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Observatório da Despesa Pública

Manual Conceitual e Operacional do Observatório da Despesa Pública Tribunal de Contas (ODP. TC ) JUNHO/

Observatório da Despesa Pública

Manual Conceitual e Operacional do Observatório da

Despesa Pública Tribunal de Contas

APRESENTAÇÃO

Este manual descreve o funcionamento do Observatório da Despesa Pública (ODP), unidade de operação permanente do Ministério da Transparência e Controladoria- Geral da União (CGU), com o objetivo de facilitar o entendimento do conceito desenvolvido. A metodologia do Observatório da Despesa Pública no âmbito dos tribunais de contas (ODP.TC) poderá sofrer adaptações necessárias e pertinentes à realidade local, cabendo, contudo, manter os princípios e diretrizes gerais de uma unidade de produção de informações estratégicas voltada às ações de prevenção, de combate à corrupção e de monitoramento dos gastos públicos pelos tribunais de contas.

• INTRODUÇÃO SUMÁRIO
  • O QUE É O ODP
  • ODP. TC
  • OBJETIVOS
• ORGANIZAÇÃO E COMPOSIÇÃO
  • ATIVIDADES E PAPÉIS
  • LEIAUTE FÍSICO
• OPERACIONALIZAÇÃO
  • TRILHAS, INDICADORES E ANÁLISE
  • ESTUDO TEMÁTICO
  • MAPA DE PROCESSOS DO ODP
• INICIAÇÃO
  • FASE DO MAPA DE PROCESSOS – INICIAÇÃO
  • DEFINIR TEMA A SER ESTUDADO
  • REUNIR GL E UPM PARA APRESENTAR E DISCUTIR O ESTUDO TEMÁTICO
• PLANEJAMENTO
  • FASE DO MAPA DE PROCESSOS – PLANEJAMENTO
  • DEFINIR MAPA MENTAL E ESCOPO
  • DEFINIR CRONOGRAMA
  • FORNECER BASE DE DADOS
  • CONSTRUIR INFORMAÇÕES GERENCIAIS E ESTRATÉGICAS E DEFINIR TRILHAS
• EXECUÇÃO
  • FASE DO MAPA DE PROCESSOS – EXECUÇÃO
  • REALIZAR CARGA DA BASE
  • VERIFICAR DADOS DA BASE Observatório da Despesa Pública
  • VALIDAR DADOS DA BASE
  • ELIMINAR DADOS INVÁLIDOS E DOCUMENTAR INFORMAÇÕES
  • REALIZAR CRUZAMENTO DE DADOS
    • Parte 1 – Montagem do Ambiente
    • Parte 2 – Execução das Trilhas
  • DOCUMENTO DE REGRAS DE NEGÓCIO (DRN)
  • VERIFICAR OS CRUZAMENTOS REALIZADOS
  • SUGESTÕES PARA A FASE DE EXECUÇÃO
• ANÁLISE
  • FASE DO MAPA DE PROCESSOS – ANÁLISE
  • VALIDAR OS CRUZAMENTOS REALIZADOS
  • ANALISAR OS DADOS DAS TRILHAS
  • RELATÓRIO DE ANÁLISE (RA)
  • RELATÓRIO DE ANÁLISE (RA) X DOCUMENTO DE REGRAS DE NEGÓCIO (DRN)
• APRESENTAÇÃO
  • FASE DO MAPA DE PROCESSOS – APRESENTAÇÃO
  • PREPARAR APRESENTAÇÃO DO ESTUDO TEMÁTICO
  • APRESENTAR ESTUDO TEMÁTICO (1ª RODADA)
  • APRESENTAR ESTUDO TEMÁTICO (2ª RODADA)
  • APRESENTAR ESTUDO TEMÁTICO (3ª RODADA)
• ENCERRAMENTO
  • FASE DO MAPA DE PROCESSOS – ENCERRAMENTO
  • RELATÓRIO, APRESENTAÇÃO E TRILHAS ENCAMINHAR ESTUDO TEMÁTICO: DOCUMENTO DE REGRAS DE NEGÓCIO,
  • TRILHAS
  • ATENDER DEMANDAS
  • DIVULGAÇÃO DE RESULTADOS

Observatório da Despesa Pública

INTRODUÇÃO

O QUE É O ODP

O Observatório da Despesa Pública (ODP) é a unidade de produção de informações estratégicas da CGU, voltada à aplicação de metodologia, apoiada em tecnologia da informação, para a produção de informações que visam a subsidiar e a acelerar a tomada de decisões estratégicas, por meio do monitoramento dos gastos públicos. As análises conduzidas no ODP são direcionadas à identificação de situações que possam constituir irregularidades, de modo a prevenir suas ocorrências. Dessa forma, o Observatório funciona como uma “malha fina” das despesas públicas, mais uma maneira para garantir a correta aplicação do dinheiro do contribuinte. ODP. TC O objetivo do ODP.TC é replicar o modelo adotado pela CGU e agregar à Rede ODP os tribunais de contas em todo o território nacional, propiciando a integração e ações coordenadas e estruturadas entre a União e os demais entes federativos, de forma a auxiliar no processo de avaliação da gestão e posterior tomada de decisão, assim como na melhoria dos controles e monitoramento do gasto público. Composto por analistas e auditores e utilizando tecnologia moderna, o ODP.TC aplica a metodologia para cruzar dados de diferentes fontes à procura de sinais de má aplicação dos recursos estaduais e/ou municipais. A finalidade é apurar, por exemplo, a existência de relações pessoais entre sócios de uma empresa e os servidores do órgão que a contratou. Uma vez que o projeto ODP.TC tem o objetivo de contribuir para o aprimoramento do controle externo, os resultados gerados pela unidade servem como insumo para realização de auditorias e fiscalizações conduzidas pelos tribunais de contas, bem como para produção de indicadores gerenciais relativos à realização de gastos públicos, de modo a permitir análises comparativas, subsidiando a tomada de decisões para melhoria da aplicação dos recursos públicos. As informações geradas pressupõem indícios de irregularidades ou situações atípicas que devem ser apuradas pelos tribunais de contas no âmbito dos estados e/ou dos municípios, para que confirmem os indícios e tomem as providências necessárias. OBJETIVOS O ODP.CGU e os ODP.TCs atuarão de forma autônoma nas atividades e nos estudos sob sua responsabilidade, voltados ao controle do gasto público de cada ente federativo, e deverão cumprir os seguintes objetivos: I - monitorar permanentemente as despesas públicas, antecipando situações de inconformidade, para o encaminhamento de providências corretivas; II - proporcionar aos gestores informações analíticas e consolidadas sobre a qualidade do gasto público, com o objetivo de subsidiar a tomada de decisões e possibilitar a adoção de providências;

Observatório da Despesa Pública As atribuições do Grupo de Ligação são: promover o intercâmbio de dados entre o ODP e as unidades da CGU; e prover informações especializadas nas análises do ODP, de acordo com a posição setorial interna de cada membro. c) Unidade de Produção e Memória - UPM: Institucionalizada como uma unidade da Diretoria de Pesquisas e Informações Estratégicas – DIE para a execução de cada tema, tendo como membros um Coordenador de Gestão proveniente da DIE; dois Auditores Federais de Finanças e Controle, preferencialmente com conhecimentos em estatística e processamento avançado de informações provenientes da DIE; dois Auditores Federais de Finanças e Controle, preferencialmente com conhecimentos em técnicas de auditoria e experiência prática, da SFC; um Auditor Federal de Finanças e Controle, preferencialmente com conhecimentos e experiência em possíveis decorrências das análises no tocante aos servidores públicos envolvidos, da Corregedoria-Geral da União; e um Auditor Federal de Finanças e Controle, preferencialmente com conhecimentos em estatística, processamento avançado de informações e computação, inclusive suporte e redes, da Diretoria de Tecnologia da Informação – DTI/SE. A Unidade de Produção e Memória tem as seguintes atribuições: executar a tarefa de coletar, classificar e analisar preliminarmente os dados; encaminhar as difusões e manter o conhecimento produzido; secretariar os trabalhos do Conselho de Análise e dos Grupos de Ligação; prover ambiente especial para o desenvolvimento dos trabalhos do Observatório; e desenvolver soluções computacionais e de informações para as demandas temáticas, no âmbito do ODP. LEIAUTE FÍSICO A alocação de área física poderá levar em conta as especificidades e disponibilidade de área em cada Unidade de Informações Estratégicas do tribunal de contas. O ODP.TC, como sugestão, poderá adotar o modelo de ambiente conceitual adotado pelo ODP.CGU, conforme demonstrado na Figura 5, formado por três ambientes, num total aproximado de 100m2, sendo uma sala para o coordenador das atividades e secretariado, uma sala de trabalho, onde ficam os servidores que executam e analisam as trilhas^1 de estudo definidas e, finalmente, uma sala de reuniões, onde 1 Trilhas: são hipóteses pré-estabelecidas criadas a partir de diversas fontes de informação, cujos resultados têm o objetivo de auxiliar a tomada de decisão dos gestores e identificar irregularidades através de tipologias. Figura 3. Atividades do Grupo de Ligação Figura 4. Atividades da Unidade de Produção e Memória Figura 5. Visualização do leiaute

Observatório da Despesa Pública ocorrem as discussões sobre o tema estudado, bem como, a apresentação dos resultados. Para as Unidades de Informações Estratégicas não foram definidos os itens relativos à composição e ao leiaute acima, sendo, ambos, tão somente uma referência. A preocupação maior é de que a equipe na discussão dos temas, dos indícios e dos alvos, não esteja em ambiente integrado com outras unidades, portanto, sugerindo uma sala reservada para execução das atividades.

OPERACIONALIZAÇÃO

A metodologia de trabalho do ODP se inicia com a definição do tema a ser estudado pelo Conselho de Análise, formado pela alta direção do tribunal. Este mesmo grupo de executivos também é responsável pela indicação, observando o domínio sobre o tema, das áreas e dos profissionais que coordenarão o trabalho idealizado, bem como da decisão acerca da difusão de todo o material produzido. A partir dessas definições, monta-se o Grupo de Ligação, de caráter temporário, com duração definida pelo andamento dos trabalhos, que é responsável pela coordenação das tarefas e desenvolvimento das atividades de outro grupo de profissionais também envolvidos no processo, e que compõe a Unidade de Produção e Memória - UPM, conforme figura a seguir: Figura 6. Fluxo de funcionamento de uma demanda Definido o tema, a UPM inicia sua participação com a elaboração do Mapa Mental, no qual é registrada a gama de atividades, necessidades e ideias dos integrantes da equipe para a execução das tarefas. Concluído o Mapa Mental, o foco será a obtenção dos insumos para o desenvolvimento das tarefas. Essa é a parte mais sensível do processo, uma vez que o trabalho envolverá, na maioria dos casos, fontes de informação e bases de dados da área governamental de diversas estruturas. De posse das informações, que podem ser obtidas de diversas fontes – sistemas estruturadores do governo federal, sistemas internos do próprio órgão, fontes abertas

Observatório da Despesa Pública aspectos que foram percebidos ao longo da geração dos dados. O segundo passo é realizado após a interpretação dos dados, onde podem ser feitas sugestões de expansão daquela trilha, com o intuito de gerar novas trilhas ou apenas aprofundar as informações obtidas, deixando-a mais consistente e removendo eventuais erros de interpretação. A sequência de revisão dos resultados das trilhas bem como o retorno de parte do material já processado para a iniciação de um novo ciclo permite novas visões sobre alguns aspectos ainda não delineados. Esses retornos permitem que sejam confirmadas ou refutadas algumas percepções registradas durante a execução do trabalho, observando todas as peculiaridades dos órgãos envolvidos, da região geográfica, do período da ocorrência, entre outros. Com base nas informações levantadas, o Grupo de Ligação, em conjunto com a UPM, apresenta os resultados ao Conselho de Análise, o qual decide as próximas etapas, como, por exemplo, a difusão da informação a outros órgãos do governo e/ ou imprensa, o aprofundamento da análise, muitas vezes com ações dos auditores em campo, mudança legal e/ou normativa, entre outras. O Conselho define se o tema passará ou não a ter acompanhamento sistemático e periódico por meio da criação de indicadores próprios. Destaca-se a participação de todos os setores da instituição, com a presença, inclusive, da Assessoria de Comunicação (ASCOM) nas reuniões do Conselho, permitindo uma visão jornalística na análise dos dados e em um segundo momento na divulgação para os possíveis órgãos interessados, mídia e cidadão em geral, visando uma maior compreensão do assunto que muitas vezes possui um caráter essencialmente técnico. As atividades adotadas no uso da metodologia do Observatório não ocorrem de forma centralizada em uma única unidade do tribunal. Antes, o fluxo de informações e a execução de atividades gravitam em torno de um grupo de agentes das várias unidades do órgão. Tal interação sinérgica entre os órgãos internos proporciona ganhos institucionais a cada um dos setores envolvidos, capitalizados em ganhos ainda maiores ao tribunal como um todo. Ressalte-se que a cooperação institucional se dá não só no nível de execução das atividades, mas também, e principalmente, em sua instância decisória, na qual os dirigentes das áreas refinam as sínteses de informações elaboradas anteriormente, assessorando diretamente o presidente do tribunal de contas. TRILHAS, INDICADORES E ANÁLISE Dentro de cada tema, o processo ocorre em três vertentes:

1. Hipóteses são testadas através do cruzamento de dados, dando origem às chamadas trilhas de auditoria.
2. Dados brutos são trabalhados, correlacionados e apresentados de maneira agregada, gerando indicadores gerenciais.
3. Técnicas de análise e mineração de dados são utilizadas para a descoberta de padrões e anomalias, dando origem a produtos utilizados pela Auditoria, Correição ou outras áreas da casa.

Observatório da Despesa Pública Figura 7. Relacionamento entre trilhas, indicadores e produtos ESTUDO TEMÁTICO São os resultados e as conclusões obtidas a partir das informações ou correlação de informações de um tema estudado com diversas fontes de informação, com o objetivo de auxiliar a tomada de decisão dos gestores e identificar irregularidades através de tipologias. Para ilustrarmos os conceitos do Estudo Temático, faremos um estudo de caso: Compras Governamentais, cuja abordagem objetiva a geração e análise de informações relevantes de gestão e irregularidades envolvendo a aquisição de bens e serviços em um determinado período de tempo pelo governo estadual e/ ou municipal. Deverá ser definido pelo tribunal de contas o escopo para o estudo de compras estaduais ou municipais. O estudo será elaborado a partir do Mapa de Processos de Elaboração de Trilhas de Auditoria e Gestão, que organiza todas as atividades e artefatos a serem desenvolvidos. A partir das próximas seções, detalharemos cada uma dessas atividades, mantendo, sempre que possível, o tema Compras Governamentais. MAPA DE PROCESSOS DO ODP O Mapa de Processos é a reprodução gráfica das operações inerentes aos Estudos Temáticos no âmbito do Observatório da Despesa Pública, evidenciando a sequência das atividades, os agentes envolvidos, os prazos e o fluxo de documentos. O objetivo é subsidiar a atuação dos servidores do ODP, descrevendo, passo a passo, as atividades dos temas desenvolvidos. O Mapa procura contribuir para a rápida absorção da técnica aplicada e para a disseminação de sua aplicação nos trabalhos do Observatório

Observatório da Despesa Pública

Observatório da Despesa Pública Figura 8. Mapa de Processos do ODP

Observatório da Despesa Pública unidade técnica responsável pela execução das ações de fiscalização de que trata o objeto dos Estudos Temáticos. Pode ser diretoria especializada (Pessoal, Licitações e Contratações, Receita, Contas, etc.) ou outras estruturas, independente da denominação, pois serão responsáveis por analisar os encaminhamentos e organizar a execução das ações propostas pelo ODP. TC ao final do estudo do tema. Recomenda-se ainda que as demais unidades técnicas que possam aproveitar os resultados do trabalho sejam convidadas a participar do seu planejamento. Na Definição da Equipe serão estipulados o número de integrantes e o período de início e término do trabalho – podendo ser prorrogado –, essenciais para a posterior construção do cronograma. A Definição da Equipe fica a cargo do nível tático da organização (Grupo de Ligação), afetando diretamente a formação do nível operacional do projeto (nível operacional – Unidade de Produção e Memória) REUNIR GL E UPM PARA APRESENTAR E DISCUTIR O ESTUDO TEMÁTICO A equipe designada (representantes da unidade técnica responsável pela fiscalização do tema definido) apresentará o tema, bem como a legislação pertinente, e esclarecerá as dúvidas que porventura possam surgir. A apresentação do tema deverá ser realizada formalmente para que fiquem registrados os pontos centrais da discussão, seja sobre a legislação ou sobre o conceito, pois posteriormente o conteúdo da referida reunião será utilizado para a definição de escopo e das trilhas que sustentarão todo o trabalho. Após a realização da reunião e antes do início da fase de planejamento, deve haver um período (tipicamente de uma semana) para estudo do material aplicável ao tema definido (legislação, manuais técnicos, etc). Poderá ser agendada outra reunião para sanar eventuais dúvidas que ainda possam surgir.

PLANEJAMENTO

FASE DO MAPA DE PROCESSOS – PLANEJAMENTO

A fase de planejamento (Figura ) envolve atividades de definição de escopo (“Definir Mapa Mental e Escopo”), definição de cronograma (“Definir Cronograma”) e detalhamento do escopo (“Construir informações gerenciais e estratégicas. Definir Trilhas”). Entretanto, para que o escopo seja detalhado, é necessário ter acesso às bases de dados necessárias à execução das trilhas (através da atividade “Fornecer base de dados”). A fase de planejamento produz três artefatos principais: Mapa Mental, Cronograma e Planilha de Execução. Detalharemos esses artefatos nesta seção.

Observatório da Despesa Pública Figura 10. Fase de Planejamento DEFINIR MAPA MENTAL E ESCOPO O Mapa Mental (MM) é uma técnica que auxilia uma pessoa ou um grupo a compreender um assunto de maneira mais eficiente, que aprimora a fixação de informações e que apoia e melhora a solução criativa de problemas. Ao usar o MM, é possível rapidamente identificar e entender a estrutura de um assunto, ver o formato em que as informações se encaixam como também identificar os detalhes escondidos nas entrelinhas. Previamente à elaboração do MM, pode-se aplicar a técnica chamada de Brainstorming (tempestade de ideias) para levantar sugestões de trilhas a serem elaboradas. Nesta técnica, todos os envolvidos são convidados a fazer sugestões, que são agregadas no mesmo momento por um facilitador. A técnica explora a potencialidade criativa do grupo, baseando-se em dois princípios centrais: atraso de julgamento (todas as ideias, mesmo as aparentemente inexequíveis, são consideradas) e quantidade gera qualidade (muitas ideias geram boas ideias). No contexto da elaboração das trilhas, o MM é utilizado para definir: quais serão desenvolvidas, o escopo do projeto, as bases e as fontes que serão utilizadas e os riscos que podem estar envolvidos, sem prejuízo de outras informações relevantes. Em um MM, devem ser colocadas todas as trilhas que serão possíveis de serem criadas naquele projeto, sem a preocupação de analisar sua factibilidade. A construção de um MM começa com o nome do tema ao centro, seguido de “ramos” que detalhem as trilhas, as fontes, o período da base de dados que será utilizado e outras informações que podem ser específicas das trilhas. É interessante utilizar ícones para associar qual ou quais bases aquela trilha utilizará. Na maioria das trilhas, as informações que podem ser retiradas do estudo são organizadas por classes, que servirão para agrupar de maneira mais intuitiva os alertas que serão gerados. Geralmente são utilizadas duas classes: a das trilhas

Observatório da Despesa Pública A definição do escopo é importante para especificar o que será abrangido no trabalho e o que não será objeto de estudo do tema em questão. Os principais fatores que determinam sua delimitação são tempo, equipe, dados a serem utilizados e entrega. É imprescindível definir o escopo do projeto e os detalhes das informações que se deseja retirar do programa. Sem uma definição clara e com a possibilidade de uma trilha gerar inúmeros desdobramentos, ficará praticamente impossível obedecer ao cronograma proposto. Uma das definições do escopo é o período da base em que o tema será estudado. Em certos casos, convém não utilizar um período muito recente, pois as bases de dados que servirão de suporte à base principal podem não estar tão atualizadas. Além disso, deve-se evitar utilizar um período muito antigo da base, pois a tempestividade será prejudicada. Dependendo da dimensão do projeto ou de um subtema específico a ser tratado no momento, pode ser feita uma priorização das trilhas a serem executadas em etapas. Esta priorização pode ser feita por relevância do subtema a ser tratado, por resultados mais expressivos a serem encontrados em certas trilhas ou por disponibilidade imediata de algumas bases auxiliares em detrimento de outras. DEFINIR CRONOGRAMA Um cronograma consiste em uma lista de etapas a serem realizadas em um projeto com a duração de cada uma delas. Ele tem o propósito de verificar, para cada etapa, os recursos envolvidos, a data de início e de fim e se aquela etapa possui uma atividade predecessora. O cronograma também servirá para acompanhamento do projeto pelo Conselho de Análise e pelo coordenador do Grupo de Ligação. As etapas de um cronograma são retiradas diretamente do Mapa de Processo, podendo ser incluídas outras pertinentes àquele projeto. Com o objetivo de clarificar a divisão das etapas e facilitar a construção do cronograma, as etapas de elaboração das trilhas podem ser agrupadas nas fases do Mapa de Processos: iniciação, planejamento, execução, análise, apresentação e encerramento.

Observatório da Despesa Pública Figura 14. Exemplo de Cronograma do Estudo Temático: Compras FORNECER BASE DE DADOS Imediatamente após a elaboração do Mapa Mental, uma vez que identificamos as bases que serão necessárias ao trabalho do lado esquerdo do Mapa, é fundamental iniciar a tarefa “Fornecer base de dados”. Esta tarefa consiste em iniciar e manter contato com os órgãos detentores das respectivas bases de dados e assinar acordos de cooperação (se necessário) para garantir o recebimento e acesso às fontes de informação necessárias para a execução das trilhas. CONSTRUIR INFORMAÇÕES GERENCIAIS E ESTRATÉGICAS E DEFINIR TRILHAS Após a concepção das trilhas na etapa “Definir Mapa Mental e Escopo” , é nesta etapa que haverá maior detalhamento a ser descrito na Planilha de Execução (PE). Além do detalhamento para cada trilha, a grande diferença entre MM e a PE é que nesta serão descritas apenas as trilhas factíveis, cujas bases de dados auxiliares estejam disponíveis ou foram recebidas a tempo do início do trabalho. Não serão incluídas aquelas que foram idealizadas, porém são inexequíveis, seja porque as bases de dados auxiliares não foram obtidas a tempo ou não são possíveis de serem disponibilizadas. Apesar disso, elas deverão continuar no MM para servirem de referência em trabalhos futuros sobre o mesmo tema. Na PE, as trilhas serão definidas com uma numeração – que poderá ser sequencial geral ou sequencial de acordo com a classe na qual a trilha se encontra –, seu nome, objetivo, parâmetros que devam ser obedecidos, campos que deverão ser mostrados, legislação pertinente e a(s) base(s) que ela utiliza, entre outras informações peculiares. Opcionalmente podem-se usar indicadores que caracterizem a urgência, adequação e grau de dificuldade das trilhas. Por exemplo,