MATÉRIA OBJETO DO TEMA 96 DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. INCIDÊNCIA DE JUROS MORATÓRIOS EM PRECATÓRIOS. ART. 100, § 5 º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. Proposta de revisão da Súmula Vinculante 17, sob a alegação de que o texto vigente não reflete claramente o que foi as- sentado pela Suprema Corte na edição do enunciado. Demanda que guarda identidade com a matéria objeto do tema 96 da sistemática da repercussão geral, sendo reco- mendável que se aguarde o posicionamento da Suprema Corte no leading case respectivo (RE 579.431) para que, posteriormente, verifique-se a necessidade de revisão ou cancelamento do enunciado sumular. Pretensão de que se estabeleça de forma mais evidente que não há incidência de juros moratórios durante o prazo pre- visto no art. 100, § 5º, do texto constitucional, estipulan- do-se que o chamado período de graça tem aplicação tanto para a hipótese de pagamento até 31 de dezembro seguinte à inclusão do precatório no orçamento, como para as situa- ções de não realização do efetivo pagamento naquele perí- odo. Não incidência do juros de mora no período compreen- dido entre o dia 1º de julho do ano da expedição do preca- tório e o dia 31 de dezembro do seguinte. Na hipótese de não pagamento do precatório até 31 de de- zembro do ano subsequente à sua inclusão no orçamento,
aplicam-se os juros de mora a partir de 1º de janeiro do ano seguinte até à data em que efetivamente for pago o débito. Retroação à data de vencimento que não se coaduna com a Constituição. Parecer pelo sobrestamento do feito até posicionamento de- finitivo da Suprema Corte no RE 579.431 e, ultrapassada a preliminar, pela edição da presente proposta de revisão da Súmula Vinculante 17.
1. Relatório 1.1 A demanda Trata-se de proposta de revisão da Súmula Vinculante 17, for- mulada pelo Estado de São Paulo em 25 de maio de 2011, enca- minhada à Procuradoria-Geral da República em cumprimento ao disposto no art. 354-B do Regimento Interno do Supremo Tribu- nal Federal. Eis o teor do enunciado que se pretende substituir: Durante o período previsto no parágrafo 1º do artigo 100 da Constituição^1 , não incidem juros de mora sobre os precató- rios que nele sejam pagos. A proposta tem como fundamento a necessidade de se definir claramente o alcance do determinado na Súmula Vinculante 17, afirmando o Estado proponente ser necessário dirimir definitiva- 1 Eis a redação então constante do art. 100, § 1º, da Constituição (atual § 5º): § 5º É obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba necessária ao pagamento de seus débitos, oriundos de sentenças transitadas em julgado, constantes de precatórios judiciários apresentados até 1º de julho, fazendo-se o pagamento até o final do exercício seguinte, quando terão seus valores atualizados monetariamente.
No seu entender, em relação aos precatórios formalizados nos termos do art. 100, §1º, da Constituição, não se caracteriza mora no período compreendido entre a expedição do precatório e o vencimento do seu prazo de pagamento, devendo os juros morató- rios cessarem de 1º de julho do ano da requisição (quando inscri- tos na proposta orçamentária os recursos necessários para o paga- mento do precatório) até 31 de dezembro do ano seguinte (quan- do escoado o prazo para pagamento), passando a correr apenas dessa data em diante (e não desde o início), caso não pagos dentro desse interregno de dezoito meses. Arremata dizendo que nada autoriza que, a pretexto de ter constado da Súmula que no período previsto no artigo 100, § 1º, da Constituição, não incidem juros sobre os precatórios que nele sejam pagos, se faça uma interpretação estritamente literal do seu texto e, a contrario sensu , indevidamente se conclua que devam inci- dir juros desde o início de tal prazo sobre os precatórios que nele não sejam pagos. Requer, assim, a substituição do texto atual pelo seguinte enunciado: Durante o período previsto no parágrafo primeiro do artigo 100 da Constituição, não incidem juros de mora, voltando a correr a partir do vencimento do precatório, caso não pago dentro daquele período.
O edital para ciência e manifestação de eventuais interessados foi publicado no Diário de Justiça Eletrônico de 1º de julho de 2011, sendo que, conforme consta de certidão acostada aos autos eletrônicos, o prazo respectivo encerrou-se em 30 de agosto de
A União apresentou manifestação pelo acolhimento da pro- posta, argumentando ser necessária a revisão do texto da Súmula Vinculante 17 para deixar claro que, na hipótese excepcional de o pagamento ser efetuado além do prazo constitucionalmente esta- belecido, não se volte a contar os juros moratórios a partir da ori- gem. Deduz que, considerando-se a natureza jurídica dos juros moratórios, destinados a indenizar o atraso injustificado no cum- primento de uma obrigação, o raciocínio de que o termo inicial dos juros moratórios deve retroagir à data da expedição do preca- tório não se sustenta, uma vez que os juros moratórios somente inci- dem a partir do atraso no pagamento, ou seja, decorrido o exercício finan- ceiro, e não tendo sido pago, a partir de janeiro do ano seguinte é que deve iniciar o cômputo dos juro s. Continua explicitando a ideia de que os juros moratórios não retroagem em caso de pagamento extemporâneo, afirmando que o próprio texto constitucional estabelece a data de vencimento da obrigação – o final do exercício seguinte (art. 100 § 1º) – de for-
tucional, de forma que a substituição proposta configuraria deter- minação não respaldada pela Suprema Corte. Concluiu que existe uma condição para que os entes públicos pos- sam gozar do benefício da não incidência dos juros de mora no período de- nominado ‘graça constitucional’, qual seja, quitar os débitos dos precatórios judiciários pontualmente dentro do prazo de 18 meses estipulado no artigo 100, §1º da CF/88 (leia-se § 5º do art. 100, redação dada pela EC nº 62/2009). O Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil – CFOAB voltou a peticionar nos autos, em 16 de setembro de 2013, para aditar sua manifestação no sentido de apresentar pedido subsidiário de cancelamento da Súmula Vinculante 17. Para tanto, afirmou a existência de fato superveniente, consis- tente no julgamento das ADIs 4.357 e 4.452, decisum que teria mantido a essência do art. 100, § 12, da Constituição, de forma que teria incidência, à espécie, o art. 5º da Lei 11.417/ 2 , impon- do-se a revisão ou cancelamento do enunciado. Reitera o seu entendimento de que a promulgação da Emen- da Constitucional 62/2009 e o julgamento das referidas ações di- retas esvaziaram a discussão sobre a incidência ou não de juros 2 Lei 11.417/06 […] Art. 5º Revogada ou modificada a lei em que se fundou a edição de enunciado de súmula vinculante, o Supremo Tribunal Federal, de ofício ou por provocação, procederá à sua revisão ou cancelamento, conforme o caso.
moratórios no período em que o Poder Público deve efetuar o pagamento dos ofícios requisitórios, fazendo as seguintes conside- rações: […] Isso porque o artigo 100, § 12, da Constituição Federal, na redação da EC n. 62/2009, eliminou qualquer possibilidade de isenção dos juros de mora, extinguindo o que se vem chamando de “período da graça”. Com isso, o constituinte eliminou qualquer dúvida existente e consagrou o entendimento de que a mora só termina quando o devedor cumpre com sua obrigação; até então, aos olhos do credor e do Direito, continua inadimplente e os ju- ros destinam-se a compensar essa situação. É exatamente isso o que consta do referido § 12 do art. 100 da CF, cuja redação enfatizou que “até o efetivo pagamento”, “para fins de compensação da mora, incidirão juros simples”. Bastante simples e sem margem a qualquer interpretação ex- tensiva que se possa pretender para beneficiar indevidamente o Poder Público devedor. Por fim, aditou mais uma vez sua manifestação, para sugerir a revisão da Súmula Vinculante 17, editando-se enunciado neste teor: Incidem juros de mora e correção monetária sobre os débi- tos da fazenda pública até seu pagamento. Sobreveio despacho da Presidência do Supremo Tribunal Fe- deral, considerando formalmente adequada a proposta e determi- nando o encaminhamento dos autos à Procuradoria-Geral da Re- pública para parecer.
de precatório até o seu efetivo pagamento. Traz, em síntese, as se- guintes razões: Ora, é necessário que se tenha claro que o ofício requisitório (precatório) expedido em face do Poder Público decorre de uma demanda judicial que confirmou, com trânsito em jul- gado, que houve inadimplência por parte da Administração. Portanto, como regra, a citação do processo constitui o de- vedor em mora, que só se encerra com efetivo pagamento. Nesse contexto, os juros moratórios destinam-se, por parte do credor, a compensar a demora para receber aquilo que lhe é devido; para o devedor, os juros servem de estímulo ao rápido pagamento, sobretudo para que não veja seu débito aumentar com o passar do tempo. Assim, quando o cidadão deve ao Poder Público os juros são dele cobrados, bem como a correção monetária até o efetivo pagamento. Não há razão alguma para tratar a Administração com privilégios, isentando-a dos juros por algum período, em nítida violação ao princípio constitucional da isonomia. Tais argumentos já eram válidos mesmo antes da promulga- ção da Emenda Constitucional n. 62/2009, mas foram então incorporados pelo legislador constituinte que afastou qual- quer dúvida ao expressamente determinar a incidência de juros simples, para “compensar a mora”, até o efetivo paga- mento. Como se vê, nesse ponto, a questão é bastante simples, im- pondo-se a imediata revisão da Súmula Vinculante n. 17, es- pecialmente após o julgamento da ADI 4357 (cujo resultado já tem sido aplicado pelos Exmos. Ministros desta Suprema Corte – cfr. RE 747.702, Rel. Min. CARMEN LÚCIA) que manteve incólume a vontade do constituinte insculpida no § 12 do art. 100 da CF. Além disso, requer a concessão de medida cautelar no sentido de que seja determinada a suspensão do chamado período da graça
constitucional até que seja julgado o pedido de revisão/cancelamen- to da Súmula Vinculante 17. Despachou o Presidente da Suprema Corte, nos autos da PSV 111, para: (i) não conhecer do pedido de liminar, por mani- festamente incabível em sede de proposta de súmula vinculante; (ii) considerar formalmente adequada a proposta; (iii) abrir vista à Procuradoria-Geral da República; e (iv) determinar o apensamen- to da PSV 111 à PSV 59, em razão da identidade de objeto, para apreciação em conjunto dos feitos. O edital para ciência e manifestação de eventuais interessados foi publicado no Diário de Justiça Eletrônico de 19 de abril de 2014, sendo que, conforme consta de certidão acostada aos autos eletrônicos, o prazo respectivo encerrou-se em 19 de maio de
A União apresentou manifestação pela improcedência da proposta, fazendo referência ao disposto no art. 100, §§ 5º e 12, da Constituição, na redação dada pela Emenda Constitucional 62/09, para afirmar a não incidência de juros moratórios durante o prazo constitucional de 1º de julho até o final do exercício seguinte. Sustenta que a correta interpretação dos dispositivos consti- tucionais levaria ao entendimento de que os juros moratórios não de- vem ser aplicados, desde logo, a partir da expedição do requisitório, por- quanto o § 5º do art. 100 estatuiu um prazo para a satisfação dos preca-
reflexo produziu no prazo para a satisfação de requisitórios pelo Poder Público. No ponto, explicitou: Em verdade, o que se objetiva, com a proposta aqui versada é a inauguração, data vênia, sem justa causa, de um novo en- tendimento no Supremo Tribunal Federal. ignorando-se que o ordenamento jurídico, no que concerne à matéria, perma- nece intangível, e a jurisprudência dessa Corte, inalterada. Impende destacar, por oportuno, que as Ações Diretas de In- constitucionalidade nº 4.425 e 4.357 sequer tiveram por ob- jeto o tema ora em análise, restringidos que foram os debates à constitucionalidade do percentual dos juros de mora, não ao momento de sua incidência, do que se infere inexistir qualquer alteração da compreensão sedimentada nesse Pretó- rio Excelso quanto à impossibilidade de aplicação de juros aos precatórios tempestivamente quitados. 1.3 Vista ao Ministério Público Federal A PSV 59 veio com vista à Procuradoria-Geral da República em 28 de abril de 2014 e a PSV 111 foi encaminhada ao Parquet em 20 de maio subsequente. Embora os feitos tenham vindo em datas distintas, não tendo sido efetuado o apensamento determinado pela Presidência da Su- prema Corte, dada a estreita identidade de objetos, passa-se ao exa- me conjunto das demandas.
2. Mérito O desenvolvimento processual acima delineado e a existência de inúmeros feitos sobre o tema em trâmite no Supremo Tribunal Federal, bem evidenciam a complexidade e relevância da contro- vérsia em questão. Destaque-se, neste aspecto, aliás, a importante circunstância de que a hipótese guarda identidade com a matéria objeto do tema 96 da sistemática da repercussão geral (RE 579.431 – inci- dência de juros de mora no período compreendido entre a data da conta de liquidação e a expedição do requisitório), parecendo ade- quado que o exame sobre possível cancelamento ou revisão da Sú- mula Vinculante 17 aguarde decisão do Supremo Tribunal Federal no referido recurso extraordinário, sobrestando-se a presente de- manda. Essa Suprema Corte tem, inclusive, determinado, com base no art. 543-B do Código de Processo Civil, a devolução aos Tri- bunais de origem de recursos extraordinários que abordam o as- sunto para que fiquem sobrestados até julgamento final do respectivo leading case (RE 589.431)^3. 3 Eis alguns pronunciamentos nesse sentido: AI 470.279 AgR-ED/DF, Ministro CEZAR PELUSO, Dje 14/09/2012; RE 562.230 AgR-segundo/RS, Ministro CEZAR PELUSO, Dje 03/09/2012; AI 814.260 AgR/RS, Relator Ministro RICARDO LEWANDOWSKI, Dje 24/11/2010; RE 630.892/PE, Relator Ministro ROBERTO BARROSO, Dje 26/09/2014.
cional em estudo (§ 1º) renumerado para § 5º, permanecendo, en- tretanto, com a redação sem alteração 4 . O que se percebe, em princípio, é que, a partir da constatação histórica, não houve modificação da Constituição Federal no to- cante à instituição do chamado período de graça para a satisfação dos precatórios, os quais, no referido interstício, não sofrerão incidên- cia de juros de mora. Tal benesse constitucional teve como escopo possibilitar que o Poder Público se organize, procedendo à inclusão dos precatóri- os no orçamento do ano seguinte para, sem entrar em mora, saldar seus débitos até o final do ano subsequente ao da expedição do re- quisitório. Examinando-se a jurisprudência do Supremo Tribunal Fede- ral sobre a interpretação do mencionado dispositivo, percebe-se que, nos três momentos distintos – na redação original de 1988, bem como no texto trazido pelas Emendas Constitucionais 30/2000 e 62/2009 – firmou-se o entendimento de que não são devidos juros moratórios no período compreendido entre a data de expedição e a data do efetivo pagamento de precatório judicial, 4 De fato, o atual art. 100, § 5º, assim dispõe: É obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba necessária ao pagamento de seus débitos, oriundos de sentenças transitadas em julgado, constantes de precatórios judiciários apresentados até 1º de julho, fazendo- se o pagamento até o final do exercício seguinte, quando terão seus valores atualizados monetariamente.
se realizado no prazo constitucionalmente estabelecido (de 1º de julho a 31 de dezembro do ano seguinte), justamente porque não se configura a mora do ente público. No julgamento do RE 298.616, por exemplo, já na vigência da Emenda 30/2000 mas sobre caso ocorrido anteriormente à re- forma, estipulou-se a não incidência de juros moratórios sobre o período previsto pela Constituição. Afirmou-se a não incidência de juros de mora entre a data da expedição do precatório e a data do seu pagamento, não havendo sanção moratória nos dezoito me- ses compreendidos entre 1º de julho do ano da inscrição no orça- mento e 31 de dezembro do ano seguinte. Na oportunidade, o Ministro SEPÚLVEDA PERTENCE fez as se- guintes considerações: […] Ora, juros de mora, perdoe-se o óbvio, supõe mora. E não está em mora quem tem prazo para pagamento, em parte do qual, ademais, lhe é impossível solver a obrigação: com efeito, até a inclusão da verba no orçamento, o pagamento é impossível. E depois se fará conforme as forças do depósito, na ordem cronológica dos precatórios, até o final do exercí- cio. Nos acórdãos de Tribunais Regionais que pude consultar, que são referidos ou mesmo estão nos autos de um recurso que examinei, do qual sou Relator, parece-me que existe uma nítida confusão entre juros de mora e atualização do valor do precatório. Atualização é mera correção da expres- são monetária da dívida, mantida, ao menos teoricamente, o seu valor originário. Juros de mora, diversamente, são a san-
líbrio financeiro do ente público, deverá ocorrer até o apontado dies ad quem. Se em relação aos precatórios efetivamente pagos no período trazido pelo dispositivo constitucional (art. 100 §5º) não restam maiores questionamentos, a controvérsia ganha corpo quando em foco as hipóteses de inclusão do precatório na proposta orçamen- tária e não pagamento do requisitório dentro daquele prazo. Caso o débito não seja quitado até esse prazo final (31 de de- zembro do ano seguinte), ocorrerá a incidência de mora e, por conseguinte, serão aplicados os respectivos juros. Os entendimen- tos se contrapõem, neste caso, sobre o termo a partir do qual tais juros incidirão: se a partir do dia 1º de janeiro seguinte ao ano em que deveria ser pago o precatório ou se retroagirão à data de ven- cimento do precatório, perdendo o ente público a isenção dos de- zoito meses dada pelo art. 100, § 5º, do texto constitucional. No entender da Procuradoria-Geral da República, na hipóte- se de não quitação do débito até o prazo final (31 de dezembro do ano seguinte), ocorrerá a incidência de mora somente a partir do dia 1º de janeiro seguinte. Isso porque, à toda evidência, não há que se falar em mora durante o chamado período de graça , já que umbilicalmente ligado ao ciclo orçamentário, momento em que as finanças estatais do ano seguinte são formuladas e, em sequência, executadas.
Na apreciação do RE 577.465, em 27 de outubro de 2009, mais uma vez a Corte Suprema reiterou o entendimento, na linha de sua iterativa jurisprudência, de que não incidem juros morató- rios no precatório quando observado o prazo disposto no art. 100, § 1º (atual § 5º), da Constituição Federal. Na oportunidade, a Mi- nistra CÁRMEN LÚCIA minudenciou o entendimento do Tribunal, consignando que não incidirão juros de mora no período entre o dia 1º de julho do ano antecedente até o final do exercício do ano seguinte, se realizado o efetivo pagamento do precatório. Afastando qualquer dúvida quanto à retroação do juros mo- ratórios no caso de não pagamento do precatório naquele período, afirmou Sua Excelência, ainda, que se não houver pagamento do valor consignado no precatório até o mês de dezembro do ano se- guinte ao da sua apresentação, é de se reconhecer a incidência dos juros de mora a partir de 1º de janeiro subsequente até a data do efetivo pagamento da obrigação. No já citado AI 795.809 também fica clara a impossibilidade de retroação dos juros moratórios, tendo o Supremo Tribunal Fe- deral, neste precedente, aplicado o enunciado da Súmula Vinculan- te 17, sob o fundamento de que o Tribunal de origem divergiu da orientação preconizada pela Corte porque concluiu que a quita- ção do precatório após o prazo constitucional estipulado no artigo 100, § 1º, da Constituição Federal, importa na incidência de juros
