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Sumário
- Introdução. 2. Justiça distributiva na Teo- ria da Justiça como Eqüidade. 2.1.1. Instituições da estrutura básica da sociedade. 2.1.2. Bens primários necessários à estrutura básica da sociedade. 2.1.3. Justiça distributiva e eqüidade entre gerações. 3. Conclusões.
1. Introdução
O que é uma sociedade justa? A questão pode ter múltiplas respostas, dependendo do enfoque dado; dilema esse que inclui ne- cessariamente a abordagem da riqueza por ela gerada: como deve uma sociedade etica- mente distribuir seus bens? O problema diz respeito à justiça distributiva. Este estudo tem por objetivo analisar a justiça distribu- tiva como tratada na Teoria da Justiça como Eqüidade de autoria de John Rawls. O dilema da escolha dos melhores me- canismos de alocação dos recursos públicos pelos Poderes constituídos vincula-se à justiça distributiva e ao permanente conflito subjacente à vida em sociedade, em que os recursos escassos são diuturnamente requisitados para fazer frente às inesgotá- veis necessidades individuais e coletivas. A busca da composição racional desse conflito mostra-se imanente ao Estado democrático de direito, no qual inúmeros são os agen- tes intervenientes no processo alocativo e incomensuráveis as exigências sociais. As
Justiça distributiva na Teoria da Justiça
como Eqüidade de John Rawls
Eber Zoehler Santa Helena é Consultor de Orçamento e Fiscalização Financeira da Câma- ra dos Deputados, Coordenador do Exame de Compatibilidade e Adequação Orçamentário- Financeira da legislação permanente (COFF/ CD) e mestrando em Direito e Políticas Públicas do UNICEUB.
Eber Zoehler Santa Helena
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dificuldades encontradas na otimização da apropriação das fontes de financiamento público são exacerbadas pela natureza do Estado moderno, essencialmente pres- tador de serviços e fornecedor de bens, por força de sua função de provedor do bem-estar coletivo, ainda que esse grau de intervenção varie conforme a evolução do contexto político-cultural e econômico de cada sociedade.
2. Justiça distributiva na Teoria da
Justiça como Eqüidade
Afirma-nos André Franco Montoro (2000, p. 92) que a justiça distributiva impõe às autoridades um dever rigoroso, debitum legale, de dar a todos os membros da comu- nidade uma participação eqüitativa no bem comum, conferindo a esses o direito de exi- gir essa participação. O Estado, no exercício da função social, tem sua ação regulada pelos princípios da justiça distributiva. Como assinala Lobo Torres (1995, p. 90), a obra de Rawls, a par da inspiração para a renovação dos estudos sobre a justiça, projetou enorme influência no campo da justiça fiscal. A preocupação com a alocação dos recursos públicos perpassa a justiça dis- tributiva de John Rawls, cuja obra marca o retorno da academia ao estudo dos valores e a reaproximação entre ética e direito, a partir do que se convencionou chamar de “virada kantiana”. O conceito de justiça distributiva remon- ta a Aristóteles, que a radicava na própria idéia de igualdade e de proporção geomé- trica e assim a definia: “é a que intervém na distribuição das honras, ou das riquezas, ou de outras vantagens que se repartem entre os membros da comunidade política” (ARISTÓTELES apud LOBO TORRES, 1995, p. 99). Ele a distinguia da justiça comutativa ou corretiva, ambas baseadas no princípio da igualdade; a distributiva fundada na re- compensa proporcional aos méritos de cada um e a corretiva independente do mérito in- dividual, mas proporcional ao dano causa-
do pela injúria, nesses termos: “não importa se um homem bom defraudou um homem mau ou se um homem mau defraudou um bom... a lei olha apenas para a natureza específica da injúria” (ARISTÓTELES apud FLEISCHACKER, 2006, p. 30). Dessa forma, para Aristóteles, a justiça retributiva tratava da punição para aqueles que desrespeitassem as leis ou desconside- rassem normas sociais e morais geralmente aceitas; a justiça compensatória dizia res- peito à compensação para os que sofressem esses danos ou injúrias; e a justiça distribu- tiva voltava-se para a distribuição de cargas e benefícios na sociedade na forma de bens sociais e recursos materiais. À justiça dos clássicos sucedeu o di- reito natural e o senso de justiça com pro- porcionalidade natural e origem divina, chegando-se ao individualismo do estado liberal, de sua liberdade negativa ínsita nos direitos humanos, civis e políticos, da liberdade contratual e intervenção estatal mínima. O que Aristóteles e os pensadores que o sucederam até fins do século XIX não aventaram foi a possibilidade de incumbir- se o Estado de organizar a estrutura funda- mental da distribuição dos bens materiais entre seus cidadãos. O conceito moderno de justiça distribu- tiva, informa-nos Fleischacker (2006, p. 9), invoca o Estado como garantidor de que a propriedade seja distribuída por toda a sociedade de modo que todas as pessoas possam se suprir com certo nível de recur- sos materiais, discutindo-se qual seria esse mínimo existencial e o grau de intervenção estatal necessário para assegurá-lo. Não se mostrando o mercado capaz de garantir uma distribuição adequada dos bens gera- dos pela sociedade, o Estado poderá ter de redistribuir parte desses bens, corrigindo imperfeições do mercado. A idéia de que o Estado deve prover uma partição mínima da riqueza para todos é recente. Assinala Fleischacker (2006, p.
- que, até fins do século XIX, tanto a lei como a doutrina, e até mesmo os agitadores
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quando suas instituições são organizadas de modo a alcançar o saldo máximo de satisfação, somando-se todas as satisfações dos indivíduos pertencentes a ela. A melhor distribuição é aquela que produz o máximo de satisfação total. Rawls (2002, p. 64) tenta demonstrar que os parceiros, seres racionais e razoáveis, irão escolher como princípios de justiça o princípio da liberdade, segundo o qual cada pessoa tem direito igual a um integral e adequado conjunto de liberdades básicas que sejam compatíveis com similar con- junto de liberdades de todos, e o princípio da igualdade, pelo qual as desigualdades sociais e econômicas, para serem justas, de- vem satisfazer a duas condições: primeiro, vincular-se a cargos e posições abertas a todos sob condições de igualdade de opor- tunidades e, segundo, propiciar benefícios aos desfavorecidos da sociedade, princípio da diferença. Tais princípios observam a ordem lexical, primeiro deve ser satisfeito integralmente um princípio para invocar-se o próximo. Para Rawls (2002, p. 65), o primeiro princípio, da liberdade, abrange as liber- dades políticas, de palavra, de consciência, de reunião e o direito de propriedade. Já o segundo princípio, da diferença, aplica-se à distribuição de renda e de bens, que não necessita ser igual, mas deve ser vantajosa para todos, levando a serem aceitas desi- gualdades que maximizem as expectativas dos grupos menos afortunados da socieda- de, assegurado um mínimo social. Todavia, a liberdade possui valor absoluto em relação aos argumentos fun- dados no bem público (utilitarismo) e nos valores perfeccionistas. Por exemplo, não se pode negar liberdades políticas iguais a grupos sociais sob o pretexto de que, se a exercerem, isso permitiria bloquear polí- ticas essenciais à eficácia e ao crescimento econômico, a exemplo do combate ao uso de transgênicos na agricultura. Enquanto o campo central de aplicação das liberdades básicas for preservado, os princípios de
justiça serão respeitados. Devem ser em número restrito, sob pena de debilitar-se sua proteção. Na posição original, são delineados a forma e o conteúdo geral e motivo de sua prioridade das liberdades básicas, especificadas e instrumentalizadas nas etapas constitucional, legislativa e judi- ciária. Um sistema plenamente adequado de liberdades básicas exige um regime democrático representativo, que garanta a liberdade de consciência e de associação. Princípios distributivos devem ficar afetos à legislação infraconstitucional. Como assinala Lobo Torres (1995b, p. 113), Rawls, responsável pela renovação dos estudos sobre a teoria da justiça, ao trazer a discussão da distribuição da renda do campo da justiça social para o da justiça política, trouxe importante contribuição ao tema da justiça fiscal e da distribuição dos bens públicos ou privados. Esses princípios aplicam-se primeira- mente à estrutura básica da sociedade, governam a atribuição de obrigações e di- reitos e regulam as vantagens econômicas e sociais. Identifica-se aqui a preocupação de Rawls com as condições sócio-econômicas do indivíduo como substrato da igualdade e justiça na sua proposta de sociedade.
2.1.1. Instituições da estrutura básica da sociedade A partir dos princípios iniciais, Rawls (2002, p. 303) busca estabelecer quais as instituições políticas e jurídicas, básicas, necessárias à justiça distributiva. Observa que a liberdade de consciência e a igual oportunidade necessitam de um sistema educacional subsidiado pelo governo, que também deve garantir um mínimo social às famílias, efetuando pagamentos espe- ciais aos doentes e aos desempregados e suplementando os rendimentos baixos, imposto de renda negativo. Assim, divide as instituições governamentais de apoio em quatro setores. Os dois primeiros visam manter a eficiên- cia da economia de mercado: o setor da alo-
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cação, que visa manter competitivo o sistema de preços, em regra ineficaz na distribuição de bens públicos, inclusive pela criação de impostos e subsídios e pelas mudanças na definição dos direitos de propriedade; e o setor da estabilização, responsável pelo emprego para quem queira trabalhar e pelas demandas sobre os recursos públicos. Os dois últimos setores têm por obje- to a eqüidade. Ao setor da distribuição incumbe criar os impostos subordinados ao princípio da justiça distributiva, sobre herança ou consumo. Observado o princí- pio da diferença, o setor das transferências governamentais cuida de garantir o míni- mo social, transferindo para camadas da população os recursos básicos que serão complementados pelos salários e pelo mercado, que Rawls julga ser melhor do que a lei fixar um salário mínimo específico. Nessa linha, também defende Vincenzo Florenzano (2005, p. 48) que a instituição de um mínimo social, composto pelo salário pago pela iniciativa privada mais a trans- ferência efetivada pelo Estado, seria mais benéfica para as classes menos favorecidas do que a instituição de um salário mínimo, fixado em lei, nos termos do art. 7o, IV, da Constituição, sob o argumento de que os baixos valores agregados ao produto pelo trabalhador desqualificado brasileiro, me- dida dos salários na iniciativa privada, não justificam um salário mínimo que cubra to- das as despesas previstas na Constituição. Rawls (2003, p. 228) defende a pre- valência do imposto de consumo dos indivíduos e empresas sobre o da renda desses mesmos, sob o argumento de que o imposto de renda deve restringir-se a evi- tar acumulações de riqueza consideradas adversas à justiça de fundo, por exemplo, ao valor eqüitativo das liberdades políticas e à igualdade eqüitativa de oportunidades. Aventa a hipótese de não haver necessi- dade de qualquer tributação progressiva sobre a renda, adotando-se exclusivamente um imposto proporcional aos gastos, ou seja, um imposto sobre o consumo confor-
me uma taxa marginal constante. Assim, as pessoas seriam tributadas segundo o consumo de bens e serviços e não segundo sua contribuição para sua criação, incidente a partir de um piso de renda que permita ajustar o imposto de forma a possibilitar um mínimo social apropriado, em consonância como o princípio da diferença. Rawls (2002, p. 312) acrescenta um quinto setor, o de trocas, constituído por um corpo de representantes que analisa os vários interesses sociais que regula- mentam as atividades do governo que são independentes do que é estipulado pela justiça; e esses projetos de lei só devem ser aprovados quando satisfazem o critério da unanimidade de Wicksell. A idéia de Wicksell (apud RAWLS, 2002, p. 312) é de que, se o bem público é um emprego eficiente de recursos sociais, deve haver algum sistema de distribuição do acréscimo de imposto entre diferentes tipos de contribuintes, ou redução de gasto, que obterá a aprovação de todos; se não houver, será um desperdício e não deverá ser feito. Ou seja, não se aprova nenhum gasto público sem que haja um acordo sobre os meios para cobrir seus custos, acordo esse que, se não for unânime, deve aproximar-se dessa condição. Assim, uma proposição que tenha por objeto a geração de novo bem público deve sujeitar-se à apreciação por um corpo representativo específico, pois a base desse sistema é o princípio do benefício e não os princípios da justiça. Rawls reconhece que muitas vezes o legislador ideal, que deveria ser desinteressado ao votar, confunde entre atividades do governo e despesas públicas para a manutenção de instituições básicas justas e aquelas que decorrem do princípio do benefício, ou seja, ao aumento do Estado, tarefa atinente ao setor de trocas.
2.1.2. Bens primários necessários à estrutura básica da sociedade Na Justiça como Eqüidade (Rawls, 2003, p. 200), aparecem ao todo seis idéias de
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de distribuição eqüitativa, desde que não dão atenção à “liberdade substantiva” das pessoas. O problema é que as “diversidades pessoais” podem afetar a possibilidade de converter os bens primários, incluída a renda, em bem-estar. Sen critica o enfoque da economia tradicional segundo o qual o bem-estar de uma pessoa é avaliado pelo seu domínio sobre bens e serviços. Esse pressuposto leva à focalização da variável renda, denominada de “satisfação individual” no modelo welfarista. A isso antepõe Sen uma “vantagem individual”, categoria avaliatória de bem-estar mais abrangente que permite conceber os “bens individuais”, os interesses racionais dos indivíduos, como passíveis de comparação e ordenação. Para Sen (Idem), o bem-estar alcançado através da renda não é uma medida sufi- ciente da vantagem individual, que deve se basear na liberdade substantiva de alcançar bem-estar e de escolher entre diferentes tipos de vida, não um específico modo de viver. A isso denomina “funcionamentos básicos das pessoas”, igual capacidade de ação para obter bens e serviços sociais com liberdade substantiva. Assim, para Sen, a medida dos bens primários de Rawls é demasiado inflexível diante das variações interindividuais que fazem com que seja mais difícil para uns do que para outros converter bens primários em capacidade de funcionamentos básicos da pessoa. Não é o que se tem que importa, mas como se funciona; a atenção deve ser quanto às desi- gualdades de oportunidades. A preocupa- ção não deve ser com os bens primários em si mesmos, mas com o que as pessoas, em função de variações individuais significati- vas, são capazes de fazer com esses bens. A esses questionamentos respondeu Rawls (2003, p. 238) que a exposição dos bens primários não abstrai, mas leva em consideração as capacidades básicas, par- ticularmente as capacidades dos cidadãos como pessoas livres e iguais em virtude de suas faculdades morais, e possui a fle-
xibilidade necessária. São essas faculdades que lhes permitem ser membros normais e plenamente cooperativos da sociedade durante a vida toda e manter seus status de cidadãos livres e iguais. Ressalta a impor- tância das liberdades civis e políticas iguais, como liberdade de consciência e expressão e de associação. Renda e riqueza são meios gerais polivalentes fundamentais para a realização de um amplo leque de fins per- missíveis. Como as partes sabem que um índice de bens primários é parte integrante dos princípios de justiça, incluído em seu significado, só aceitarão esses princípios caso esse índice garanta o que acham ser fundamental para proteger os interesses essenciais das pessoas que representam. Para demonstrar o que afirma, Rawls (2003, p. 244) pondera a existência de três aspectos do índice de bens primários que dão aos dois princípios de justiça, liberda- de e igualdade, certa flexibilidade para se ajustarem às diferenças entre cidadãos em suas necessidades de cuidados médicos. Primeiro, esses bens não se encontram detalhadamente especificados por meio de considerações disponíveis na posição original, pois somente serão especificados nas etapas constitucional, legislativa e judi- ciária. Segundo, eles não devem ser identi- ficados apenas à renda pessoal e à fortuna privada, pois tem-se o controle, mesmo que parcial, da renda e riqueza não só como indivíduos, mas também como membros de associações, grupos e do próprio Estado. Terceiro, o índice de bens primários é um índice de expectativas desses bens ao longo da vida toda e vincula-se a posições sociais relevantes no interior da estrutura básica. Rawls, em seu exemplo de saúde pública de cidadãos cooperativos, mas com capa- cidade prejudicada momentaneamente, remete à legislação infraconstitucional, pois dependente de informações a respeito das necessidades médicas de seus membros como um todo e do custo de sua cobertura em vários níveis de tratamento e assistência. Conforme o princípio da diferença, é pos-
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sível adotar providências para cobrir essas necessidades até o ponto em que providên- cias adicionais rebaixem as expectativas dos menos favorecidos, agregando-se ao mínimo social exigido genericamente. Rawls (2003, p. 246) observa que o limite superior da fração do produto social gasto com saúde pública corresponde às despesas essenciais que a sociedade tem de fazer, a exemplo da educação das futuras gerações, provisões das gerações anteriores, aposen- tados, ou exigências de defesa nacional e política externa, justa, num mundo de esta- dos nacionais. Ademais, há de se perscrutar a forma como essas despesas são pagas: se por fundos privados ou públicos. Cabe aos representantes dos cidadãos que conside- ram essas exigências do ponto de vista da etapa legislativa encontrar um equilíbrio entre elas ao alocar os recursos da socieda- de. Para isso, ressalta Rawls, é importante considerar que os cidadãos têm uma iden- tidade (política) pública ao longo da vida toda, atuando como membros normais e plenamente cooperativos da sociedade. As observações mencionadas de Rawls sobre limites para gasto com saúde pública contraditam a afirmação aposta por Gusta- vo Amaral (2001, p. 156) da total ausência, no pensamento rawlsiano, da questão da escassez de recursos que engendra dramati- cidade ao processo de alocação dos fundos públicos, tema tratado em várias passagens de sua obra.
2.1.3. Justiça distributiva e eqüidade entre gerações Para Rawls (2002, p. 314) o mínimo social, exigível nos termos do princípio da diferença, deve beneficiar a longo prazo os desafortunados, estendendo-se às gerações futuras. Os homens têm o dever natural de manter e desenvolver instituições justas e as gerações futuras são beneficiárias do desen- volvimento econômico, da produtividade dos investimentos públicos e dos bens cul- turais criados pelas gerações precedentes; é o que se denomina princípio da poupança
justa. Esse deve ser considerado como en- tendimento entre gerações no sentido de que cada uma carregue a sua respectiva parte do ônus de realizar e preservar uma sociedade justa, vista sob o prisma dos menos favorecidos de cada geração. Assim, deve haver um ponto ótimo entre os princípios da diferença e da poupança, em que o nível do mínimo social há de ser justamente fixado. Quanto a isso, Rawls (2003, p. 225) questiona em que medida a geração presente é obrigada a respeitar os direitos de seus sucessores. O princípio de poupança justa vigora entre gerações, ao passo que o princípio da diferença vigora dentro de uma geração. A poupança real é exigida exclusivamente por razões de justi- ça, isto é, para tornar possíveis as condições necessárias para estabelecer e preservar uma estrutura básica justa ao longo do tempo. Uma vez alcançadas essas condições e consolidadas as instituições justas, a pou- pança real líquida pode cair para zero. O princípio da diferença não exige um crescimento econômico contínuo ao longo das gerações para maximizar indefinida- mente para cima as expectativas dos menos favorecidos medidas em termos de renda e riqueza. O que ele exige é que, durante um intervalo apropriado de tempo, as diferenças de renda e riqueza geradas pela produção do produto social sejam tais que, se as expectativas legítimas dos mais favorecidos fossem menores, as dos menos favorecidos também seriam menores. Como a sociedade deve ser um sistema eqüitativo de cooperação entre gerações ao longo do tempo, exige-se um princípio que governe a poupança. Não há como se imaginar um acordo direto entre gerações, portanto o princípio deve ser aquele em que os mem- bros de qualquer geração, portanto de to- das, adotem como o princípio que eles gos- tariam que as gerações anteriores tivessem seguido, qualquer que seja o distanciamento no passado. A pergunta que fica é o quanto, fração do produto social, estão preparadas para poupar em cada nível de riqueza à
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TORRES, Ricardo L. O orçamento na Constituição. Rio de Janeiro: Renovar, 1995a.
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