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JUSTIFICAÇÃO
O projeto de lei 1.645/2019 trata de reestruturação da carreira militar e de reforma do sistema de proteção social dos militares, observando o momento em que vive o país, passando por reformas, com a necessidade de fazer econo- mias. Os artigos do projeto de lei visam valorizar em alguns pontos as carreiras militares, inclusive financeiramente, sem causar impactos negativos para o país. No entanto, foi observado que as alterações propostas no artigo 8o poderiam causar injustiças e que, para evitar tais situações indesejáveis, bem como possíveis futuros ajuizamentos de ações, algumas correções seriam ne- cessárias. O grande interesse despertado e a grande movimentação desses inte- ressados junto aos Deputados integrantes da Comissão Especial destinada a proferir parecer ao projeto foram fortes indicativos. A observação mais profunda das motivações trouxe a certeza que norteou a proposição de algumas emendas na Comissão, que não foram acatadas pelo Relator. Faz-se necessário, antes mesmo de deliberar em detalhes sobre tais questões que afetam a perfeita adequação do projeto em relação às altera- ções no Adicional de Habilitação, citar o princípio da igualdade, disposto no artigo 5 o^ da Constituição Federal, nas palavras renomado jurista Nélson Nery Júnior: “dar tratamento isonômico às partes significa tratar igualmente os iguais e desi- gualmente os desiguais, na exata medida de suas desigualdades ”. (NERY JU- NIOR, 1999, p. 42). (Grifo do autor da proposta de emenda). Tal princípio foi mui- to bem lembrado pelo Relator em seu voto (página 91 do relatório), porém foi não seguido a risca, como será visto. É importante ressaltar que deixar de apreciar corretamente as questões é permitir que se estabeleça parâmetros remunerató- rios muito distintos a militares cujo nível de experiência, qualificação e responsa- bilidade não possuem desigualdades que justifiquem tamanha distinção. Uma vez estabelecidas as premissas que devem nortear a correta apreciação, cabe listar as questões que afligem a perfeição do projeto em rela- ção às alterações no Adicional de Habilitação:
- distorção do conceito de meritocracia, ao atribuir equivocadamente gran- des distinções por pequenas desigualdades;
- risco de recorrência dessa distorção pela autonomia discricionária dos Co- mandantes das Forças Armadas em estabelecer a correspondência dos cursos com os níveis de habilitação, sem a devida coordenação por parte do Ministério da Defesa; e
- risco de incorreta aplicação da meritocracia, devido a sistema de avaliação imaturo e consequentemente ineficaz. Em relação à afronta ao princípio da igualdade, observa-se grave erro na atribuição de grandes desigualdades entre os vários níveis do adicional de habilitação, em especial o grande destaque previsto para os níveis de Altos Estudos, por causar intoleráveis divergências entre os iguais e diferenças com in- corretas medidas de desigualdades entre os desiguais. Pelo mesmo motivo, ob- serva-se distorção do conceito de meritocracia. De acordo com a legislação atual, estabelecida pela Medida Provi- sória no^ 2.215-10, de 31 de agosto de 2001, a diferença entre os níveis é pratica- mente representativa, no máximo de cinco pontos percentuais entre níveis adja- centes, apenas para atribuir a pequena distinção em relação a seus pares no mesmo posto ou graduação àqueles que realizam os cursos. Com a proposta do PL 1.645/2019, a distinção chegará a níveis maiores que vinte pontos percentu- ais, como se pode observar a seguir:
- Formação – adicional de 12% que será mantido;
- Especialização – adicional de 16% que chegará a 27%, com elevação da diferença de 4pp para 15pp;
- Aperfeiçoamento – adicional de 20% que chegará a 45%, com elevação da diferença de 4pp para 18pp;
- Altos Estudos Categoria II – adicional de 25% que chegará a 68%, com elevação da diferença de 5pp para 23pp; e
- Altos Estudos Categoria I – adicional de 30% que chegará a 73%, com manutenção da diferença de 5pp. A justificativa no contexto do PL 1.645/2019 é a valorização da meri- tocracia. No entanto, observa-se o exagero, uma vez que grandes distorções se- rão notadas em mesmo posto ou graduação caso o projeto seja aprovado sem os necessários ajustes. Por exemplo, dois militares no mesmo posto ou graduação,
listas de Aeronáutica (EEAR), mas se aperfeiçoa mais tardiamente, so- mente na graduação de primeiro-sargento, com cerca de 20 anos de servi- ço ativo; em contrapartida, o Curso de Aperfeiçoamento de Sargentos (CAS) também já o habilita para a promoção à graduação de suboficial, todo de sua carreira, também demonstrando ser o CAS da FAB um curso mais avançado que um aperfeiçoamento normal por ter a dupla função. Diferente do EB, nas outras duas Forças, o acesso ao oficialato não faz parte da carreira, mas é possível através de concursos, sendo alguns inter- nos: Concurso para o Quadro Auxiliar (CQA), para o Quadro Auxiliar da Armada (AA) ou para Quadro Auxiliar de Fuzileiros Navais (AFN) na MB; e Concurso para o Quadro de Oficiais Especialistas através Estágio de Adaptação ao Oficialato (EAOF) para Quadro de Oficiais Especialistas da Aeronáutica (QOEA) ou através do Curso de Formação de Oficiais Especialistas (CFOE) para os vários Quadros de Oficiais Especialistas (QOE). Os quadros auxiliares da MB (AA e AFN) e da FAB (QOEA e QOE) não são considerados partes integrantes das carreiras por- que o militar não precisa estar na última graduação (suboficial) para o concurso. Em resumo, os terceiros-sargentos das três Forças são militares considerados especializados, são aperfeiçoados e precisam ser habilitados em algum momen- to para o acesso ao topo de suas carreiras, sendo as diferenças o tempo que são aperfeiçoados (mais tarde na FAB) e para o que precisam ser habilitados (ao ofi- cialato no caso do EB e à graduação de suboficial para as demais Forças). Esse cenário somente começou a mudar há poucos anos, com as alterações promovidas em relação ao CHQAO. Instituído em 1984, o CHQAO foi planejado somente a partir de 2009, sendo regulado entre 2010 e 2011, teve seu primeiro processo seletivo em 2012 e sua primeira turma em 2013. No início, era apenas um curso de habilitação ao oficialato, sem equivalência para percepção do Adicional de Habilitação. No entanto, em 2015 foi classificado como Altos Es- tudos Categoria II e, em 2017, reclassificado como Altos Estudos Categoria I, o que marcou o início do tratamento desigual entre os iguais. Para que houvesse harmonia entre as três Forças, seria necessário argumentar que na verdade não se tratam de iguais, uma vez que o militar do EB inicia sua carreira como praça e atinge o oficialato, e o CHQAO representa um marco na carreira desse militar, habilitando seu acesso ao QAO. Nesse caso, tanto a MB quanto a FAB falharam por não seguir a linha de ação adotada pelo EB de valorizar seus cursos, uma vez que já dispunham de cursos voltados para
as carreiras de praças que também habilitam seus militares ao topo das carrei- ras. Ora, sendo CHQAO considerado Altos Estudos Categorias I por habilitar ao oficialato, os cursos da FAB e da MB deveriam ser considerados pelo menos Al- tos Estudos Categorias II. A diferença percentual entre soldos de alguns postos os graduações confirma: suboficial ou subtenente 12,51% maior que primeiro- sargento; segundo-tenente 14,80% maior que suboficial ou subtenente. Logo, conceder ao primeiro-sargento da MB ou da FAB 25% pela sua habilitação a su- boficial é proporcional a conceder ao subtenente 30% pela sua habilitação ao QAO. No entanto, os primeiros-sargentos da MB da FAB, mesmo habilitados ao topo de suas carreiras, permanecem com os 20% referentes aos cursos de aper- feiçoamento. A divergência é decorrente da omissão por parte do Ministério da Defesa em sua atribuição de estabelecer os cursos que dão direito ao Adicional de Habilitação, ouvidos os Comandantes de Força, conforme previsto art. 3o^ do Decreto no^ 4.307/2002, que regulamenta a MPv 2.215/2001. Como agravante, a FAB e a MB permaneceram inertes ante a omissão do Ministério da Defesa. No que diz respeito às equivalências acadêmicas dos cursos, é im- portante salientar que foge ao escopo desta justificação analisá-las ou compará- las, uma vez que se nota claramente as equivalências estabelecidas nas Portari- as são exclusivamente para efeitos de percepção do Adicional de Habilitação, de forma discricionária e sem levar em consideração as equivalências acadêmicas. Tal afirmação tem sua constatação no histórico do Adicional de Habilitação, no qual se observa que os cursos do ITA e do IME sofreram reduções de nível ao longo do tempo, sendo inicialmente classificados nos níveis mais altos, hoje cor- respondentes aos altos estudos, chegando hoje aos menores níveis, de forma- ção. Atualmente, parece haver um consenso entre as três Forças quanto aos cur- sos de pós-graduação lato sensu de especialização, equiparados ao nível Aper- feiçoamento. Para os cursos de pós-graduação strictu sensu , parece haver con- senso entre o EB e a FAB, que classificam os cursos de mestrado como Altos Es- tudos Categoria II e de doutorado como Altos Estudos Categoria I, mas a MB, em seu BONO 436, de 27 de maio de 2019, cita os cursos de pós-graduação strictu sensu apenas no mesmo nível de Altos Estudos Categoria II. Tais fatos compro- vam de forma enfática que a equivalência acadêmica dos cursos em definitivo não norteiam a equivalência para a percepção do Adicional de Habilitação. De outra forma, o CHQAO deveria ser equiparado ao nível de Aperfeiçoamento e ja- mais estar em um patamar muito acima de um curso reconhecido em âmbito mundial, a graduação do ITA.
Militares de outras carreiras de oficiais com frustrações parecidas são acometidos também pela sensação de conformação, pois aqui se destaca um grande diferencial: as oportunidades para eles sempre existiram, e só não al- cançaram os mais altos níveis de reconhecimento em decorrência das avaliações de meritocracia conforme as peculiaridades de cada Força, situação bem diferen- te da que aflige praças e oficiais dos quadros auxiliares, prejudicados porque nunca passaram por avaliação meritocrática eficaz alguma devido às afrontas ao princípio de igualdade já apontadas. Os militares que adquiriram o direito de serem transferidos para a reserva remunerada antes da MPv 2215-10/2001 possuem o direito de receber os proventos com base no soldo do posto ou graduação acima (por exemplo, su- boficiais e subtenentes nessa situação têm seus vencimentos calculados com base no soldo de segundo-tenente). Para esses, as alterações nos percentuais do Adicional de Habilitação propostas no PL 1.645/2019 não geram frustração al- guma, pois a desigualdade provocada pela MPv 2215-10/2001 em favor deles suplanta a desigualdade que está prestes a se realizar com o PL 1.645/2019. Em consequência, houve manifestações de grupos compostos por militares que se sentiam prejudicados, dando notoriedade à causa. Em resposta, houve ações durante o ano de 2019 por parte das três Forças Armadas, na tenta- tiva de corrigir os problemas, porém com resultados ainda insatisfatórios. São elas, entre outras:
- A MB criou o Curso de Aperfeiçoamento Avançado para Praças (C-ApA- PR) e o Curso de Assessoria em Estado-Maior para Suboficiais (C-ASEM- SO), equivalentes a Altos Estudos, Categorias II e I, respectivamente;
- O EB implantou o Curso de Capacitação Administrativa para Subtenentes (CCADM), equivalente a Altos Estudos Categorias II, e o Curso de Atuali- zação para Oficiais do Quadro Auxiliar de Oficiais (CA-QAO), equivalente a Altos Estudos Categorias I; e
- A FAB criou o Curso de Especialização para Graduados (CEG), equivalen- te a Especialização, o Curso de Aperfeiçoamento Avançado (CAA), equiva- lente a Altos Estudos Categorias II, o Curso de Estudos Avançados para Graduados (CEAG), equivalente a Altos Estudos Categorias I, o Curso de Atualização para o Quadro de Oficiais Especialistas da Aeronáutica (CA- QOEA), também equivalente a Altos Estudos Categorias I, e classificou
Curso de Graduado-Master (CGM), criado em 2018, também como Altos Estudos Categorias I. O principal motivo para a FAB e a MB não terem reclassificado seus cursos já existentes é porque consideraram que haveria aumento de despesa (muito se ouviu falar no período sobre “a conta não fecha”). No entanto, as ações executadas também gerarão impacto financeiro inesperado. Por exemplo, na FAB, a primeira turma do CEAG já está em andamento. Outro fator fortemente le- vado em consideração é que a implantação dos novos cursos seria voltada para as novas gerações, como uma forma de incentivo para aumentar a atratividade da carreira militar, que teria forte ênfase à meritocracia. No entanto, a maioria mi- litares matriculados nos cursos já possui o direito de transferência para a reserva remunerada. Esses militares possivelmente vão deixar o serviço ativo logo após à conclusão dos cursos e não trarão retorno algum, evidenciando grave falha de planejamento e preterição daqueles que já estão na reserva remunerada. Como consequência foram estabelecidos diversos requisitos para os cursos, de forma que não há garantias de que todos terão as mesmas oportunidades no futuro: a seleção de quem será habilitado passa por uma avaliação ineficaz, uma vez que depende de coordenação de inúmeras organizações militares por todo o território nacional, em realidades culturais muito diversificadas. Os militares prejudicados pelas regras definidas no PL 1.645/2019, portanto, são aqueles que adquiriram ou adquirirão o direito de serem transferi- dos para a reserva remunerada a partir da MPv 2215-10/2001 e não tiveram ou não terão oportunidades justas para alcançarem o devido merecimento, preteri- dos até por militares mais modernos. No geral, militares que já estão na reserva remunerada, mas provavelmente também aqueles que serão transferidos até o fim da transição das regras do PL 1.645/2019. Essa questão é conhecida no meio da caserna como “lacuna” e há rumores que já foi motivação para chacota com quem não foi contemplado com as oportunidades cabíveis, sob o jargão de “azar militar”. Em outras palavras, o demérito dos prejudicados é a dedicação que prestaram às Forças Armadas em um período específico. É de suma importância observar que, diferente da MPv 2215- 10/2001, que causou afronta ao princípio da igualdade em todos níveis e carrei- ras militares por igual, o PL 1.645/2019 causará desigualdades mais acentuadas em algumas situações, sendo “a lacuna” a mais grave de todas, por estabelecer três níveis remuneratórios em alguns postos ou graduações. Para todos, já exis-
As principais medidas, constantes nos itens 1 e 2, passaram por um elaborado estudo matemático para estabelecer percentuais que representem o merecido destaque nas diversas carreiras, valorizando a meritocracia na exata medida das desigualdades nessas carreiras, e não afrontem o princípio da igual- dade por não elevar a distinção a níveis intoleráveis. A principal vantagem dos percentuais estabelecidos é a situação or- çamentária mantida praticamente igual ao cenário consequente do PL 1.645/2019, como se pode observar nas tabelas seguintes, satisfazendo todas as exigências normativas citadas no item II-4.b – Da Adequação Orçamentária e Fi- nanceira do relatório da Comissão Especial destinada a proferir parecer ao PL 1.645/2019 (páginas 40 a 44). Os valores riscados foram copiados a partir do re- latório da Comissão Especial, para efeito de comparação. Resumo – R$ bilhões Ano Total de Despesas Total de Receitas Resultado Receita X Despesa PL1645 Emenda PL1645 Emenda PL1645 Emenda 2020 4,730 4,726 5,490 6,084 0,760 1, 2021 7,060 7,150 7,870 8,516 0,810 1, 2022 9,370 9,553 10,090 10,134 0,720 0, TOTAL 21,160 21,429 23,450 24,734 2,290 3, Aumento de despesas – R$ bilhões Item 2020 2021 2022 Adicional de disponibilidade militar PL 1645 2,770 2,770 2, Adicional de habilitação PL 1645 1,280 3,610 5, Ajuda de custo PL 1645 0,300 0,300 0, Aumento do soldo PL 1645 0,380 0,380 0, Total PL 1645 4,730 7,060 9, Adicional de disponibilidade militar 2,770 2,770 2, Adicional de habilitação 1,319 3,725 6, Ajuda de custo 0,257 0,275 0, Aumento do soldo 0,380 0,380 0, Total 4,726 7,150 9,
Aumento de receitas e economias – R$ bilhões Item PL 1645 Emenda 2020 2021 2022 2020 2021 2022 Receita Nova contribuição 3,170 4,000 4,900 3,860 4,765 4, Imposto de Renda 0,140 0,670 1,100 0,096 0,548 1, Fundo de Saúde 0,160 0,240 0,330 0,154 0,239 0, Contratação de militares inativos 0,160 0,300 0,430 0,160 0,310 0, Economia Redução do efetivo 1,180 1,780 2,470 1,144 1,782 2, Aumento do tempo de serviço 0,440 0,560 0,460 0,429 0,570 0, Outras economias 0,250 0,300 0,350 0,242 0,300 0, Total 5,500 7,850 10,040 6,084 8,516 10, Em relação aos valores copiados a partir do relatório da Comissão Especial, referentes ao impacto financeiro conforme o texto original do PL 1.645/2019, nota-se que há divergências entre as tabelas. Tais erros estão pre- sentes no relatório de impacto financeiro emitido pelo Ministério da Defesa em resposta ao Requerimento de Informação no 635/2019. Não houve erro na transcrição dos valores, porém o Relator da Comissão Especial não observou os erros no relatório original. Esse tipo de discrepância não ocorre no relatório de impacto financeiro referente a esta proposta. Com base nas informações constantes nas tabelas, entende-se que a presente proposta de emenda é adequada orçamentária e financeiramente. O relatório completo corrobora e detalha todas as informações, bem como a meto- dologia de cálculo, e pode ser fornecido a qualquer tempo. Quanto às premissas e propostas do PL 1.645/2019 (item II-4.c.1.3, página 61), mas especificamente em relação ao Adicional de Habilitação (item II- 4.c.1.3.1, página 62 em diante), o relatório da Comissão Especial enfatiza que a alteração na tabela de percentuais não tem o objetivo de usurpar a autonomia dos Comandantes das Forças Armadas em definir, coordenados pelo Ministé- rio da Defesa , a administração dos recursos humanos e a condução do ensino militar de seus efetivos subordinados. O mesmo vale para esta proposta de emenda. Em relação ao necessário escalonamento ao longo do período de tran- sição, necessário para garantir o superavit almejado em 10 anos, a premissa foi mantida para os novos percentuais. Em relação ao que foi citado no início da página 64 do relatório da Comissão Especial, ratifica-se que não há que se falar na possibilidade de equi-
te proposta de emenda, aperfeiçoa-se com a melhora na aplicação do princípio da igualdade essa premissa, tão importante e relevante para a evolução de uma carreira vital para o futuro do país. A causa da criação dos novos cursos, com a possibilidade de aces- so a maiores níveis do Adicional de Habilitação, reside na necessidade de au- mentar o interesse pela carreira de praças das Forças Armadas e na necessida- de de desenvolvimento de novas habilidades na graduação de suboficial ou sub- tenente, em face do crescente nível de responsabilidade desses militares, em consequência das evoluções tecnológicas e da previsão de redução de efetivos das Forças Armadas, que implicará às praças o exercício de funções que hoje são desempenhadas por oficiais. A criação de um caso especial do aperfeiçoa- mento específico para aqueles que não tiveram essa oportunidade por omissão das Forças Armadas e do MD não afronta a meritocracia nem o princípio da igualdade, como ocorre com o PL 1.645/2019 em seu texto original. A dupla valorização do conceito da meritocracia através do aumento da importância do Adicional de Habilitação é mantida, uma vez que o militar ain- da precisa primeiro conquistar o direito de fazer o curso por seus próprios méri- tos, e só depois lograr êxito no curso para receber o Adicional de Habilitação. Em relação à análise de proposta de emenda sobre o prisma da constitucionalidade, juridicidade e técnica legislativa, adequação financeira e or- çamentária e mérito, conforme item II-5 do relatório da Comissão Especial (pági- na 67), especialmente em comparação à análise referente às emendas com obje- tivo similar (item II-5.c, página 87, emendas nos^ 6, 7, 10, 33 e 36 a 43), a altera- ção da estrutura remuneratória com o intuito de dirimir as injustiças na maioria dos casos, destaca-se que a presente proposta:
- atende aos requisitos da constitucionalidade, da juridicidade e tem total compatibilidade e adequação financeira e orçamentária, uma vez que não resulta em cenário deficitário o projeto de iniciativa exclusiva do Presidente da República, visto que os novos percentuais foram calculados cuidadosa- mente e, portanto, não contraria o inciso I do art. 63 da Constituição Fede- ral; e
- tem mérito, pois se baseia em pleno respeito ao basilar e inafastável prin- cípio da carreira militar, a valorização do conceito da meritocracia, um dos pilares que nortearam a confecção da proposta, junto com a perfeita apli-
cação do princípio da igualdade, com normas que promovem o tratamento igual entre os iguais e o tratamento desigual entre os desiguais na medida exata de suas desigualdades, de forma a fortalecer ainda mais a disciplina e reafirmar com ênfase a hierarquia. Diante do exposto, fica evidente que a presente proposta de emen- da deve prosperar, por levar ao PL 1.645/2019 aperfeiçoamentos essenciais que visam dirimir injustiças observadas em decorrência imperfeições nas disposições originais do projeto. As alterações pontuais propostas eliminam as afrontas ao conceito da meritocracia observadas, sem causar outras em seu lugar, além de enfatizar a perfeita aplicação do princípio da igualdade.
