Los desafíos del Ecuador para el cambio estructural con inclusión social, Manuais, Projetos, Pesquisas de Economia Global

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Los desafíos del Ecuador para el cambio

estructural con inclusión social

Álvaro Calderón

Marco Dini

Giovanni Stumpo

Editores

Los desafíos del Ecuador para el cambio

estructural con inclusión social

Contenidos

Prólogo Alicia Bárcena 7

Introducción 9

I. La evolución económica y social del Ecuador: las restricciones de la estructura productiva Álvaro Calderón y Giovanni Stumpo 11

1. La transición demográfica en Ecuado 11
2. La dolarización y el precio internacional del petróleo: las claves del desempeño macroeconómico y los avances sociales 12
3. Estructura productiva: productividad y desequilibrios externos 20 3.1 La industria en el proceso de crecimiento de la economía 20 3.2 La productividad del trabajo: el talón de Aquiles 21 3.3 Estructura productiva y balance comercial 27
4. La inserción internacional de la economía ecuatoriana 35 4.1 La dinámica del comercio exterior 35 4.2 Concentración de los mercados y países de destino de las exportaciones 39 4.3 Competitividad de las exportaciones 40 4.4 Presencia, relevancia y evolución de la inversión extranjera directa 48
5. Desafíos y oportunidades en un escenario cambiante 54 Bibliografía 57

II. La agroindustria: un área estratégica para impulsar la transformación productiva y la inclusión social Felipe Correa y Giovanni Stumpo 59

1. Introducción 59
2. La agroindustria en la economía ecuatoriana 62
3. Distintas dimensiones de los sectores agroindustriales 65
4. Sectores agrícolas y agroindustriales y sus encadenamientos 67
5. Inversión, empleo y productividad en sectores seleccionados 74
6. Potencialidades del comercio internacional 78 6.1 Análisis vertical 80 6.2 Análisis horizontal 84
7. Los desafíos de la política de transformación productiva para el agro y la agroindustria 89 Bibliografía 91

III. Política industrial y tecnológica de Ecuador: avanzando en la construcción de capacidades Álvaro Calderón 93

1. Introducción 93
2. Primeros intentos de desarrollo industrial 94 2.1 Aprovechando los sucesivos auges de la exploración de los recursos naturales 94 2.2 Cambio de paradigma, crisis económica y dolarización 95
3. Un viraje hacia políticas heterodoxas 96 3.1 La definición de un nuevo marco político para la transformación productiva 96 3.2 La reforma institucional que busca recuperar el rol estratégico del Estado 101 3.3 La traducción de los objetivos estratégicos en instrumentos de política: un intento fallido 103
4. En las políticas de desarrollo productivo primaron las urgencias de la coyuntura de las cuentas externas 106 4.1 Las políticas sectoriales para el cambio de la matriz productiva 107 4.2 Una política agropecuaria orientada a la sustitución de importaciones y el fomento de las exportaciones 110 4.3 Sustitución Estratégica de Importaciones 111

3. Aspectos institucionales y procedimientos de la compra y contratación pública en Ecuador 205 3.1 Marco legal e institucional de la contratación pública 205 3.2 Mecanismos de gestión de la contratación pública 207
4. Tendencias y desempeño de la contratación pública en Ecuador 212
5. Iniciativas de fomento productivo impulsadas desde la contratación pública 220
6. ¿Qué limita la efectividad de la contratación pública en el ámbito productivo? 224 Bibliografía 229

VI. Conclusiones Álvaro Calderón, Marco Dini y Giovanni Stumpo 231

1. Las tendencias internacionales y los desafíos de la futura estrategia de transformación productiva 233
2. Construyendo las base para impulsar el desarrollo productivo 236
3. La inversión privada para consolidar la transformación productiva 244
4. La política de innovación para estimular la digitalización como herramienta de cambio estructural 245
5. El enfoque de cadena y la articulación productiva 247

Prólogo

A partir de 2007, el Ecuador ha transitado, en términos generales, por un sendero de crecimiento económico y reducción de la pobreza. Estos resultados son aún más meritorios si se toma en cuenta el reducido espacio de maniobra que han tenido las autoridades en una economía dolarizada. Sin embargo, ante la especialización productiva en unos pocos bienes intensivos en recursos naturales y la alta fluctuación de los precios de dichos productos, en un contexto internacional adverso, es necesario explorar nuevas alternativas para modificar la estructura productiva del país y así poder sostener los relevantes logros alcanzados en el período reciente.

Frente a este panorama, el Gobierno del Ecuador ha dado señales claras de convicción y pragmatismo que se han materializado por lo menos en tres aspectos clave: i) asumir el diagnóstico; ii) diseñar y desplegar la Estrategia Nacional para el Cambio de la Matriz Productiva, y iii) crear una poderosa plataforma habilitante, sustentada en el cambio de la matriz energética, y realizar una cuantiosa inversión pública en infraestructura, conectividad y talento humano.

El cambio estructural es un desafío para el Ecuador y para toda la región, como lo ha planteado la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) en el documento Horizontes 2030: la igualdad en el centro del desarrollo sostenible.

Estimamos que este es el momento de asentar el crecimiento económico y el bienestar social en empresas e industrias cuyas principales ventajas para competir sean el conocimiento y la innovación. Debemos aprovechar al máximo la calidad de la fuerza de trabajo y no solo usufructuar de las ventajas de contar con abundantes recursos naturales.

Los países donde las actividades intensivas en conocimiento son más relevantes alcanzan un crecimiento económico más rápido, aumentos de productividad más

Introducción

A mediados de 2013, a petición del gobierno de Ecuador, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) organizó una misión expertos de la División de Desarrollo Productivo y Empresarial (DDPE) para discutir con las autoridades nacionales una posible colaboración orientada a la elaboración de una agenda de políticas públicas tendiente a incrementar la relevancia de actividades y sectores intensivos en conocimiento. Como resultado de esta misión exploratoria, la Vicepresidencia de la República del Ecuador y la CEPAL suscribieron un primer acuerdo de cooperación que tenía como objetivo primordial elaborar una estrategia para el cambio de la matriz productiva del país.

En una primera etapa, la contribución de CEPAL se focalizó en la elaboración de propuestas orientadas al impulso de la inversión privada y a la creación de las condiciones para la generación de un sistema nacional de innovación empresarial. Asimismo, se realizaron diagnósticos y definieron hojas de rutas y líneas de acción para seis de las 14 cadenas productivas priorizadas por el Gobierno: cacao, maricultura, bienes de capital, farmacéutica, software y turismo.

En paralelo a la colaboración con la Vicepresidencia, y en el contexto del desarrollo de la Estrategia para el Cambio de la Matriz Productiva (ENCMP), otras instituciones solicitaron el apoyo de la CEPAL. Por un lado, el Ministerio de Industria y Productividad (MIPRO) suscribió un convenio de colaboración con la DDPE para elaborar propuestas de política en tres áreas: lineamientos estratégicos para una política industrial, contratación pública como herramienta de política industrial, y un modelo de gestión para el desarrollo de centros tecnológicos. En agosto de 2015, la propuesta estratégica para una política industrial formulada por la CEPAL fue aprobada por las autoridades del MIPRO. Por otro, la DDPE con el Instituto de Estadísticas y Censo (INEC) constituyó el Laboratorio de Dinámica Laboral y Empresarial (LDLE) que busca llenar

un vacío de información respecto al desempeño del sector productivo en Ecuador. En una primera etapa, con apoyo de la División de Estadísticas de CEPAL, se utilizó información de registros administrativos del Servicio de Rentas Internas (SRI) y del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS). La vinculación de estas bases de datos permitió tener información comparable y homogénea para más de 80.000 empresas. El proyecto INEC-CEPAL se encuentra en ejecución y finalizará en septiembre de 2017.

Finalmente, los buenos resultados de la colaboración con la Vicepresidencia de la República llevaron a la suscripción de un nuevo convenio de colaboración dando continuidad al trabajo realizado. En esta nueva etapa, se le solicitó a la CEPAL analizar y presentar propuestas de política para tres nuevas cadenas productivas —café, lácteos, plásticos y caucho—; apoyar al Ministerio de Ambiente (MAE) en la cadena de reciclaje integral de residuos sólidos; realizar un análisis de las potencialidades de la agroindustria en el Ecuador; y preparar estudios específicos para tres áreas de particular interés del gobierno: costo país, coherencia de políticas y sustitución de importaciones. La segunda etapa del convenio con la Vicepresidencia —al igual que el acuerdo suscrito con el MIPRO— concluyó en diciembre de 2016.

Estas diferentes iniciativas de cooperación generaron importantes resultandos tangibles. En primer lugar, destacan propuestas concretas —discutida y aprobadas por las autoridades ministeriales responsables— para el desarrollo de cadenas productivas priorizadas, en particular: a) contribuciones para el diseño e implementación de estrategias de desarrollo de las cadenas de turismo, lácteos, software, café y reciclaje de residuos sólidos; y b) sugerencias para modificar la relevancia de algunas de las cadenas priorizadas: maricultura, café y medicamento de uso humano. En segundo término, la CEPAL contribuyó a la construcción de instancias de diálogo público-privado para impulsar la implementación de las políticas de desarrollo de las cadenas priorizadas (por ejemplo, en cacao y café). En tercer lugar, se elaboraron propuestas de ajuste del sistema de contratación pública para que opere como un instrumento de política industrial y un modelo de gestión para la creación de Centros Tecnológicos Sectoriales. Además, en el ámbito de la compra pública, se diseñó un programa de desarrollo de proveedores del sector público, focalizado en la cadena de bienes de capital. En cuarto término, se impulso un proyecto para el desarrollo de los infocentro lecheros, el primero de los cuales se inauguró en 2015. En quinto lugar, se presentaron sugerencias para el diseño de dos políticas transversales clave, centradas en el fomento de la innovación empresarial y de la inversión privada, y con énfasis en la arquitectura institucional requerida. Finalmente, destaca la inauguración del LDLE de INEC en septiembre de 2015.

El presente libro tiene como propósito dejar un testimonio de la cooperación de la CEPAL con el gobierno de Ecuador, y que este trabajo colectivo sea un insumo relevante para los esfuerzos futuros que el país realice para diversificar su estructura productiva. El documento contiene una selección de los trabajos realizados durante la cooperación con diferentes instituciones gubernamentales ecuatorianas.

2010 y 2015, con una tasa de natalidad en franca reducción y una tasa de mortalidad estabilizándose en torno al 5%. Este cambio en la dinámica poblacional resulta importante sobre todo si se compara con el periodo 1990-1995, donde la tasa de crecimiento anual de la población alcanzaba el 2,1%, o con la década de los setenta en la que el crecimiento demográfico alcanzaba el 2,8% al año. Esta etapa de la dinámica demográfica del país determina aspectos centrales para el diseño de la política tales como el ritmo de crecimiento demográfico —con consecuencias en términos de las presiones sobre el sistema productivo y el mercado de trabajo—, los cambios en la composición etaria de la población (aumento de los mayores) y la conformación de las familias, entre otros. La menor presión demográfica facilita alcanzar mayores tasas de crecimiento del producto per cápita y ayuda a reducir la incidencia de la pobreza e indigencia. Esta tendencia se observó en la mayoría de los países de América Latina y el Caribe.

2. La dolarización y el precio internacional del petróleo: las

claves del desempeño macroeconómico y los avances sociales

En 2015, el Producto Interno Bruto (PIB) por habitante del Ecuador fue de 6.248 dólares. Durante los años transcurridos del segundo milenio creció a un ritmo más acelerado que la media de la región. Sin embargo, al 2015 Ecuador presentaba aún una brecha del 34% respecto del PIB per cápita de América Latina y el Caribe (véase el gráfico I.1).

Gráfico I. PIB por habitante: Ecuador y América Latina y el Caribe (En dólares a precios constantes de 2010)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) sobre la base de información de CEPALSTAT.

Durante los últimos 25 años, el PIB del Ecuador ha crecido a una tasa promedio de 1,6% anual, mostrando los efectos de un ciclo económico volátil dominado por las fluctuaciones de los términos del intercambio.

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En los años ochenta, se registraron dos recesiones importantes derivadas de choques negativos en los términos del intercambio en un país con una canasta de exportaciones muy poco diversificada. La primera se produce en un contexto internacional desfavorable caracterizado por la moratoria de la deuda externa mexicana y una caída de los términos del intercambio que produjo una contracción del 6,9% en las exportaciones del Ecuador. En ese período el país sufre un proceso de alta inflación, pérdida de reservas y crecimiento del déficit fiscal. Ese proceso se intenta corregir provocando una devaluación del 64% de la moneda, como política de estabilización. La segunda crisis importante, en 1987, se desencadena a partir de una contracción del 24% en los términos del intercambio, causada fundamentalmente por la caída del precio del petróleo. Con una dinámica similar a la crisis anterior, las políticas de estabilización incluyeron nuevamente devaluaciones cambiarias, control del gasto público y suspensión de los pagos de la deuda, lo que trajo aparejado una fuerte restricción del crédito.

La década de los noventa, se caracterizó por la aplicación de un conjunto de políticas derivadas del Consenso de Washington: apertura externa, liberalización y una sustancial reforma del sector público. Si bien, las medidas lograron reducir la inflación y mejorar la situación de las finanzas públicas, el crecimiento del producto per cápita durante el período fue menor a la media de la región. Adicionalmente, estas medidas no contribuyeron a alcanzar una mayor diversificación de la estructura productiva. Además, hacia finales de la década el país sufrió impactos climáticos negativos —el fenómeno de El Niño— y una fuerte baja en los precios del petróleo marcó el escenario para una nueva y profunda crisis económica que se desencadenaría en el año 1999, en parte ocasionada por la desregulación del sistema financiero y la volatilidad de los capitales.

A principios del año 2000, la adopción por parte del Ecuador del dólar como moneda de circulación legal formó parte de un conjunto de medidas de política de estabilización implementadas en respuesta a la crisis cambiaria y financiera mencionada. Se modificó el régimen monetario pasando de un esquema de tipo de cambio flexible, a uno de tipo de cambio fijo acompañado con una mayor disciplina fiscal. Este esquema monetario y fiscal redundó en una fuerte desaceleración de la inflación, que pasó desde tasas cercanas al 99% anual en el 2000, hasta menos del 3,4% en 2015 (CEPAL 2016).

En el periodo reciente, el esquema de dolarización unido a un contexto internacional con términos de intercambio favorables para las exportaciones del Ecuador, permitió alcanzar tasas de crecimiento de producto más elevadas que los períodos previos, acompañado de crecimiento del empleo y de la productividad. No obstante, las fuertes señales de los precios internacionales y de las rentabilidades sectoriales llevaron a la consolidación de una estructura productiva poco diversificada, con una concentración de las exportaciones en pocos productos y una alta dependencia de la macroeconomía del país a las fluctuaciones de los precios del petróleo.

Gráfico I. Ecuador: formación bruta de capital fijo, 2006- (En porcentaje del PIB)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) sobre la base de información de oficial.

En el periodo reciente, Ecuador ha registrado un sistemático deterioro de la cuenta corriente de la balanza de pagos. De hecho, se pasó de un superávit de 2,4% del PIB promedio en el periodo 2005-2009, a un déficit promedio de 1,1 % del PIB entre 2010 y 2015. En 2015, el déficit de la cuenta corriente alcanzó un 2,2% del PIB, es decir unos 2.200 millones de dólares (véase el grafico I.4). El descenso del precio del petróleo y la apreciación del dólar han estado detrás del incremento del déficit de la cuenta corriente. En 2015, para enfrentar el deterioro de la balanza de pagos y la reducción de las reservas internacionales se adoptó un conjunto de políticas comerciales entre las que destacan el aumento de algunos aranceles y la introducción de salvaguardias.

Grafico I. Ecuador: cuenta corriente de la balanza de pagos, según componentes, 2002- (En porcentajes del PIB)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) sobre la base de información del Banco Central del Ecuador.

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2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Ahorro nacional Ahorro externo

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Balanza de bienes Balanza de servicios

Balanza de renta Balanza de transferencias corrientes Saldo de cuenta corriente

A finales de la década de los noventa, el país experimentó una espiral inflacionaria que culminó en una aguda crisis económica. Con la dolarización, los precios volvieron a un régimen de estabilidad, lográndose rápidamente tasas de variación de la inflación menores a un dígito, las que se han mantenido hasta la actualidad (véase el grafico I.5). El cambio de moneda fue importante en el control de la inflación sin desestimar otros importantes factores que constantemente incidieron y aún inciden en la evolución de los precios, tales como: fenómenos naturales (inundaciones y sequías), composición de la cadena producción-transporte-intermediación-consumo, precios internacionales tanto de insumos como de bienes transables, las devaluaciones (antes internamente con el sucre, en dolarización de los países vecinos), y el nivel de liquidez en la economía.

Grafico I. Ecuador: variaciones del índice de precios al consumidor de diciembre a diciembre, 1995- (Tasas anuales medias)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) sobre la base de información del Banco Central del Ecuador.

Después de la profunda crisis de finales de los noventa, el desempleo experimentó un marcado descenso, salvo en coyunturas afectadas por un entorno internacional adverso, llegando a su nivel más bajo en 2014. Con el deterioro de la situación económica en 2015, la tasa promedio anual registró un incremento, llegando al 5,4% (véase el grafico I. 6).

Grafico I. Ecuador: tasa de desempleo urbano y tasa de participación, 1997- (Tasas medias anuales)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) sobre la base de información de CEPALSTAT.

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La informalidad laboral, medida a partir de su definición legal, es decir la ausencia de aportes al sistema previsional y en consecuencia su exclusión de los beneficios jubilatorios al momento del retiro, afectaban al 45,7% de los trabajadores asalariados del Ecuador en 2013. Este problema resulta sustantivamente más severo para los trabajadores rurales (64,3%), que para los trabajadores de zonas urbanas (32,8%). No obstante, resultan notables los logros del país en términos de la reducción de informalidad laboral legal que se evidencia a partir de 2006. En efecto, entre 2006 y 2013, se verifica una contracción de casi 21 puntos porcentuales en la tasa de informalidad laboral (67,2% a 45,7%) (véase el gráfico I.7A).

Este indicador refleja una mejora muy importante en la calidad del empleo. No obstante, si se considera la definición productiva de informalidad, la dinámica no resulta tan favorable^3. A partir de la definición de OIT, que considera en esta situación no sólo a los trabajadores no registrados sino también a todos aquellos que se desempeñan en sectores más precarios. Es decir, empleadores con menos de 5 ocupados, trabajadores por cuenta propia no profesionales y trabajadores sin salarios. Entre 2006 y 2013 se evidencia una reducción de 3 puntos porcentuales en esta variable (62,4% a 58,9%) que se explica por una mejora algo mayor en el ámbito rural (véase el gráfico I.7B).

Grafico I. Ecuador: evolución de la informalidad, definición legal y productiva, 2003- (En porcentaje) A. Definición legal Asalariados sin derecho a beneficios previsionales al jubilarse

B. Definición productiva Asalariados en firmas con 5 o menos trabajadores, cuentapropistas no profesionales, o trabajadores sin salario

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) sobre la base del Socio-Economic Database for Latin America and the Caribbean (SEDAL).

(^3) Las definiciones de informalidad utilizadas corresponden a SEDLAC (Socio-Economic Database for Latin America and the Caribbean) de la Universidad de La Plata de Argentina y se utilizan para realizar comparaciones armonizadas entre distintos países de la región. En este trabajo se consideraron estas definiciones debido a que ofrecen la posibilidad de comparar dos perspectivas: la legal y la productiva. No obstante, la definición de oficial de informalidad que utiliza el INEC es diferente pues considera de manera simultánea a los empleadores con menos de 10 ocupados y que no llevan registros contables o que no cuentan con Registro Único de Contribuyentes (RUC).

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A partir de la lectura de la evolución de ambos indicadores, se puede afirmar que durante los últimos años el país ha logrado una mejora sustantiva en la protección social de sus trabajadores a través de la inclusión al sistema de seguridad social, proceso logrado a través de cambios normativos y una mayor eficiencia en la fiscalización. No obstante, todavía queda un camino importante por recorrer en términos del fortalecimiento del tejido productivo generado por estos empleos.

En resumen, entre 2000 y 2006, un periodo marcado por la dolarización y el mejoramiento en los términos de intercambio en Ecuador, y la devaluación internacional del dólar, se lograron importantes avances en términos de estabilidad monetaria y crecimiento del producto. Sin embargo, a partir de 2006 no solo se evidencia crecimiento del PIB, sino que también existe una mejora en las dimensiones que habitualmente se utilizan para medir el bienestar: el ingreso per cápita y la distribución del ingreso.

Gráfico I. Ecuador: PIB por habitante y equidad, 2003- (Índice de GINI sobre los ingresos per cápita de los hogares y PBI por habitante en dólares de 2005)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) sobre la base de información oficial.

En efecto, a partir de 2006, además de la trayectoria de crecimiento del PIB por habitante, el país presenta importantes mejoras en los indicadores del mercado de trabajo y de distribución del ingreso. A partir de 2011 hay crecimiento del producto, pero a menores tasas; de la misma manera que el coeficiente de Gini muestra un estancamiento. Estas dinámicas orientadas a una mayor equidad, no sólo implican mejoras en el bienestar, sino también favorecen la expansión del mercado de consumo local comenzando a generar un contexto propicio para desarrollar políticas industriales orientadas a la diversificación productiva. No obstante, la fuerte caída del precio del petróleo en 2014, comenzó a revertir esta favorable coyuntura.

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