Baixe Capacidade de Poupança Própria em Finanças Municipais: Um Análise de José Murari Bovo e outras Notas de estudo em PDF para Finanças, somente na Docsity!
o conceito de capacidade de poupança própria
na análise das finanças municipais·
José Murari Bovo'"
Palavras-chave: fmanças municipais; capacidade de poupança própria; capacidade de investi- mento.
Indicador de capacidade de poupança própria. Finanças municipais. A dinâmica economia local como elemento gerador de poupança.
Tha capac"y of own savings as a concapl in lha analysls of municipal financas Since the indicator of own savings, traditionally used in the analysis of local finances, does not consider the dynamic local economy represented by the degree in which the municipality partic- ipates in the ICMS (taxation on merchandises), as an element capable of generating savings, it be- comes, consequently, unable lo measure the real capacity ofthese govemmental spheres to creale their own savings.
É comum observar-se nos estudos sobre finanças municipais o tratamento indiferen- ciado das receitas transfelidas por outras esferas de governo. As duas principais fontes dessas receitas, ou seja, o Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e a quota-parte do ICMS, geralmente são agregadas, indistintamente, no item transferências e, nesse sen- tido, trabalhadas como elementos indistintos. Esse procedimento limita a análise de importantes aspectos relacionados com a ori- gem desses recursos e com as implicações daí decorrentes da perspectiva de composição, comportamento e evolução dos agregados receita e despesa. Essas duas fontes de receitas transferidas têm origem em impostos cujo montante ar- recadado depende do movimento cíclico da economia. Assim o montante do Fundo de Participação dos Municípios, que é uma transferên- cia da União de um percentual da arrecadação do Imposto sobre Produtos Industrializa- dos e do Imposto de Renda, está diretamente relacionado com o movimento geral da eco- nomia. Por sua vez, o montante da quota-parte do ICMS, que é um per~ntual da arreca- dação desse imposto transferido pelos estados aos municípios e que tem como principal variável de cálculo o valor adicionado gerado em cada um deles, está diretamente asso- ciado ao dinamismo das economias locais. Sendo assim, podem ocorrer situações nas quais se observam movimentos assimétri- cos da economia do país em relação às economias de alguns municípios, com efeitos di- ferenciados na arrecadação de receitas provenientes da tributação sobre a atividade eco- nômica. Em certos períodos o valor adicionado do município pode apresentar taxas de
- Artigo recebido em mar. e aceito em dez. 1993.
.. Professor assistente do Departamento de Economia da Faculdade de Ciências e Letras da Unesp - Campus de Araraquara. Mestre em ciências sociais - Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas da USP. Dou- torando em ciências econômicas - Instituto de Economia da Unicamp. (Endereço: Rodovia Araraquara-Jaú, krn 1- Araraquara - SP - CEP 14.800 - C. P. 174).
RAP RIO DE JANEIRO 29 (I): 110-4. JANiMAR. 1995
crescimento diferenciadas do valor adicionado total gerado no estado. Isto porque a dinâ- mica da economia local, por suas especificidades, nem sempre apresenta um comporta- mento semelhante ao da economia como um todo. Com efeito, na medida em que 80% da quota-parte do ICMS correspondem ao valor adicionado gerado no município, essa parcela muitas vezes apresenta taxas de crescimento distintas da arrecadação desse im- posto no estado. Nesse sentido, as quotas-partes do ICMS possuem características que as tomam se- melhantes às receitas próprias. Não são próprias por não serem administradas localmen- te, mas têm como principal componente do índice de participação dos municípios o valor adicionado aí gerado. Dessa forma, sua exclusão da categoria geral Transferências Governamentais consti- tui um recurso metodológico importante quando se pretende apreender as especificidades das dinâmicas econômicas locais e suas implicações sobre a evolução de suas receitas. A cliferenciação e o tratamento em separado das receitas transferidas aos municípios também são importantes quando se analisam o comportamento e a evolução das despesas dessas esferas de governo, utilizando-se para tanto os indicadores de capacidade de pou- pança própria e de capacidade de investimento. Tais indicadores geralmente são construídos a partir das seguintes relações:
Sendo:
CPPC RPC DC Cf T
CPPC = RPC - DC RPC
Cf = (RPC + T) - DC
RPC+T
capacidade de poupança própria corrente; receita própria corrente; despesa corrente; capacidade de investimento; = transferências da União e do estado.
Esses indicadores são comumente utilizados para avaliar e medir:
(1)
(2)
a) a capacidade dos municípios de realizarem suas despesas contando apenas com suas receitas próprias; e
b) o grau de dependência dos investimentos em relação às transferências das outras esfe- ras de governo.
I Essa percentagem refere-se à instituída no estado de São Paulo.
CAPACIDADE DE POUPANÇA PRÓPRIA 111
o procedimento metodológico que inclui na capacidade de poupança própria a quo- ta-parte do ICMS foi testado nos 23 municípios que compõem as regiões de governo de
. Araraquara e de São Carlos no estado de São Paulo. Esse universo, composto por cidades cujas populações variam de 3 mil a 170 mil ha- bitantes, foi dividido em municípios predominantemente agricolas e predominantemente industriais. Os critérios utilizados para essa classificação foram a distribuição da popula- ção economicamente ativa pelos setores e o posicionamento dos municípios no ranking regional, estabelecido a partir da ordenação segundo o valor da produção dos setores de atividades econômica (agropecuária, indústria, comércio e serviços). Essa classificação resultou em 14 municípios predominantemente agricolas e nove municípios predominan- temente industriais. Para efeito de comparação dos resultados, inicialmente utilizamos o indicador de ca- pacidade de poupança própria corrente excluindo da receita própria corrente a quota-par- te do ICMS. 2 Os resultados obtidos mostram que essa capacidade, no periodo compreen- dido entre 1983-90, foi negativa para todos os municípios na maior parte dos anos que compõem a série. Isto mostra que esses municípios dependiam, em maior ou menor grau, dos recursos transferidos para a realização dos investimentos, uma vez que suas receitas próprias não eram suficientes sequer para cobrir as despesas correntes. As exceções encontradas dizem respeito aos dois maiores municípios da amostra (Araraquara e São Carlos), os quais em dois anos da série foram capazes de investir em média 20% de suas receitas próprias após deduzidas as despesas de custeio. A utilização do indicador com a inclusão da quota-parte do ICMS como elemento gerador de poupança própria alterou significativamente os resultados. Ou seja, observou- se, para os municípios detentores de estruturas produtivas dinâmicas, onde predomina a produção industrial ou agroindustrial, que a inclusão da quota-parte na receita própria re- sultou na inexistência de qualquer ano no qual a capacidade de poupança própria tenha sido negativa. Esses municípios, através das receitas geradas por sua base produtiva, pu- deram não só custear suas despesas correntes como também realizar investimentos com recursos próprios. Também foi possível observar que a capacidade de investimento com recursos pró- prios apresentou um movimento pró-ciclo, uma vez que as flutuações do crescimento da economia, no periodo analisado, refletiram-se na arrecadação do ICMS. Para os municípios predominantemente agricolas, a inclusão da quota-parte dos ICMS na capacidade de poupança própria também alterou os resultados, embora eles não tenham sido tão significativos quanto os resultados observados para os municípios predo- minantemente industriais. Nos municípios com predomínio da produção agricola, a capacidade de poupança própria, mesmo com a inclusão da quota-parte do ICMS, foi negativa na maior parte dos anos da série trabalhada. Porém, observou-se uma redução do grau de dependência em I relação aos recursos transferidos. Da mesma forma que a grande maioria dos municípios brasileiros de pequeno porte, aqueles municípios apresentam uma elevada dependência em relação ao Fundo de Parti-
2 Atente-se para o fato de que no período compreendido entre 1983 e 1988 vigorava o sistema tributário imple- mentado a partir de 1967, que instituiu o leM. Com o novo sistema tributário aprovado em 1988, esse imposto teve sua base tributada ampliada, passando a denominar-se ICMS. No entanto, essa mudança não altera o pro- cedimento metodológico sugerido no texto.
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cipação dos Municípios. De modo geral, no período 1983-90 o FPM representou, em mé- dia, 30010 de suas receitas orçamentárias. Assim, municípios detentores de estruturas produtivas mais dinâmicas e, portanto, geradores de mais valor adicionado são beneficiados, o que acentua os desequilíbrios re- gionais. Essa situação se alterou com o sistema tributário vigente a partir de 1988, pois, em- bora tenham sido agregados dois novos impostos à competência dos municípios, os de maior porte e com estruturas produtivas mais dinâmicas continuam a ter um potencial de arrecadação relativamente maior. Pode-se, evidentemente, contra-argumentar que essa é uma tendência correta, uma vez que os municípios maiores concentram grande parcela da população, o que implica gastos proporcionalmente maiores. .J?orém, não se pode esquecer que os municípios me- nores são os que apresentam os mais baixos níveis de atendimento social da população, e o menor poder de barganha desses municípios na busca de recursos conveniados com ou- tras esferas de governo constitui um fato agravante dessa situação. Tendo em conta a modificação sugerida no indicador de poupança própria e os seus resultados relativos ao potencial de investimentos dos municípios com recursos próprios já mencionados, o indicador de capacidade de investimento tradicionalmente utilizado fica descaracterizado. A composição desse indicador, excluída a quota-parte do ICMS, poderia constituir-se em importante instrumento analítico para os municípios de pequeno porte, para os quais os recursos do FPM têm um peso maior na receita total.
Referências bibliográficas
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