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O Planejamento de Projetos Sociais:
dicas, técnicas e metodologias *
Arminda Eugenia Marques Campos* *
Luís Henrique Abegão * **
Maurício César Delamaro****
Numa época em que os recursos públicos destinados à área social escassei- am e as demandas, em contrapartida, aumentam, a exigência por uma ges- tão “eficaz, eficiente e efetiva” dos projetos e programas sociais é categóri- ca. No entanto, é necessário o desenvolvimento de uma cultura voltada para a elaboração, o monitoramento e a avaliação, que compreenda tais processos não apenas como etapas subseqüentes destinadas à definição das metas, acompanhamento do cronograma e do fluxo de caixa e checagem dos resultados, com vistas à captação de recursos e posterior prestação de contas junto aos financiadores, mas sim como “práticas adequadas ao aper- feiçoamento do processo de tomada de decisão na gestão dos projetos”, em especial na área social.
Neste sentido, a atenção – de uma maneira geral, e em especial entre as agências financiadoras – tem se voltado para a efetividade das ações e não apenas para a eficiência e eficácia no cumprimento das metas. Importa saber se, para além de uma utilização conscienciosa dos recursos, as ações contribuíram para uma mudança positiva na situação-problema enfocada pelo projeto. Além disso, os financiadores de projetos na área social, ao analisarem as propostas, buscam indicativos claros de que o proponente conhece o contexto no qual pretende atuar, tem condições de criar alterna-
- Eficácia é a capacidade de produzir o efeito desejado, o resultado previsto. - Eficiência é a capacidade de utilizar os insumos adequadamente, de forma racional e econômica. - Efetividade é a capacidade de produzir uma diferença positiva num dado contexto, de forma permanente.
- Adaptação do conteúdo programático da disciplina “Técnicas em Projetos Sociais” do Curso de Especialização em Gestão de Iniciativas Sociais do Laboratório de Tecnologia e Desenvolvimento Social (LTDS) da COPPE/UFRJ.
- Fundo Brasileiro para a Biodiversidade – FUNBIO, colaboradora do LTDS.
- Laboratório de Tecnologia e Desenvolvimento Social – LTDS / COPPE/UFRJ.
- Universidade Estadual Paulista “Julio de Mesquita Filho” – UNESP; colaborador do LTDS.
tivas para reverter ou amenizar a situação-problema enfocada e tem uma noção realista de qual é o esforço necessário e de quanto custa a interven- ção.
Para o enfrentamento das questões sociais precisamos mais do que vonta- de de acertar. A competência técnica para propor, conduzir e avaliar inter- venções no campo social deve ser buscada, seja através da capacitação dos executores, seja por meio da contratação de consultoria externa ou da co- operação técnica de especialistas. Isto não implica, contudo, na construção de alternativas ambiciosas ou complexas aos problemas sociais em foco. Muitas vezes as soluções simples e originais são mais realistas e adequadas.
Todavia, a competência técnica não descarta, pelo contrário, deve buscar compreender e incorporar, o conhecimento acumulado pelos próprios beneficiários e demais atores que vivenciam e estão a “driblar” cotidiana- mente a situação-problema. É neste sentido que os métodos participativos de planejamento, gestão e avaliação de projetos na área social têm mereci- do destaque na literatura sobre o tema. As metodologias participativas enfatizam a importância do envolvimento dos beneficiários e demais ato- res, que podem ser possíveis parceiros ou grupos de pressão, na estruturação e durante todo o desenvolvimento do projeto. O sucesso da intervenção, ou seja, a efetividade de sua contribuição para a solução ou melhoria da situação-problema enfrentada, depende da compreensão e do consenti- mento dos atores sociais envolvidos quanto aos propósitos do projeto, e, conseqüentemente, do empenho dos mesmos na concretização de seus objetivos. Isto só é possível – de uma maneira ética – a partir da participa- ção efetiva dos atores sociais – em especial dos beneficiários – em todo o processo de desenvolvimento do projeto, desde de sua elaboração até a avaliação de seus impactos.
Sendo assim, a efetividade de toda e qualquer ação transformadora no campo social está atrelada a uma “dimensão técnica”, dada pelas compe- tências exigidas não só no planejamento, quanto na implementação e na avaliação dos projetos sociais. Mas também requer uma visão crítica capaz de questionar a todo o momento o sentido do nosso agir. O compromisso ético exige que as nossas ações tenham resultados efetivos; que possam contribuir para a transformação positiva das condições sociais; e que este-
de explicitação de dissensos. O projeto ganha consistência com o envolvimento desses atores sociais, que, pelo fato de sentirem-se co-auto- res do projeto, se empenharão pelo seu sucesso.
1 Projeto: planejamento para
solucionar problemas
Projetar significa planejar algo que se pretende realizar no futuro, sendo que um projeto distingue-se de outras formas de planejamento – como o planejamento estratégico de uma instituição ou uma simples programação de atividades rotineiras – por ser fechado, isto é, tem começo, meio e fim previsíveis e programa- dos. Além disso, também são estabelecidos previa- mente o público-alvo do projeto, ou seus beneficiários, as atividades a desenvolver e os re- cursos necessários – tempo, dinheiro, equipamen- tos e pessoas. Em alguns casos, o propósito do projeto é estabelecer uma nova iniciativa, sem pra- zo para terminar. Mas, mesmo assim, o projeto compreenderá todas as ações levadas a cabo para implementar essa iniciativa, para colocá-la em fun- cionamento.
Segundo definição da ONU: um projeto é um empreendimento planejado que consiste num conjunto de atividades inter-relaciona- das e coordenadas para alcançar objetivos específicos dentro dos limites de um orçamento e de um período de tempo dados (apud COHEN; FRANCO, 1999, p. 85).
Uma maneira clara de se fazer uma distinção entre um projeto e outras formas de planejamento é considerá-lo como uma tentativa de solucionar um problema, de preencher uma necessidade. Ou seja, os projetos:
[...] são empreendimentos finitos que têm objetivos claramente definidos em função de um problema, oportunidade ou interesse de uma pessoa, grupo ou organização (MAXIMINIANO, 1997, p. 20).
Pode-se dizer, portanto, que um “projeto social” é um planejamento para solucionar um problema” ou responder a uma carência social.
Atenção! É pouco provável que um projeto isolado possa resolver um problema ou uma situação social negativa. Em geral, um projeto pode estabelecer um impulso para a mudança, pode iniciá-la, mas não basta, por si mesmo, para que toda a transformação desejada ocorra. Não reconhecer esse fato é perigoso, pois mesmo um bom projeto pode estar sujeito a manipulações politicamente perversas em sua implantação, ou ainda ser transformado em mera peça ideológica a serviço de jogos de poder.
fazer com que seus valores sejam considerados pelo projeto. Neste senti- do, quanto maior for a participação dos atores sociais – tanto os que exer- cem uma influência sobre a situação-problema como os que são vítimas dos seus infortúnios – no desenvolvimento do projeto, maior será a possi- bilidade de sucesso. Além de garantir maior coerência ao projeto, o respei- to pela cultura e posição de cada um dos atores envolvidos contribui para uma validação dos resultados esperados e um compromisso do grupo com os objetivos estabelecidos pelo projeto.
1.1 Etapas do planejamento
Se pensarmos o projeto como iniciativa para solucionar um problema, pode- se dizer que a fase de “elaboração” compreenderá as três etapas a seguir:
1 “Identificar um problema, uma carência, uma situação sentida como deficiente”. Para isso é preciso organizar as informações disponíveis sobre a situação, reunir-se com outros interessados e tentar caracterizar o problema de vários pontos de vista. Quando se percebe a existência de vários problemas, é preciso decidir a quais, por sua importância ou pela maior facilidade de solução, vai se dar prioridade.
2 “Pensar em como solucionar o problema ou carência e nas ações que poderiam contribuir para mudar essa situação”. As diferentes alternativas
Ciclo de vida do projeto
Embora cada projeto tenha características diferentes, pode-se pensar o seu ciclo de vida como tendo quatro fases distintas: 1 Elaboração: é o momento da identificação do problema, definição dos objetivos, programação das atividades e confecção da proposta técnica do projeto. 2 Estruturação: uma vez decidido que o projeto vai ser realizado, é hora de organizar a equipe executora e mobilizar os meios necessários para executá-lo. 3 Realização: é o período quando as atividades previstas são realizadas e acompanhadas, de acordo com o planejado. Por vezes é necessário alterar a programação, em razão de fatos não previstos. 4 Encerramento: ao término do projeto é preciso analisar seus resultados e impactos, comparando-se o que se pretendia originalmente com o realmente alcançado. Também é o momento de cuidar da desmobilização do projeto, caso não haja prosseguimento.
de solução imaginadas têm que ser analisadas para saber se são viáveis. Em seguida, têm que ser comparadas, a fim de se escolher a melhor.
3 Escolhida uma solução, parte-se para “programar em detalhes o que vai ser feito, o que se espera que aconteça como resultado de nossa ação e o que se necessita agenciar e disponibilizar” de modo a assegurar a realização disso.
2.1 Metaplan
É um método muito utilizado na condução de trabalhos em grupo, desen- volvido pela empresa alemã de consultoria Metaplan. Compreende técni- cas de “visualização e de moderação”, que podem ser utilizadas em proces- sos participativos de diagnóstico, planejamento, avaliação etc. Trata-se de uma metodologia simples e muito versátil. No en- tanto, como todas as práticas participativas, a utili- zação do Metaplan requer uma certa capacitação, e, principalmente, habilidade de mediação, já que os conflitos são sempre possíveis de acontecer em tra- balhos coletivos. Além disso, deve-se considerar que esta metodologia é apropriada para trabalhos com grupos não muito grandes, caso contrário a dinâmi- ca de visualização inerente ao Metaplan fica prejudi- cada.
A técnica de visualização do Metaplan corresponde à utilização de fichas coloridas – conhecidas como “tarjetas” –, sobre as quais os participantes escre- vem – com pincel atômico e de forma sintética – as suas considerações, e depois as afixam em um mu- ral para que todos possam lê-las. Diferentes cores e formas de tarjetas podem ser utilizadas para distin- guir a natureza das informações, as contribuições de diferentes equipes, as fases do trabalho etc. A mobilidade das fichas afixadas no mural permite que elas sejam rearranjadas em função de consensos ou tomadas de decisão por parte do grupo.
No Metaplan, a coordenação dos trabalhos e a mediação das discussões ficam a cargo do “facilitador”. Este pode ser tanto um integrante do grupo como um consultor externo convidado para desempenhar essa função. O importante é que o facilitador tenha conhecimento da técnica de visualização e esteja capacitado a conduzir trabalhos coletivos. O papel fundamental do facilitador é propor ao grupo questões relevantes, que possam encaminhar as discussões que serão por ele despertadas a partir das considerações dos
O facilitador deve: Antes do evento
- Participar do planejamento e organização do evento;
- Conceber as questões/proposições que irão orientar os trabalhos, de acordo com os objetivos do evento;
- Reunir o material/equipamento que será utilizado e preparar o local onde será realizado o evento. No evento
- Apresentar a proposta da reunião e a metodologia de trabalho;
- Dividir os participantes em grupos de trabalho, de forma aleatória;
- Conduzir a publicação das contribuições dos grupos;
- Mediar as discussões em plenária, permitindo uma participação equilibrada de todos;
- Destacar os aspectos mais importantes, durante o decorrer dos trabalhos.
participantes publicadas no mural. Conforme o objetivo do trabalho, as questões propostas pelo facilitador, bem como as discussões por ele levan- tadas, conduzirão o grupo a obter um produto final, que pode compreen- der: os indicativos sobre uma dada situação, as alternativas a um certo problema, o plano de ação de um projeto etc.
2.2 ZOPP
O método ZOPP – Ziel Orientierte Projekt Planung , que significa “planeja- mento de projetos orientado por objetivos” – foi desenvolvido pela Agên- cia Alemã de Cooperação Técnica GTZ – Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit. A base do método ZOPP é o Marco Lógico ou Matriz Lógica (ver item 5), desenvolvida por uma empresa de consultoria norte- americana. A GTZ concebeu procedimentos de análise que antecedem e orientam a elaboração da Matriz Lógica. E, valendo-se das técnicas de visualização e moderação do Metaplan, desenvolveu, assim, um instrumental técnico para o planejamento participativo de projetos.
Quatro procedimentos de análise antecedem a construção da Matriz Lógi- ca: a) análise de envolvimento; b) análise de problemas; c) análise de solu- ções; e d) análise de alternativas.
A análise de envolvimento (a) consiste em realizar um levantamento deta- lhado dos atores sociais ligados de alguma forma à situação-problema alvo do planejamento, destacando seus interesses, expectativas e receios, bem como suas potencialidades ou fragilidades no enfrentamento da adversida- de em questão. Vale lembrar que é importante analisar o envolvimento não apenas dos que são afetados diretamente pela situação, mas também da- queles que não a consideram como problemática.
Para realizar a análise de envolvimento é preciso:
- fazer um levantamento dos atores sociais envolvidos: pessoas, organiza- ções da sociedade civil, empresas privadas, instituições públicas etc; e
- caracterizá-los segundo alguns critérios, como: a) categoria ou natureza (indivíduo, associação, ONG, empresa privada, órgão público etc); b)
acompanhamento de sua execução, já que prevê o estabelecimento de indi- cadores de desempenho e o apontamento dos condicionantes externos do projeto. Da Matriz Lógica derivam outras peças que auxiliam no acompa- nhamento do projeto, como o Plano de Ação e o Cronograma Físico- Financeiro.
O problema central escolhido para dar início à construção da Árvore de Problemas deve representar o cerne da situação analisada. Além disso, a sua definição deve surgir do consenso entre os atores envolvidos no plane- jamento, pois divergências com respeito ao problema central podem afetar tanto a elaboração como a execução do projeto. Uma vez obtido o consen- so sobre o problema central, deve-se partir para o exame das suas causas essenciais. A análise das relações causais pode ser feita respondendo-se à pergunta “ por que? ”.
A Árvore de Problemas pode ajudar em muito a compreensão sobre a situação abordada, principalmente quando for construída de forma participativa com todos os atores. No entanto, vale ressaltar que a hierarquização de problemas também pode resultar num entendimento equivocado do contexto quando há uma simplificação drástica das rela- ções causais. Neste sentido, a Árvore de Problemas é apenas uma técnica e, portanto, não deve ser vista como uma “camisa de força” metodológica.
Uma forma alternativa simplificada de analisar a situação-problema seria tentando responder perguntas como as seguintes:
- Qual a situação atual? Quais são as condições, necessidades ou finalida- des não satisfeitas que sugerem que existe um problema?
- Quais as causas do problema?
- Para quem a situação é percebida como um problema? Existem pessoas para quem a situação é vantajosa? Que grau de compreensão as pessoas afetadas pelo problema têm a respeito dele?
- O problema foi caracterizado em seu contexto e em todos os aspectos importantes (por exemplo: social, institucional, econômico-financeiro, político, tecnológico, administrativo-gerencial etc.)?
- Foram procuradas informações sobre a situação com outras pessoas, em livros, estudos etc?
- Entre os vários problemas encontrados, esse em especial é prioritário, tem mais importância? Por quê? Quais os critérios usados para atribuir essa importância?
4 Proposição de soluções
Durante o processo de caracterização do problema que se deseja atacar, normalmente já se começa a imaginar possíveis soluções. No entanto, esse processo não deve se encerrar com a primeira idéia que se tenha. É neces- sário estabelecer que condições permitiriam dizer que o problema identifi- cado terá sido solucionado e imaginar diferentes modos de atingir essas condições, isto é, diferentes alternativas de projetos que permitam concretizá-las.
A Árvore de Soluções é uma técnica que auxilia na definição de alternati- vas. A construção da Árvore parte da proposição de uma possível solução para o problema identificado como central, que deve expressar uma estra- tégia para se alcançar uma situação futura desejada.
A partir da solução escolhida relacionam-se as condições diretamente liga- das à sua consecução. Estas condições podem implicar em condições se- cundárias, que, desta forma, irão compondo os diferentes níveis da Árvore de Soluções. A pergunta chave para o estabelecimento das relações entre os distintos níveis da Árvore é “ como? ”.
Á r v o r e d e S o lu ç õ e s
Como?
Como?
C o ndiç ã o A. 1 Como?
C o ndiç ã o A
C o nd iç ã o B.
C o nd iç ã o B
C o nd iç ão C .1.
C o nd iç ão C .1 C o ndiç ã o C. 2
C o nd iç ã o C
S itua ç ã o f ina l d e s e jad a
Como já dissemos, a Árvore de Soluções não pode ser vista apenas como a antítese da Árvore de Problemas, já que a solução para o problema iden-
4.1 Análise de Viabilidade
As alternativas de solução escolhidas deverão passar por uma análise de viabilidade. A análise de viabilidade representa a avaliação das potencialidades e capacidades de um projeto antes de sua implementação. A idéia é analisar se a solução escolhida para o problema identificado é possível e pode lo- grar sucesso a partir das condições existentes, ou seja, se sua implementação é viável num determinado contexto situado e datado.
Os principais aspectos a serem considerados numa análise de viabilidade são: técnico, operacional, social, financeiro e, às vezes, ambiental.
- Viabilidade social : considera as conseqüências sociais decorrentes dos investimentos realizados, bem como a relevância para os beneficiários.
- Viabilidade técnica : verifica se as tecnologias/metodologias escolhidas são adequadas e compatíveis com os recursos disponíveis e resultados esperados.
- Viabilidade operacional : considera a relevância e a justificativa dada pela instituição executora, bem como sua experiência anterior no campo social em questão. Também procura analisar a estrutura organizacional, avaliando aspectos relacionados à estrutura de decisão, capacitação téc- nica da equipe, etc.
- Viabilidade financeira : analisa os custos envolvidos e a disponibilidade dos recursos para a realização das despesas previstas.
- Viabilidade ambiental : verifica as conseqüências para o meio ambiente. Esta análise só se aplica em certos casos.
Outros aspectos que devem compor o horizonte da análise de viabilidade são os custos de manutenção das atividades pós-projeto, as possíveis con- corrências institucionais e os riscos previsíveis.
4.2 Seleção de alternativas
Uma vez determinadas quais alternativas de solução são viáveis, é hora de escolher aquela que vai ser efetivamente proposta. É necessário definir com clareza como vai ser feita essa escolha e que critérios, que aspectos do projeto, vão ser analisados e julgados.
Pode-se atribuir escalas de pontos e pesos aos critérios, ou pode-se tentar chegar a um consenso sem tentar quantificar. Seja qual for a metodologia de seleção escolhida, o ideal é que os participantes do processo de planeja- mento sejam incluídos em sua definição. No mínimo, é desejável que ela seja conhecida com clareza por eles, para diminuir o risco de abalo de seu comprometimento na defesa e na implementação da alternativa escolhida.
Alguns dos aspectos da alternativa de projeto que podem ser analisados e influir na seleção da alternativa de solução são:
- Aspectos sociais. Facilidade ou dificuldade de aceitação da alternativa proposta, pelos grupos envolvidos na implementação do projeto e beneficiários, em termos de seus hábitos, valores, cultura etc.
- Aspectos técnicos. Facilidade ou dificuldade técnica de implementação; adaptabilidade da técnica sugerida às condições em que será executado o projeto (principalmente as pessoas);
- Aspectos de gestão. Se o projeto não é complexo demais para ser admi- nistrado pela instituição; se vai gerar o fortalecimento das instituições nele envolvidas; facilidade de ganhar apoio de outros níveis de decisão da instituição e de outras organizações; oportunidade do projeto, res- pondendo a demandas de outros níveis ou instituições;
- Aspectos financeiros. Custos; rendimentos que poderão ser gerados; facilidade de acesso a financiamentos;
- Aspectos econômicos. Sustentabilidade da iniciativa, depois de encerra- do o projeto; geração de emprego e renda pelo projeto; tempo de recu- peração do capital investido; Uma vez selecionada uma alternativa, verificar, entre as partes interessa- das, se realmente há acordo a respeito daquela alternativa e compromisso para sua execução. Verificar ainda se as alternativas “rejeitadas” não con- têm elementos que poderão ser incluídos no projeto que será implementado, elementos esses que complementarão a solução proposta.
Atenção!
Quando valores culturais, tradicionais ou religiosos re-
presentarem alguma resis- tência a uma solução esco- lhida, esta deve passar por um crivo ético.
