Competências e Funcionamento da Assembleia Legislativa no Estado de Mato Grosso, Notas de estudo de Redação

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INTRODUÇÃO AO PROCESSO LEGISLATIVO

Secretaria de Serviços Legislativos

3ª edição

MESA DIRETORA - 2017/

Deputado Eduardo Botelho - Presidente Deputado Gilmar Fabris - 1º Vice-Presidente Deputado Max Russi - 2º Vice-Presidente Deputado Guilherme Maluf - 1º Secretário Deputado Nininho - 2º Secretário Deputado Baiano Filho - 3º Secretário Deputado Silvano Amaral - 4º Secretário

Leonardo Sotire Epaminondas Secretário-Geral

Xisto Alessandro Bueno Secretário Parlamentar da Mesa Diretora

Gabriel Lucas Scardini Barros Secretário de Serviços Legislativos

EQUIPE TÉCNICA DA SSL Leonir Pereira de Freitas Ana Lúcia dos Santos Bigio Mariana De David Pinto Priscilla Aline Gonçalves Marques Ricardo Gomes Sérgio Souza

• LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
• APRESENTAÇÃO
• 1. O PODER LEGISLATIVO
  • 1.1 Retrospecto Histórico
  • 1.2 Funções do Poder Legislativo
  • 1.3 Competência Legislativa do Estado
  • 1.4 Competências exclusivas da Assembleia Legislativa
  • 1.5 Organização interna da Assembleia Legislativa
• LEGISLATIVO 2. NOÇÕES INTRODUTÓRIAS PARA ENTENDIMENTO DO PROCESSO
  • 2.1 Legislatura
  • 2.2 Sessão Legislativa Ordinária
  • 2.3 Sessão Legislativa Extraordinária
  • 2.4 Período Legislativo
  • 2.5 Sessão Plenária
  • 2.6 Fases da Sessão Plenária (ordinária)
  • 2.7 Pauta.................................................................................................................
  • 2.8 Expediente
  • 2.9 Mensagem
  • 2.10 Regimes de Tramitação
  • 2.11 Processos de Votação
  • 2.12 Quórum
  • 2.13 Emendas
  • 2.14 Emendas ao orçamento
  • 2.15 Parecer
  • 2.16 Redação Final
  • 2.17 Autógrafo
  • 2.18 Sanção
  • 2.19 Veto
  • 2.20 Promulgação
  • 2.21 Publicação
• 3. PROPOSIÇÕES LEGISLATIVAS
  • 3.1 Conceito
  • 3.2 Proposições Normativas
  • 3.3 Proposições Não Normativas
• 4. PROCESSO LEGISLATIVO
  • 4.1 Conceito
  • 4.2 Processo Legislativo Ordinário
  • Interno da ALMT 4.3 Fluxograma do Processo Legislativo Ordinário de acordo com o Regimento
• 5. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE.................................................
  • 5.1 Conceito
  • 5.2 Inconstitucionalidade formal
  • 5.3 Inconstitucionalidade material
  • 5.4 Controle de constitucionalidade pelo Poder Legislativo
• (LEI COMPLEMENTAR N° 06/90) 6. NOÇÕES BÁSICAS SOBRE ARTICULAÇÃO E TÉCNICA LEGISLATIVA
  • 6.1 Estrutura e forma
  • 6.2 Normas de alteração de disposições legais
• 7. REFERÊNCIAS

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ADCT ............... Ato das Disposições Constitucionais Transitórias

ADI ................... Ação Direta de Inconstitucionalidade

ALMT ............... Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso

CCJR ................. Comissão de Constituição, Justiça e Redação

CE ..................... Constituição do Estado de Mato Grosso (1989)

CF ..................... Constituição da República Federativa do Brasil (1988)

CFAEO ............. Comissão de Fiscalização e Acompanhamento da Execução Orçamentária

CPI .................... Comissão Parlamentar de Inquérito

EC ..................... Emenda Constitucional

LC ..................... Lei Complementar

LDO .................. Lei de Diretrizes Orçamentárias

LINDB .............. Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro

LOA .................. Lei Orçamentária Anual

PPA ................... Plano Plurianual

RE ..................... Recurso Extraordinário

RI ...................... Regimento Interno da Assembleia Legislativa

SSL .................... Secretaria de Serviços Legislativos

STF .................... Supremo Tribunal Federal

TCE ................... Tribunal de Contas do Estado

TJ ....................... Tribunal de Justiça

1. O PODER LEGISLATIVO

1.1 Retrospecto Histórico

As origens do Poder Legislativo remontam à Idade Média. Naquela época existiam conselhos que auxiliavam os monarcas (as Cortes), compostos por representantes do clero, da nobreza e do povo. Mas foi na Inglaterra do século XIII que o conselho do reino se desenvolveu, transformando-se no primeiro Parlamento no formato que conhecemos hoje.

Câmara dos Lordes, uma das Casas do Parlamento do Reino Unido, equivalente ao Senado Federal do Brasil.^1

Por meio da Magna Carta – um acordo celebrado entre o rei inglês e os barões feudais, embrião das constituições modernas – ficou determinado que o monarca só poderia criar ou aumentar tributos com a concordância do Parlamento. Com o tempo essa função de limitar o poder monárquico evoluiu, passando o Parlamento a representar um espaço público de repercussão de toda e qualquer situação relevante ocorrida na sociedade. A palavra “parlamento” tem origem no francês antigo parlement , do verbo parler , que significa “falar”, revelando a concepção de um espaço destinado aos debates políticos.

(^1) Ilustração: Rudolf Ackermann, House of Lords (1808). Imagem extraída do site: <https://spartacus- educational.com/Plords.htm>.

Posteriormente, diversos teóricos estudaram a organização do Estado, em especial o pensador e filósofo iluminista francês Montesquieu, cujo maior legado foi a clássica divisão tripartite dos Poderes do Estado moderno: Executivo, Legislativo e Judiciário. Por esse sistema, o exercício da função legislativa cabe ao Parlamento, composto por representantes dos diversos segmentos da população. Montesquieu sugeriu que a repartição dos poderes estatais entre órgãos e pessoas diferentes representaria uma garantia para a liberdade dos cidadãos e para o funcionamento das instituições políticas.

No período em que o Brasil foi colônia de Portugal, não havia Parlamento instituído em nossas terras, uma vez que eram aplicadas as leis portuguesas por administradores nomeados pela metrópole e pelos “homens bons” (ricos proprietários de terras, que detinham o poder local). O Poder Legislativo brasileiro surge com a Constituição imperial de 1824, que instituiu a Assembleia Geral do Império, com sede no Rio de Janeiro, composta pela Câmara dos Deputados e pelo Senado. Posteriormente, pelo Ato Adicional de 1834 foi criado o Poder Legislativo nas províncias (Assembleias Legislativas), sendo que a Assembleia Legislativa Provincial de Mato Grosso foi instalada em 1835, em Cuiabá.

Com a proclamação da República, as províncias são transformadas em Estados- membros, de maneira que a Assembleia Provincial se tornou Assembleia Legislativa Estadual. Em 1937, em virtude do golpe de Estado de Getúlio Vargas, o Poder Legislativo é dissolvido em todo o país. Durante o período ditatorial do Estado Novo (1937 a 1945) a função de legislar foi exercida pelo Poder Executivo, por meio de decretos-leis. Após a redemocratização e a promulgação da Constituição de 1946, a Assembleia Legislativa de Mato Grosso volta a funcionar, sem interrupções.

CURIOSIDADE:

A instalação da Assembleia Legislativa da Província de Mato Grosso coincide com o término da disputa pelo status de capital provincial, travada entre Vila Bela da Santíssima Trindade e Cuiabá. No período de 1821 a 1835 existiram dois governos paralelos em Mato Grosso, instituídos pelas elites de ambas as cidades, com a vitória da elite cuiabana, que conquistou o apoio do imperador D. Pedro I. Uma das primeiras leis editadas pela Assembleia Provincial, a Lei nº 19, de 28 de agosto de 1835, oficializa a transferência da capital para Cuiabá.

pode se efetivar por meio de propostas de fiscalização e controle, do controle externo exercido com o auxílio do Tribunal de Contas do Estado (TCE) e das comissões parlamentares de inquérito (CPIs), por exemplo. Norberto Bobbio menciona ainda, como funções típicas do Poder Legislativo, representar os diversos segmentos e grupos sociais e legitimar (ou deslegitimar) politicamente o Governo instituído.

Atipicamente, o Poder Legislativo exerce a função de julgar determinadas autoridades, nos casos previstos na Constituição; bem como exerce a função de administrar , quando, por exemplo, dispõe sobre a organização e provimento de seus cargos, realiza licitações, concede férias e licenças a seus servidores, dentre outros.

1.3 Competência Legislativa do Estado

O modelo federativo adotado pelo Brasil implica na divisão de competências legislativas entre os entes federados (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). Alguns assuntos são objeto de legislação editada por uma única esfera, enquanto outros admitem a atividade legiferante por duas ou mais esferas, isoladamente ou simultaneamente. Para descobrirmos os critérios de repartição das competências legislativas, devemos consultar a Constituição Federal.

O jurista Pedro Lenza classifica as competências legislativas do Estado em:  Competência expressa (art. 25, caput , da CF): decorre do princípio de auto-organização dos entes federados. O Estado se organiza e rege pela Constituição Estadual e pelas leis que adotar, com observância dos princípios da Constituição Federal. Ex.: normas que dispõem sobre a estrutura e organização dos Poderes do Estado e dos órgãos da Administração Pública estadual, sobre servidores públicos, processo legislativo, processo administrativo, processo disciplinar, etc.

 Competência tributária expressa (art. 155 da CF): cabe ao Estado legislar sobre os impostos de sua competência, nos termos estabelecidos pela Constituição Federal. Ex.: legislação sobre IPVA, ICMS, ITCD, etc.

 Competência concorrente (art. 24 da CF): com relação a certos assuntos descritos na Constituição, cabe à União legislar sobre normas gerais e ao Estado criar

normas específicas. Os Municípios também podem legislar sobre alguns destes temas, no limite de seu interesse local e de acordo com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados (STF, RE 586.224, Repercussão Geral). Ex.: educação, cultura, ensino, saúde, desporto, finanças públicas, orçamento público, licitações e contratações administrativas, previdência e assistência social, ciência, tecnologia, pesquisa, desenvolvimento e inovação, proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico, proteção do meio ambiente e dos recursos naturais, proteção ao consumidor, proteção à infância e à juventude, proteção e integração das pessoas com deficiência, Polícia Civil, sistema penitenciário, Defensoria Pública, Junta Comercial, funcionamento dos Juizados Especiais, etc.

 Competência suplementar (art. 24, §§ 1º a 4º da CF): quando a matéria for objeto da competência concorrente e a União não tiver editado lei sobre o assunto, o Estado poderá suplementar a omissão legislativa federal, regulamentando as regras gerais sobre aquele assunto. Caso venha a ser editada lei federal estabelecendo normas gerais, a norma estadual geral (suplementar) terá a sua eficácia suspensa, naquilo que for contrária às normas gerais contidas na lei federal posterior. Ex.: custas dos serviços forenses – não existe lei federal estabelecendo normas gerais nesta matéria, de maneira que o Estado de Mato Grosso exerceu sua competência legislativa plena (suplementar) ao editar a Lei nº 7.603/2001, que dispõe sobre custas, despesas e emolumentos no Foro Judicial.

 Competência delegada pela União por lei complementar (art. 22, par. único da CF): algumas matérias específicas, de competência privativa da União, podem ser delegadas ao Estado por meio de lei complementar federal. Ex.: a competência para legislar sobre direito do trabalho é privativa da União, mas a LC federal nº 103/ delega competência aos Estados para editar lei fixando o piso salarial de categorias de trabalhadores no respectivo Estado. Com base nessa delegação, Mato Grosso editou a Lei nº 9.833/2012, fixando o piso salarial dos advogados empregados no setor privado.

 Competência residual, remanescente ou reservada (art. 25, § 1º da CF): todos os assuntos que não forem de competência expressa dos outros entes e não houver vedação, cabe ao Estado legislar. Ex: planos estaduais de desenvolvimento, política habitacional, política agrícola, política urbana, turismo, saneamento básico, abastecimento alimentar, proteção ao idoso, proteção às minorias, criação de

a remuneração destes para o início de cada exercício financeiro; autorizar suas ausências do território estadual (acima de 15 dias) e do território nacional (por qualquer tempo); apreciar vetos do Governador; julgar anualmente as contas do Governador e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo;

 Com relação ao Tribunal de Contas do Estado: escolher 2/3 dos Conselheiros do TCE; aprovar a escolha dos demais Conselheiros (1/3); apreciar os relatórios trimestral e anual do TCE; ordenar a sustação de contrato impugnado pelo TCE;

 Função fiscalizadora: fiscalizar e controlar, diretamente, através de quaisquer de seus membros ou Comissões, os atos do Poder Executivo, incluídos os da Administração indireta; apreciar convênios, acordos ou contratos celebrados pelo Poder Executivo com os Governos Federal, Estaduais ou Municipais, entidades de direito público ou privado, ou particulares, de que resultem para o Estado quaisquer encargos; autorizar operações internas e externas de natureza financeira de interesse do Estado, exceto no caso de operação interna para atender à calamidade pública, quando esse ato será praticado ad referendum da Assembleia Legislativa;

 Outras: zelar pela preservação de sua competência legislativa em face da atribuição normativa dos outros Poderes; requerer intervenção federal, se necessário, para assegurar o livre exercício de suas funções; sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites da delegação legislativa; suspender a execução, total ou parcial, de lei ou ato normativo estadual, declarado inconstitucional por decisão definitiva do Tribunal de Justiça; autorizar referendo e convocar plebiscito; apreciar o decreto de intervenção em Municípios; etc.

1.5 Organização interna da Assembleia Legislativa

Vamos conhecer um pouco da organização interna da Assembleia Legislativa de Mato Grosso? A Constituição Estadual e o Regimento Interno dispõem sobre os principais órgãos que compõem a estrutura deste Parlamento:

1.5.1 Mesa Diretora Também chamada simplesmente de Mesa, é um órgão colegiado, composto por sete Deputados Estaduais, sendo três titulares (Presidente, 1º Secretário e 2º Secretário) e quatro suplentes (1º e 2º Vice-Presidentes e 3º e 4º Secretários). É responsável pela direção dos trabalhos legislativos e dos serviços administrativos da Assembleia Legislativa (art. 24 da Constituição Estadual e art. 28 do Regimento Interno).

O Presidente é o representante da Assembleia Legislativa quando ela houver de se enunciar coletivamente, o dirigente de seus trabalhos e o fiscal da ordem, na conformidade do Regimento Interno. Compete-lhe presidir as sessões plenárias, as reuniões da Mesa e as reuniões do Colégio de Líderes.

Os membros da Mesa Diretora são eleitos para um mandato de dois anos, permitida a recondução. Dessa forma, em cada Legislatura haverá, em regra, duas Mesas, a primeira eleita no dia 1º de fevereiro do primeiro ano da Legislatura e empossada de imediato, e a segunda eleita na primeira sessão plenária do mês de setembro do segundo ano legislativo, tomando posse os eleitos em 1º de fevereiro do ano subsequente.

As atribuições da Mesa Diretora e de seus componentes estão estabelecidas no Regimento Interno, especialmente em seus artigos 32 a 42.

1.5.2 Comissões As comissões são órgãos especializados, formados por Deputados Estaduais, com a missão de analisar, discutir e emitir parecer sobre as matérias em discussão na Assembleia Legislativa, antes do debate em plenário. No exercício das funções típicas do Poder Legislativo, cabe a elas analisar a constitucionalidade, a legalidade, a regimentalidade e o interesse público das proposições, bem como exercer a fiscalização e o acompanhamento das ações e programas governamentais relacionados à sua área temática.

Como existem muitos temas de interesse público que exigem a atenção do Parlamento, é impossível para cada um dos 24 Deputados conhecer e discutir, de maneira aprofundada e adequada, todas as proposições que tramitam pela Casa. Assim, para que haja racionalidade e organização do trabalho parlamentar, as matérias

Além destas, a Resolução nº 679, de 30 de novembro de 2006, prevê outra comissão permanente, a Comissão de Ética Parlamentar.

 Comissões Temporárias (inciso II do art. 355 e arts. 370 a 372 do RI): são aquelas que se extinguem quando atingido o fim para que foram criadas ou findo o prazo estabelecido para seu funcionamento. Dividem-se em comissões especiais e comissões de inquérito (CPI). As comissões especiais são constituídas em alguns casos previstos no Regimento Interno. No processo legislativo, cabe à comissão especial emitir parecer nas propostas de emenda à Constituição Estadual (PEC), nos projetos de códigos, leis orgânicas, leis complementares, estatutos e consolidações e nos vetos a projeto de lei encaminhados pelo Governador do Estado. Também podem ser designadas para outras finalidades, como realizar estudo sobre matéria determinada ou desincumbir-se de missão atribuída pelo plenário. Já as comissões parlamentares de inquérito – CPIs, bastante conhecidas, servem para investigar fato determinado, por prazo certo, dispondo de poderes de investigação próprios das autoridades judiciais.

1.5.3 Bancadas Partidárias Bancada partidária, segundo o Regimento Interno, é o grupo de parlamentares de uma mesma representação partidária com assento na Assembleia Legislativa. Dessa forma, haverá tantas bancadas partidárias quantos forem os partidos políticos representados no Parlamento.

O tamanho das bancadas partidárias é um indicativo da influência de cada grupo político dentro do Parlamento. Isso porque a composição de todas as Comissões da Assembleia Legislativa deve necessariamente refletir a representação proporcional das bancadas partidárias e/ou blocos parlamentares em plenário (artigos 367, 368, 371 e 375, parágrafo único, do Regimento Interno).

Cada bancada partidária deve eleger um Líder, que será o porta-voz daquela agremiação perante a Assembleia Legislativa, com atribuições especiais previstas no Regimento Interno (ver item 1.5.6, abaixo).

1.5.4 Blocos Parlamentares Bloco parlamentar é uma coligação de duas ou mais bancadas partidárias, sob liderança comum (art. 65 do Regimento Interno). Para a constituição de um bloco parlamentar é necessário que as bancadas que pretendem reunir-se totalizem, pelo menos, um sexto da composição da Assembleia (24), ou seja, no mínimo 4 (quatro) Deputados. A existência do bloco é circunscrita à Legislatura em curso.

O ato de constituição do bloco parlamentar e as alterações posteriores devem ser apresentados por escrito à Mesa Diretora, para registro e publicação (art. 65, § 3º do RI).

Uma vez constituído o bloco parlamentar, este substitui, para todos os efeitos regimentais, as bancadas coligadas. Os líderes dos partidos coligados perdem suas atribuições e prerrogativas regimentais, que passam a ser exercidas pelo Líder do Bloco.

Ao contrário das bancadas partidárias, que se constituem automaticamente com a posse dos Deputados, a formação de blocos parlamentares é opcional, dependendo de deliberação das bancadas.

1.5.5 Frentes Parlamentares Alguns temas ou causas, por sua relevância social, conquistam o apoio de Deputados de diferentes bancadas partidárias. Esses Deputados que desejam defender um interesse comum, independentemente de ideologias ou posicionamentos partidários, podem unir esforços e requerer a constituição de uma frente parlamentar.

O Regimento Interno define frente parlamentar como a associação suprapartidária, composta por, pelo menos, cinco Deputados, destinada a promover, em conjunto com representantes da sociedade civil e de órgãos públicos afins, a discussão e o aprimoramento da legislação e de políticas públicas para o Estado de Mato Grosso referentes a um determinado setor da sociedade (art. 446-A do RI).

1.5.6 Líderes Líder é o porta-voz de uma representação partidária ou bloco parlamentar, ou seu intermediário autorizado perante os órgãos da Assembleia Legislativa e, especialmente, no Colégio de Líderes (art. 58 do RI).

é a definição das matérias que estarão aptas para apreciação pelo plenário na Ordem do Dia (art. 64, II do RI), impactando, assim, na agenda política do Legislativo.

1.5.7 Suplentes Uma vez que os Deputados Estaduais são eleitos pelo sistema proporcional, os candidatos constantes da lista do partido político ou coligação partidária que não foram eleitos tornam-se automaticamente suplentes dos candidatos eleitos, na ordem decrescente das votações obtidas.

De acordo com a Constituição Estadual, o suplente de Deputado Estadual será convocado na ocorrência de vaga ou de afastamento temporário do titular, nesse último caso, por investidura no cargo de Ministro de Estado, Secretário de Estado ou Secretário de Prefeitura da Capital, ou por motivo de licença concedida pela Assembleia Legislativa com período superior a cento e vinte dias (art. 32, § 1º da CE).

Se a abertura de vaga for em caráter definitivo, como nos casos de falecimento do titular, renúncia, perda do mandato, dentre outras hipóteses, o suplente assumirá a titularidade plena, podendo inclusive ser escolhido para os cargos da Mesa Diretora, Presidente ou Vice-Presidente de Comissão (art. 57 do RI, a contrario sensu ).

Se a substituição for temporária, o suplente assume o cargo até o término do afastamento do Deputado titular. Se houver mais de uma substituição no decorrer do mandato, o suplente só precisará prestar o compromisso na primeira vez, ficando dispensado de fazê-lo em convocações subsequentes.

Em todos os casos, a convocação do suplente será feita pela Mesa Diretora, no prazo de quarenta e oito horas após a abertura da vaga. O suplente deve tomar posse no prazo de trinta dias, prestando compromisso em sessão ordinária ou extraordinária da Assembleia Legislativa ou, se o Parlamento estiver em recesso, no gabinete da Presidência.

2. NOÇÕES INTRODUTÓRIAS PARA ENTENDIMENTO DO PROCESSO

LEGISLATIVO

2.1 Legislatura Período de 4 (quatro) anos, correspondente ao tempo de duração do mandato de um Deputado (art. 44, parágrafo único, da CF e art. 21, § 2°, da CE). Além de designar o tempo de duração dos trabalhos legislativos, o referido termo também é usado para designar o “corpo dos parlamentares” em atividade nesta Casa Legislativa.

2.2 Sessão Legislativa Ordinária Período anual de trabalho da Assembleia Legislativa, no qual acontecem as sessões parlamentares. Subdivide-se em dois períodos legislativos: o primeiro de 02 de fevereiro a 17 de julho; o segundo de 1º de agosto a 22 de dezembro (art. 34 da CE e art. 1º do RI).

2.3 Sessão Legislativa Extraordinária Período de funcionamento da Assembleia Legislativa quando os Deputados são convocados extraordinariamente (durante o recesso parlamentar, isto é, entre 18 e 31 de julho e entre 23 de dezembro e 1º de fevereiro), por ato do Governador do Estado, do Presidente da Casa ou a requerimento da maioria de seus membros, em decorrência de urgência ou interesse público relevante (arts. 25 a 27 do RI).

CURIOSIDADE:

Na Assembleia Legislativa de Mato Grosso, estamos na 18ª (décima oitava) Legislatura, que vai de 1º/02/2015 até 31/01/2019. A 1ª Legislatura ocorreu no período de 29/03/1947 a 31/01/1951. Apesar de a Assembleia ter surgido em data anterior, a contagem das legislaturas reiniciou-se em 1947, tendo em vista o término do período do Estado Novo, no qual houve a dissolução das Assembleias Legislativas no país, e a redemocratização consolidada com a promulgação da Constituição Federal de 1946, que restabeleceu a autonomia política e administrativa para os Estados.