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Trabalho de conclusão de curso sobre Contabilidade Orçamentária com estudo de caso.
Tipologia: Teses (TCC)
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Valença Bahia 2014
Valença Bahia 2014 Artigo apresentado a Faculdade Zacarias de Góes, como requisito parcial obrigatório para obtenção do grau de bacharel de Ciências Contábeis Orientador:
Samile de Andrade Silva^1 RESUMO O presente artigo tem por finalidade apresentar o planejamento orçamentário e as políticas públicas como instrumentos de desenvolvimento socioeconômico municipal: um estudo da aplicação e controle de recursos financeiros na saúde em Presidente Tancredo Neves – Bahia. Visto que a saúde é um direito garantido a todos as pessoas e que a responsabilidade de geri- los recai sobre o poder público municipal, a pesquisa apresenta as fases pelas quais os recursos financeiros passam, desde o planejamento orçamentário até o controle externo. Os gestores municipais têm a obrigação de garantir à sociedade uma saúde pública de qualidade para que assim o município possa alcançar também o desenvolvimento socioeconômico. É interessante ressaltar que a participação popular deve ser ativa desde o planejamento orçamentário até o controle na aplicação dos recursos. As políticas públicas possuem um importante papel nesse cenário já que partes representativas dos recursos destinados à saúde são oriundos dela. Desta maneira, foi realizada uma pesquisa utilizando de fundamento teórico e prático para desenvolver o tema em questão. A pesquisa é de caráter documental, com conceitos de Contabilidade Pública e Políticas Públicas aplicadas à saúde como instrumentos para o desenvolvimento socioeconômico municipal. Palavras-chave: Planejamento Orçamentário. Saúde. Políticas públicas. ABSTRACT This article aims to present the budget planning and public policies as instruments of local socioeconomic development: a study of the application and control of financial resources in the health Tancredo Neves - Bahia. Since health is a right guaranteed to all people and that the responsibility to manage them rests with the municipal government, the survey shows the stages by which the funds pass from budget planning to the external control. The city managers have an obligation to society to ensure a public health quality so that the municipality can also achieve socioeconomic development. It is interesting to note that public participation should be active from budget planning to control the application of resources. Public policies have an important role in this scenario as representative of health care resources are from parts of it. Thus, using a survey of theory and practice to develop the subject in question was held ground. The research is documentary character with the concepts of Public Accounting and Public Policy applied to health as instruments for local socioeconomic development. Keywords: Budget Planning. Health. Public policy. (^1) Graduanda em Ciências Contábeis da Faculdade Zacarias de Góes. E-mail: samileandrade@yahoo.com.br.
SERVIÇOS DE SAÚDE
aplicações de recursos públicos. As políticas públicas traduzem, no seu processo de elaboração e implantação e, sobretudo, em seus resultados, formas de exercício do poder político, envolvendo a distribuição e redistribuição de poder, o papel do conflito social nos processos de decisão, a repartição de custos e benefícios sociais. (TEIXEIRA, 2002) O Sistema Único de Saúde (SUS) é a principal política pública de saúde do país e foi criada através da Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990, que “dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes”. O objetivo geral deste trabalho é fazer um estudo sobre o planejamento orçamentário e as políticas públicas como ferramentas para o desenvolvimento sócio econômico com enfoque na aplicação de recursos na saúde em Presidente Tancredo Neves- Bahia. Os objetivos específicos são: a) escrever sobre a saúde pública municipal e sua influência no desenvolvimento socioeconômico em Presidente Tancredo Neves; b) desenvolver uma abordagem sobre o planejamento orçamentário e as políticas públicas como ferramentas na gestão de recursos na saúde; c) analisar a origem e a destinação de recursos na saúde municipal; d) abordar a participação da sociedade na elaboração do planejamento orçamentário e do controle de recursos na saúde. É interessante que seja conhecido o funcionamento do processo de transformação de recursos, seja humanos, materiais e financeiros em saúde de qualidade, que é o produto final que deve ser oferecido à população. O planejamento pode ser considerado a primeira função administrativa, pois serve de base para as demais. Seu propósito é definir objetivos para o futuro e os meios para alcança-los. (SANTOS, 2006) Para que o setor público alcance seus objetivos é necessário que se tenha metas reais e focadas para que assim sejam criadas políticas que atendam de forma satisfatória as demandas existentes e que as dificuldades sejam sanadas observando sempre os princípios legais estabelecidos pela legislação. O custeio da rede de serviços do SUS está estabelecido na Constituição Federal e é responsabilidade das três esferas de governo. Os recursos são repassados diretamente para o Fundo Municipal de Saúde sendo a gestão deste, atribuição do secretário municipal de saúde. A aplicação de recursos na saúde municipal tem importância primordial no setor público, pois não existe desenvolvimento sem saúde. As pessoas precisam estar cientes de seu papel já que em parte são os cidadãos que financiam o setor através do pagamento dos impostos. Existe a necessidade de estudar como ocorre o financiamento da saúde, a
elaboração do planejamento, qual a destinação desses recursos e como é efetuado o controle, tanto interno como externo. Além de ressaltar a necessidade da participação popular no controle através do Conselho Municipal de Saúde. A participação da população na administração pública vem desde a escolha dos dirigentes por meio de eleição. Os dirigentes formarão sua equipe de governo que juntos tomarão as decisões sobre o destino dos recursos para cada setor a ser atendido pelo governo, porém a participação popular não se restringe a eleger seus representantes. Os projetos da saúde são elaborados na Secretaria Municipal de Saúde pelos responsáveis e são encaminhados ao Conselho Municipal de Saúde, que é um órgão colegiado formado por membros das diversas instituições que atuam no município, instituições religiosas, demais secretarias, associações, na qual cada instituição indica um membro que a representará, tornando assim efetivo o controle que a população possui sobre os projetos do governo, sendo que o conselho tem a atribuição de aprovar ou não os mesmos. Com o intuito de garantir o correto funcionamento da máquina pública, em 04 de maio de 2000, foi sancionada a Lei Complementar nº 101, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece que as ações governamentais sejam planejadas e transparentes, além de buscar a prevenção de riscos e de desvios que venham afetar o equilíbrio das contas públicas. O planejamento estabelecido pela lei são os mesmos adotados na Constituição Federal, o PPA, a LDO e a LOA. Já a transparência será alcançada através do conhecimento e da participação da sociedade, bem como na ampla publicidade que deve cercar todos os atos e fatos ligados à arrecadação de receitas e à realização de despesas pelo poder público. (NASCIMENTO; DEBUS, 2002) A audiência pública é mais um dos instrumentos de transparência que foi trazido pela LRF cujo objetivo é envolver a população nos processos de elaboração e execução do PPA, LDO e LOA, nos termos do art. 48, parágrafo único. Tem também a finalidade de demonstrar e avaliar, quadrimestralmente, os resultados das metas fiscais estabelecidas, ou seja, apresentar ao Poder Legislativo e à população como foram aplicados e controlados os recursos do Município (art. 9º, §4º). (ANDRADE, 2013) Espera-se que este artigo implique na expansão do conhecimento dos envolvidos direta ou indiretamente na gestão da saúde pública em especial a sociedade, para que essa esteja ciente que ela não é apenas uma detentora de direitos, mas, uma participante ativa desde o processo de planejamento até o controle dos atos praticados pela administração, salientando
fixadas para o mesmo período, conforme a classificação institucional, funcional- programática e econômica. É o instrumento em que se estima a receita e detalha a despesa programada no PPA e priorizada na LDO visando à sus realização, a partir da receita que será arrecadada. Kohama (2008, p.40) apresenta o conceito de orçamento: [...] é o processo pelo qual se elabora, expressa, executa e avalia o nível de cumprimento da quase totalidade do programa de governo, para cada período orçamentário. É um instrumento de governo, de administração e de efetivação e execução dos planos gerais de desenvolvimento sócioeconômico. Quando bem elaborado, o orçamento-programa torna-se um instrumento de planejamento deixando de ser uma formalidade legal e permitindo que a execução orçamentária ocorra na mais perfeita ordem. A responsabilidade de geri-lo recai sobre aqueles que possuem o poder de decisão. Após ser aprovado pelo poder Legislativo, as ações prosseguem na fase de execução orçamentária, onde o controle do processo de decisão está inteiramente sob a responsabilidade do Poder Executivo (ANDRADE, 2013). O orçamento público nada mais é que a ligação entre o planejamento e as funções executivas da organização, em que a alocação de recursos visa à consecução de objetivos e metas. Não se trata apenas da contabilidade de previsão de receitas e fixação de despesas; ele é maior e atinge grande número de pessoas, expressando as políticas a serem desenvolvidas pela entidade pública, os interesses que nele predominam e os setores beneficiados, além de se aberto à participação popular, na definição das prioridades (ANDRADE, 2013).
Atualmente pode-se afirmar que a função do Estado é promover o bem estar da sociedade. Para tanto, ele necessita desenvolver uma série de ações e atuar em diferentes áreas tais como saúde, educação e meio ambiente. Para atingir resultados em diversas áreas e promover o bem estar da sociedade os governos se utilizam das políticas públicas que “(...) são um conjunto de ações e decisões do governo, voltadas para solução, ou não, de problemas da sociedade (...)”. Ou seja, são a totalidade de ações, metas e planos que os governos, nacionais, estaduais ou municipais, traçam para alcançar o bem estar da sociedade e o interesse público. (LOPES; AMARAL; CALDAS, 2008) São as diretrizes e princípios norteadores das ações do poder público. As regras e procedimentos para as relações entre poder público e sociedade. Essas políticas são explicitadas, sistematizadas ou formuladas em documentos, leis, programas, linhas de financiamento, que orientam ações que normalmente envolvem aplicações de recursos públicos. As políticas públicas traduzem, no seu processo de elaboração e implantação e, sobretudo, em seus resultados, formas de exercício do poder político, envolvendo a
distribuição e redistribuição de poder, o papel do conflito social nos processos de decisão, a repartição de custos e benefícios sociais. (TEIXEIRA, 2002)
O SUS é a principal política pública de saúde no nosso país, sua criação se deu através da Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990, que “dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes”. Conforme o artigo 198 da Constituição Federal, o SUS constitui-se de ações e serviços públicos de saúde que integram uma rede regionalizada e hierarquizada. Tem como diretrizes a descentralização da gestão, o atendimento integral à saúde e a participação da comunidade. De acordo com Reis, Araújo e Cecílio (2011, p. 35): A primeira lei orgânica do SUS detalha os objetivos e atribuições; os princípios e diretrizes; a organização, direção e gestão, a competência e atribuições de cada nível (federal, estadual e municipal); a participação complementar do sistema privado; recursos humanos; financiamento e gestão financeira e planejamento e orçamento. Logo em seguida, a Lei nº 8.142, de 28 de dezembro de 1990, dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do SUS e sobre as transferências intergovernamentais de recursos financeiros. Institui os Conselhos de Saúde e confere legitimidade aos organismos de representação de governos estaduais (CONASS – Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Saúde) e municipais (CONASEMS - Conselho Nacional de Secretários Municipais de Saúde). O SUS tem como características: o atendimento gratuito a todos; a descentralização, ou seja, o poder de decisão deve ser daqueles que são responsáveis pela execução das ações; a racionalidade, ele deve se organizar de maneira que sejam oferecidas ações e serviços de acordo com as necessidades da população; ser eficiente e eficaz; ser democrático, devendo assegurar o direito de participação de todos os segmentos envolvidos com o sistema: dirigentes institucionais, prestadores de serviços, trabalhadores da saúde e, principalmente, a população, usuários dos serviços de saúde. (MATOS, 2007) 2.3 APLICAÇÃO DE RECURSOS FINANCEIROS NAS AÇÕES E SERVIÇOS DE SAÚDE Os recursos destinados à aplicações na saúde são oriundos de todas as esferas de governo, sendo estabelecidos não apenas os valores, mas também a destinação de cada um deles. Andrade (2013, p. 203-204) explicita: A aplicação de recursos em ações e serviços públicos de saúde apurada anualmente respeitará as respectivas Constituições ou Leis Orgânicas, e caso não tenha percentual definido nestas será a seguinte: Para a União: o montante correspondente ao valor empenhado no exercício financeiro anterior, acrescido de, no mínimo, o percentual correspondente à variação nominal positiva do Produto Interno Bruto (PIB) ocorrida no ano anterior ao da Lei Orçamentária Anual. Em caso de variação negativa o valor de aplicação não poderá ser reduzido. Inclui compensação financeira proveniente de impostos e transferências constitucionais, dívida ativa, multa e juros de mora decorrentes de impostos.
orçamentário até a sua execução, orientando os administradores e evitando possíveis irregularidades. Externamente o controle é exercido pela sociedade desde a aprovação do orçamento público é feita pelo Poder Legislativo Municipal até a execução orçamentária na qual a população deve desempenhar o seu papel de controle através dos Conselhos Municipais e através das audiências públicas. Órgãos públicos que não possuem um bom sistema de Controle Interno correm o risco de realizar despesas sem recursos orçamentários disponíveis. Tal fato certamente será questionado pelos órgãos fiscalizadores com grande possibilidade de rejeição das contas anuais e também definido como crime de responsabilidade fiscal do gestor público. Deve-se ter em mente que na contabilidade pública só se pode fazer ou realizar aquilo que está previsto em lei. Assim, justifica-se a existência da Lei Orçamentária, que é organizada em forma dos chamados créditos orçamentários, ou seja, em uma combinação da codificação contábil e nestes estão consignadas as chamadas dotações orçamentárias, ou recursos alocados para atender aos programas criados (ANDRADE, 2013).
O Conselho de Saúde é um instrumento de controle social. No âmbito municipal o conselho de saúde é constituído por representantes de todas as entidades que atuam no município assegurando assim a participação popular no processo de gestão. Constante na Lei Federal nº 8.142/90, parágrafo 2º do artigo 1º: O Conselho de Saúde, em caráter permanente e deliberativo, órgão colegiado composto por representantes do governo, prestadores de serviço, profissionais de saúde e usuários, atua na formulação de estratégias e no controle da execução da política de saúde na instância correspondente, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros, cujas decisões serão homologadas pelo chefe do poder legalmente constituído em cada esfera do governo. Quanto às atribuições a seguir, são estabelecidas pela Resolução nº 333/2003, que aprova as diretrizes para criação, reformulação, estruturação e funcionamento dos Conselhos de Saúde: Quinta Diretriz: Aos Conselhos de Saúde (...) compete: I – (...) II – (...) III – (...) IV – Atuar na formulação e no controle da execução da política de saúde, incluindo os seus aspectos econômicos e financeiros e propor estratégias para a sua aplicação aos setores público e privado. V – Definir diretrizes para elaboração dos planos de saúde e sobre eles deliberar, conforme as diversas situações epidemiológicas e a capacidade organizacional dos serviços. VI – Estabelecer estratégias e procedimentos de acompanhamento da gestão do SUS (...). VII – Proceder a revisão periódica dos planos de saúde. VIII – Deliberar sobre os programas de saúde (...). IX – (...)
X – (...) XI – (...) XII – Aprovar a proposta orçamentária anual da saúde, tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias (art.195, §2º da Constituição Federal), observado o princípio do processo de planejamento e orçamento ascendentes (art.36 da Lei nº 8.080/90). XIII – Propor critérios para programação e execução financeira e orçamentária dos Fundos de Saúde e acompanhar a movimentação e destinação dos recursos. XIV – Fiscalizar e controlar gastos e deliberar sobre de movimentação de recursos da Saúde, incluindo o Fundo de Saúde e os transferidos e próprios do Município, Estado, Distrito Federal e União. XV – Analisar, discutir e aprovar o relatório de gestão com a prestação de contas e informações financeiras, repassadas em tempo hábil aos conselheiros, acompanhado do devido assessoramento. Mensalmente realiza-se a reunião do Conselho na qual são apresentadas as contas do mês e projetos que são discutidos em plenário e o secretário coloca-se a disposição para esclarecer quaisquer dúvidas dos participantes da sessão, essas dúvidas podem ser respondidas de imediato ou é dado um prazo para que posteriormente sejam sanadas.
Em 04 de maio de 2000, foi sancionada a Lei Complementar nº 101, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. O parágrafo 1º do artigo 1º estabelece: A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar. A lei trouxe alguns instrumentos de transparência dentre os quais a audiência pública, que tem o objetivo de envolver a população na elaboração e execução dos planos orçamentários e da LOA. Sua finalidade é apresentar quadrimestralmente os resultados das metas estabelecidas, e como foram aplicados e controlados os recursos. A apresentação é feita na sede do Poder Legislativo sendo aberta a população, sendo que a iniciativa para realização da audiência pública partirá do Poder Executivo. A não realização da audiência nos prazos estabelecidos configura infração político-administrativa. A mesma lei apresenta no art. 48: Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos. 2.6 PRESIDENTE TANCREDO NEVES O município de Presidente Tancredo Neves, antigo povoado de Itabaína, pertencia ao município de Valença. Com o surgimento da BR-101, houve maior facilidade de acesso e
Nesse artigo foi feito um estudo de natureza qualitativa e quantitativa sobre o planejamento e as políticas públicas como ferramentas para o desenvolvimento sócio econômico com enfoque na aplicação de recursos na saúde em Presidente Tancredo Neves – Bahia, apresentando todo o processo de gestão desses recursos. Lakatos e Marconi (2003, p. 186) salientam que: Pesquisa de campo é aquela utilizada com o objetivo de conseguir informações e/ou conhecimentos acerca de um problema, para o qual se procura uma resposta, ou de uma hipótese, que se queira comprovar, ou, ainda, descobrir novos fenômenos ou as relações entre eles. Em uma pesquisa de campo podem ser utilizados instrumento facilitadores. São eles os formulários, questionários e entrevistas (LAKATOS; MARCONI, 2004). Para a elaboração do artigo foram aplicados formulários padronizados para uma amostra do público alvo caracterizadas pela quantificação na coleta, na qual o intuito será o levantamento estatístico dos dados obtidos. Foi utilizada também a pesquisa documental. Para Lakatos e Marconi, (2003, p.
Os recursos destinados à saúde possuem, em sua maioria, destinação específica, ou seja, não pode ser empregado em outro fim. Assim para a realização da pesquisa foram aplicados formulários padronizados constando 14 questões à 12 servidores de diferentes setores da Secretaria Municipal de Saúde em Presidente Tancredo Neves, Bahia, dentre os quais, Farmacêutico, Vigilância Sanitária, Setor Financeiro, Assistência Social, Enfermagem, Elaboração de Projetos, sendo expostas sua satisfação e nível de contribuição da saúde para o desenvolvimento local.
Os formulários foram aplicados no dia 11 de novembro de 2014, iniciaram com o questionamento sobre o grau de escolaridade dos servidores da Secretaria de Saúde, como expostos na figura 1. Figura 1 – Nível de escolaridade Fonte: Autora (2014) Observa-se que 58% dos servidores consultados têm nível superior completo, 8% possuem nível superior incompleto, 17% cursaram ensino médio completo e os que são pós- graduados representam 17%, assim percebe-se que os funcionários da Secretaria buscam a qualificação, a maioria possuindo um grau de instrução elevado. Os próximos dados obtidos são relacionados ao tempo em que exercem suas funções na Secretaria de Saúde, evidenciados na figura 2. Figura 2 - Tempo de serviço na Secretaria Municipal de Saúde Fonte: Autora (2014) Nota-se que 92% dos servidores exercem suas funções na secretaria a menos de dois anos, o que deixa subtendido que apesar de teoricamente terem mais vigor e disposição não possuem tanta experiência quanto os 8 %, que trabalham na Secretaria há mais de oito anos. 0% 17% 8% 58% 0% 17%^ Ensino Médio Incompleto Ensino médio Completo Superior Incompleto Superior Completo Cursos Profissionalizantes Pós Graduação 0% 92% 0% 0% 0% 8% até 1 ano 1 à 2 anos mais de 2 à 4 anos mais de 4 à 6 anos mais de 6 à 8 anos acima de 8 anos
regular a participação da sociedade, enquanto 17% acreditam ser ruim e 8% considera boa a participação popular. A seguir foi perguntado se o orçamento público para saúde atende corretamente as necessidades da população. Os dados obtidos são explicitados na figura 5. Figura 5 – O orçamento público para saúde atende a população Fonte: Autora (2014) O orçamento para a saúde deve buscar oferecer para a população uma saúde de qualidade, que atenda às suas necessidades de forma satisfatória, mas 75% dos entrevistados acreditam que as necessidades da população são parcialmente atendidas pelo orçamento público para a saúde e 25% acreditam que as necessidades da população não são atendidas. A próxima questão foi se as políticas públicas interferem na elaboração do orçamento para saúde. Figura 6 – As política públicas interferem na elaboração do orçamento para saúde Fonte: Autora (2014) Por meio das políticas públicas recursos são alocados para a saúde, 17% dos pesquisados entendem que as políticas públicas não interferem na elaboração do orçamento público, 50% acreditam que interferem muito e 33% entendem que interferem pouco. 0% 25% 75% Plenamente Não Parcialmente 17% 50% 33% Não Muito Pouco
Em sequência foi perguntado se os recursos destinados a saúde atendem às demandas sociais. Figura 7 – Os recursos destinados à saúde atendem às demandas sociais Fonte: Autora (2014) Apesar dos recursos financeiros para a saúde possuírem destinação específica e existirem critérios para a fixação dos valores, 17% dos entrevistados os recursos destinados à saúde não atendem as demandas sociais e 83% acreditam que essas demandas são atendidas apenas parcialmente. Posteriormente foi questionado se o controle de recursos na saúde promove mecanismos para um bom desempenho na execução orçamentária. O resultado está exposto na figura 8. Figura 8 – O controle de recursos e mecanismos para um bom desempenho na execução orçamentária Fonte: Autora (2014) O controle na gestão pública apresenta-se como um instrumento eficaz de sugestão que evita que a administração cometa erros e alcance a eficácia operacional. O resultado apresenta que 25% dos servidores entendem que o controle de recursos na saúde 0% 17% 83% Plenamente Não Parcialmente 0% 75% 25% Não Às vezes Sempre
