Introdução ao Controle Interno, Manuais, Projetos, Pesquisas de Direito Civil

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Introdução ao Controle Interno

Sumário

MÓDULO I – História e conceitos básicos 4

Objetivos 4

Unidade 1 – As atividades de controle na vida em geral 4

Unidade 2 - O processo histórico de desenvolvimento do controle e suas diversas

definições 7

Unidade 3 – Características e princípios da gestão pública, distinguindo os

diferentes tipos de controle 9

Revisão 15

Conclusão 16

MÓDULO II - O controle administrativo na Constituição e seus

princípios 17

Unidade 1 - O Controle Interno Administrativo na Constituição 17

Unidade 2 - Competências e funções do Controle Interno 21

Unidade 3 - Os controles internos administrativos 25

Revisão 27

Conclusão 27

MÓDULO III - Legislação infraconstitucional e aplicação dos

princípios básicos 28

Unidade 1 - Histórico das normas de Controle Interno na Administração Pública

brasileira 28

MÓDULO I – História e conceitos básicos

Objetivos

Ao final do módulo você será capaz de:

• Identificar as atividades de controle na vida em geral;
• Compreender o processo histórico de desenvolvimento de controle e suas diversas definições;
• Identificar características e princípios da gestão pública e de controle, distinguindo os tipos existentes.

Sensibilização

“Se existe um jeito fácil e rápido de amarrar os cordões dos sapatos, não vejo razão alguma para submeter o aluno às dores de inventar um jeito diferente.” Rubem Alves

Unidade 1 – As atividades de controle na vida em geral

Você já parou para pensar alguma vez na palavra CONTROLE? Veja as seguintes situações. Você provavelmente já praticou algumas dessas atividades:

• Fechar portas e janelas ao sair de casa para evitar a entrada de estranhos, insetos, chuva, etc;
• Avisar aos parentes para onde vai, que horas pretende voltar, como pode ser encontrado;
• Tirar um extrato no banco, ao menos semanalmente, para ver se recebeu o salário ou acompa- nhar os débitos e créditos em sua conta;
• Levantar a tampa da panela para ver se a comida está no ponto, etc.
• Dirigir dentro do limite de velocidade conforme a rua ou estrada evita o prejuízo das multas; mas, principalmente, salva vidas nos acidentes; Respeitar a preferência e a ordem de atendimento na fila da bilheteria, do caixa no supermercado, da agência bancária; Respeitar as vagas reservadas para idosos ou pessoas com deficiência, na rua, em shoppings etc. Esses são exemplos diretamente relacionados ao nosso comportamento individual, às regras adotadas no dia a dia objetivando atingir uma finalidade específica. E ainda que você não tenha sistemática e tecnica- mente pensado em controle no momento em que as praticou, certamente adotou vários procedimentos que expressam como definimos esse conceito. Apesar de simples, são reveladores de algumas características iniciais importantes que precisamos aprender.

IMPORTANTE

Controle está presente em vários momentos da nossa vida prática. Temos uma compreensão, ainda que intuitiva, de situações de riscos em que podem ocorrer eventos indesejáveis que comprometam um objetivo esperado. Controle remete à noção de processos, procedimentos, atividades que exercemos objetivando atingir um fim específico. Controle, finalmente, expressa a ideia de finalidade, de objetivo. Veja que os pontos apresentados nos ajudam a compreender o que é controle. Considere, agora, os indivíduos com os quais lidamos diariamente: familiares, vizinhos, colegas de traba- lho, pessoas desconhecidas, etc.

Você perceberá que fora do âmbito de nosso interesse pessoal e imediato direto, conforme os exemplos citados anteriormente, nós ainda nos deparamos com um conjunto de situações que exigem comporta- mentos específicos. Veja mais algumas situações do dia a dia que expressam controle:

• Ser educado e respeitoso com nossos pais, com os idosos, com autoridades religiosas, civis e públicas;
• Respeitar os direitos dos demais cidadãos, assegurando-lhes a privacidade, o sossego;
• Cuidar dos bens públicos financiados com os impostos, zelando por sua integridade;
• Obedecer às leis, normas e regras comuns aplicáveis nos deslocamentos no trânsito.

IMPORTANTE

Nessas situações, controle tem a ver com a observância de valores, normas e regras gerais de conduta, social ou politicamente estabelecidas. Esse conceito é muito utilizado na Sociologia quando essa área do conhecimento se refere ao controle social. Nós voltaremos a falar sobre ele mais à frente. Até aqui, você refletiu sobre controle a partir de duas dimensões, as quais ocupam posições diferentes: uma na esfera individual, e outra na esfera social. Uma terceira dimensão precisa ser incorporada à nossa reflexão. À medida que você vai ampliando ainda mais o contexto em que vive, percebe que, toda vez que dedica tempo para monitorar ou avaliar algo que está fazendo, para verificar se está indo no caminho do que pretende alcançar, está realizando o que podemos chamar “ função controle ”. Para manter o foco nos objetivos que você deseja ou precisa atingir no trabalho, por exemplo, frequen- temente se depara com demandas para:

• Registrar nossa frequência diária;
• Executar adequadamente nossas tarefas;
• Cumprir objetivos e metas estabelecidos: vendas, atendimento, relatórios;
• Zelar pelos bens e equipamentos sob nossa responsabilidade. Essas situações também expressam controle, só que com uma distinção importante. Nesse caso, os controles estão diretamente relacionados aos objetivos e interesses de um órgão ou entidade pública (prefeitura, hospital, escola, etc.) ou mesmo particular (fábrica, supermercado, farmácia, etc.). Nessa dimensão, portanto, devemos pensar sobre as instituições como entes (pessoas jurídicas) dotados de interesses e objetivos bem definidos, que exigem processos, procedimentos e atividades que visem assegurar sua realização e existência. PROCESSOS É um termo que indica a ação de avançar, ir para frente, ( pro+cedere ) e é um conjunto sequencial e particular de ações com o objetivo comum. Pode ter os mais variados propósitos: criar, inventar, projetar, transformar, produzir, controlar, manter e usar produtos ou sistemas. PROCEDIMENTOS São as operações necessárias para a realização de uma tarefa, geralmente no âmbito de um processo, podendo estar padronizadas em um documento.

Unidade 2 - O processo histórico de desenvolvimento do controle e suas

diversas definições

Ciente de que o controle está presente em muitas atividades de nossas vidas, você deve estar curioso para saber como processos relativamente simples que fazem parte de nossas atividades diárias resultaram na moderna construção de conceitos, instrumentos e processos tão úteis às atividades desempenhadas pela administração pública. De onde surgiu a ideia de controle? Nós vamos refletir sobre isso, agora.

Um pouco de história!

Várias referências e evidências sugerem que nossos ancestrais também tiveram que enfrentar situações que exigiam controle. Obviamente, não na dimensão que hoje utilizamos. Desde os mais rudimentares até os mais modernos instrumentos usados na sociedade atual, diversos processos e procedimentos foram utilizados com essa finalidade. A diferença é que as situações e necessidades eram outras. Na incansável luta pela sobrevivência, nossos ancestrais recorriam à caça, à pesca e à coleta de alimentos. Hoje, nós procuramos um supermercado. A própria ideia de órgãos públicos e empresas era inimaginá- vel. Naquelas circunstâncias, no entanto, o ser humano precisou construir instrumentos que facilitassem sua vida. Muitos desses instrumentos estão na raiz dos modernos processos de controle. Veja o caso dos números. Eles surgiram há cerca de 30.000 anos como uma necessidade de contar, de controlar os bens de uso diário, produtos da caça, da pesca e, posteriormente, da criação doméstica. Nossos ancestrais, assim, usavam pedras, ossos, faziam riscos em madeiras, tudo como instrumentos de controle. VÍDEO Clique aqui e assista ao vídeo A História dos Números. Processo semelhante ocorreu com a escrita. A necessidade de registrar eventos e situações da vida está relacionada tanto às inscrições rupestres Pré-Históricas, quanto à criação da escrita. Foi na Mesopotâmia, por volta de 4.000 a.C., que os sumérios a desenvolveram: a escrita “cuneiforme”. Usavam placas de barro, conforme demonstrado na figura a seguir. Processo semelhante também ocor- reu com os egípcios, com a escrita “demótica” e a “hieroglífica”. Placa de Barro com escrita cuneiforme dos sumérios

A escrita, assim, contribuiu muito para o aperfeiçoamento dos modernos instrumentos de controle. Cruz e Glock (2007) também destacam que diversas áreas do conhecimento trazem referências históri- cas sobre o surgimento da palavra controle. Segundo os autores, uma dessas referências informa que o termo derivou da palavra francesa “rôle”. Rôle: registro de nomes. Contre-rôle: outro registro, o qual, ao ser confrontado com o original, proporcionava uma ação de controle (Cruz & Glock, 2007). A expressão controle é citada, ainda, como originada da expressão francesa contrôle, que já no século XVII significava “o poder ou ato de controlar, averiguar, verificar, etc.” (CRUZ e GLOCK, 2007). Segundo o dicionário Michaelis (2017), controle significa “ato de dirigir qualquer atividade, fiscalizando-a e orien- tando-a do modo mais conveniente” ou “fiscalização e domínio de alguém ou alguma coisa: controle de si mesmo. Controle dos impulsos, das emoções, das paixões”. Controle, portanto, surge como um processo sistemático, empregado com uma finalidade específica. Essa noção vai estar presente em grande parte do sentido moderno do termo. Outras disciplinas científicas acrescentaram definições próprias e conferiram significado especial consoante seus campos e objetos de estudo, embora tenham preservado parte do significado comum: Finanças: Originária da palavra rotulum: relação de contribuintes que teriam seus impostos cobrados. O controle, assim, se vincula à função de cobrança de impostos (Castro, 2009). Da mesma forma na Administração: Administração: Função administrativa que visa assegurar que os resultados planejados sejam alcançados (Fayol, 1916). O Direito também incorporou o termo: Direito: Origem francesa (contrôle), introduzida no Direito Brasileiro por intermédio da monografia “O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judiciário”. Controle tem a finalidade de garantir que a administração atue de acordo com os princípios explícitos e implícitos na Constituição Federal: legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e eficiência (Seabra Fagundes, 1941). Poder de fiscalização e correção que sobre a Administração Pública exercem os órgãos dos poderes Judiciário, Legislativo e o Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de sua atuação com os princípios que lhes são impostos pelo ordenamento jurídico. (Di Pietro, 1998). Mesmo a Filosofia e a Ciência Política conceberam conceitos de controle importantes na vida social e política: Filosofia e Ciência Política: Controle se reveste de um sentido mais amplo de limitação de poder ou de abuso de poder, perspectiva em que somente uma força semelhante ou equivalente pode fazê-lo. De acordo com Montesquieu (1689-1755) somente poder freia poder, havendo no Estado três espécies de poderes: legislativo, executivo e judiciário, os quais, sob o pressuposto da manutenção da liberdade política, devem ser independentes e harmônicos, mas mutuamente fiscalizados e controlados num sistema de freios e contrapesos prescritos na Constituição (Montesquieu, 1748).

AGENTES FINS SETOR

Privados para Privados = mercado Públicos para Públicos = Estado Privados para Públicos = terceiro setor Públicos para Privados = (corrupção) _Fonte: Rubem Cesar Fernandes. Privado porém público: o terceiro setor na América Latina. Rio de Janeiro: Relume Dumará, 1994.

• O terceiro setor é o termo utilizado, academicamente, para se referir à sociedade civil._ A partir da tabela acima fica fácil identificar que o Estado é um setor que tem fins públicos e é formado por agentes públicos. E, por sua vez, está gerenciando recursos públicos, o que torna ainda mais impor- tante a função de controle, a fim de preservar e dar o melhor uso possível a esses recursos.

Controles na gestão pública

De forma simples, dois princípios fundamentais distinguem os órgãos e entidades do Estado das organiza- ções do setor privado:

• Os órgãos e entidades do Estado só podem fazer aquilo que está previsto em lei, ou, de outra forma, fazer apenas o que a lei autoriza. As organizações privadas, por outro lado, podem fazer tudo que a lei não veda, não proíbe. A implicação direta desse princípio é que as normas (leis, decretos, portarias, instruções normativas, etc.) constituem as principais referências a orientar a ação administrativa das entidades e órgãos públicos. Esse princípio é conhecido como Princípio da Legalidade. Na perspectiva do controle, essas normas constituem as fontes onde os instrumentos e processos bus- cam seus fundamentos e referências e mediante os quais são aplicados. Veja o caso das contratações públicas. A Lei nº 8.666/1993 (Lei de Licitações) estabelece todos os pro- cedimentos que devem ser seguidos e documentos que devem ser produzidos quando um órgão ou entidade pretende adquirir um bem ou serviço. Essa norma, no entanto, não se aplica às empresas em suas contratações. Elas podem utilizar quaisquer possibilidades utilizadas no mercado, observando apenas as vedações gerais estabelecidas. Por exemplo: as empresas não podem comprar produtos objeto de roubo. Vejamos o outro princípio:
• Os órgãos e entidades do Estado geram “valores públicos”, compreendidos como mudanças sociais, econômicas e culturais na sociedade. As organizações privadas, ao contrário, geram riquezas financeiras (lucros) para seus proprietários. Em outras palavras, isso quer dizer que órgãos e entidades do Estado não visam ao lucro. Os serviços oferecidos aos cidadãos são gratuitos: saúde, educação, segurança, etc., ou melhor, são financiados com os recursos dos impostos que todos pagamos. Esse princípio pode ser chamado de Princípio do Interes- se Público. Esses serviços, no entanto, devem propiciar “valor público” na forma de plena satisfação das necessidades dos cidadãos. Isso implica a obediência, pelos órgãos e entidades públicos, a critérios de economicidade (custos razoáveis) eficiência (custos e racionalidade na relação entre meios e fins), eficácia (cumprimento de metas) e efetividade (produzirem mudanças no grau de satisfação das necessidades dos cidadãos). Esses critérios são muito importantes para a Administração Pública! Vamos aprofundar nossos conheci- mentos sobre eles: Economicidade: diz respeito à redução de custos, à aquisição de bens e serviços a preços razoáveis. Isso pode ser feito por meio de uma ampla pesquisa de preços em fornecedores variados, compras em lotes, utilização de pregão eletrônico, verificação de produtos similares com preço mais em conta, etc.

Mas preste atenção: a economia deve ser obtida sem que se sacrifique a qualidade! Assim, por exem- plo, comprar um produto mais barato está de acordo com a dimensão da economicidade, no entanto, se esse produto logo se deteriora ou não funciona a contento, o que houve, de fato, foi um desperdício de recursos. Vamos dar um exemplo de como isso ocorre na Administração Pública: se a Secretaria de Saúde de um município adquire um antibiótico de uma marca mais barata, mas que não surte os efeitos esperados e os pacientes permanecem doentes, os gastos, na verdade, serão maiores! Essa relação deve ser ponderada com os critérios que veremos adiante. Eficiência: quando falamos em eficiência, estamos querendo medir a relação entre o custo na realiza- ção das ações, de um lado, e de outro, os padrões de desempenho estabelecidos. Assim, para avaliar- mos a eficiência é preciso que tenhamos padrões de comparação. Ainda no exemplo da saúde, pode- mos avaliar que, se o antibiótico chegou ao paciente logo após a prescrição médica (retirado na farmácia do posto de saúde) houve eficiência no processo, o que não significa, necessariamente, efetividade, que veremos logo mais. Eficácia: a eficácia está relacionada ao atingimento de um objetivo previamente determinado. Ou seja, cumprir as metas estipuladas por um planejamento, por exemplo. Podemos verificar esse critério em diversas áreas da Administração, como o município que define e cumpre metas de governo tais como matricular todas as crianças na escola, aumentar o número de leitos hospitalares, construir postos de saúde, etc. Efetividade: essa dimensão trata dos benefícios advindos do cumprimento das metas atingidas. Nesse caso, devemos perguntar se uma dada iniciativa gerou avanços e melhorias, suprindo a necessidade do público a que ela se destina. Voltando ao nosso exemplo do antibiótico mais barato usado no critério de economicidade: uma compra econômica e cuja entrega foi feita com eficiência ao paciente. Temos agora que avaliar se ele atende ao atributo da efetividade, ou seja, se o remédio foi capaz de controlar a doença e restabelecer a saúde de quem buscou o atendimento. Primeira hipótese: o medicamento curou o paciente. Então podemos dizer que a compra foi econômica, eficiente e efetiva. Segunda hipóte- se: apesar de eficiente, a compra não foi nem econômica e nem efetiva, pois o dinheiro foi gasto em um produto de baixa qualidade. Os instrumentos e processos de controle, por terem como objetivo verificar o cumprimento dos crité- rios expostos, são extremamente importantes para a criação do “valor público”.

SAIBA MAIS

Caso queira saber mais, consulte, no Módulo de Apoio, o texto Eficácia, Efetividade, Eficiência e Economicidade em Auditoria de Desempenho Operacional (Alipio Reis Firmo Filho, 2012). http://alipiofilho.blogspot.com.br

Classificação dos tipos de controle

Dois processos usuais são empregados na construção de tipologias de controle. O primeiro leva em consideração a natureza dos entes responsáveis pelo exercício do controle. Nessa perspectiva, o controle divide-se em: institucional e social. Cada tipo subdivide-se em nova classificação consoante a posição que ocupa com relação ao órgão ou entidade controlado e a finalidade do controle exercido. O controle institucional é, nessa perspectiva, aquele realizado pelo próprio Estado ou, melhor, por intermédio de suas instituições: o Congresso Nacional, o Poder Judiciário, o Ministério Público, os Tribu- nais de Contas, as Controladorias-Gerais das Prefeituras, as Unidades de Auditorias das Secretarias, etc. Cada uma dessas instituições se posiciona de forma diferente com relação ao órgão ou entidade audita- do, e tem competência legal para exercer um tipo específico de controle.

• Sindicatos;
• Conselhos Sociais;
• Imprensa (rádio, TV, jornais). Nesse controle, a sociedade acompanha, cobra dos órgãos do Estado, a entrega de bens e serviços segundo os mesmos preceitos (critérios) citados acima. Exige não apenas o cumprimento das leis, mas a promoção de padrões de justiça social, de igualdade entre os cidadãos no atendimento pelo Estado. A segunda forma de classificação encontrada em livros e artigos científicos, adota uma metodologia dife- rente. Ao invés de considerar a natureza do órgão e a posição que ele ocupa com relação ao auditado, leva em conta a “relação de poder” que se expressa entre esses órgãos e entre eles e os cidadãos no que concerne à obrigatoriedade de prestação de contas (também designada de accountability ) de suas ações (FILGUEIRAS, 2011). O controle ou a accountability, nesse caso, segundo Filgueiras (2011), é de três tipos: vertical , hori- zontal e societal. Vejamos cada um deles: VERTICAL É controle dos cidadãos com relação aos representantes eleitos para a defesa de seus interesses no executivo e no parlamento (Congresso Nacional, Assembleias Legislativas, Câmara de Vereadores). O mecanismo empregado pelos cidadãos nesse tipo de controle é o voto. Os cidadãos (os eleitores) exercem controle elegendo ou reelegendo seus representantes nas funções públicas. HORIZONTAL É aquele exercido pelos órgãos da própria administração pública: Controladorias-Gerais, Tribunais de Contas, Ministério Público Estadual, Ministério Público Federal, etc. Nesse tipo de controle, o poder e as competências dos órgãos são definidas previamente na Constituição e leis ordinárias federais, estaduais e municipais, conforme as esferas de governo. SOCIETAL O controle societal, uma categoria mais recentemente incorporada ao conjunto dos instrumentos e processos à disposição dos cidadãos, consiste no exercício direto do controle mediante participação nos processos de tomada de decisão (elaboração dos orçamentos públicos, dos serviços de saúde, educação e assistência social a serem executados), do monitoramento da gestão e de seus resultados, mediante participação nos Conselhos Gestores e de Controle Social. Atualmente, ele pode ser exercido até mesmo utilizando as páginas de transparência dos órgãos públicos na internet. Agora já podemos conceituar o Controle Interno! A partir da inclusão do controle como etapa funda- mental no processo de administração de qualquer organização, surge a definição de “controle interno”, que pode dar nome a um setor, um departamento ou mesmo um conjunto de atividades na empresa ou órgão público, podendo assim ser chamado de Sistema de Controle Interno (SCI). Uma outra definição de controle, trazida pelo autor Marcelo Cavalcanti Almeida, conceitua o controle interno em uma organização como “o conjunto de procedimentos, métodos ou rotinas com os objetivos de proteger os ativos, produzir dados contábeis confiáveis e ajudar a administração na condução ordena- da dos negócios da empresa” (ALMEIDA, 1996). É importante ressaltar que, tanto nessa definição, como em outras definições já estudadas, controle inter- no é visto como um conjunto ordenado de procedimentos. Dessa forma, ações de controle interno não

são meramente pontuais ou eventuais, mas consistem em uma rotina a ser estabelecida nas atividades de qualquer organização, seja pública ou privada. William Attie (2011) apresenta de forma didática as 4 finalidades do controle em uma empresa ou repar- tição pública: Na Administração Pública brasileira, a Constituição de 1988 estabeleceu no artigo 74 as finalidades do sistema de controle interno, que deve ser mantido por cada órgão de cada poder: Executivo, Legislativo e Judiciário. Essas mesmas finalidades foram repetidas nas constituições estaduais e nas leis orgânicas municipais, de modo que aos sistemas de controle interno dos estados e dos municípios se aplicam as mesmas finali- dades, respeitadas as devidas proporções e competências específicas. A lista a seguir está adaptada de modo mais genérico, sem mencionar especificamente o governo federal: Finalidades do Sistema de Controle Interno

• Avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual (PPA) e a execução dos Programas de Governo e dos Orçamentos Anuais;
• Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e à eficiência da gestão orça- mentária, financeira e patrimonial nos órgãos e nas entidades da Administração Pública, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
• Exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres do órgão ou entidade pública;
• Apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. O tema do Controle da Administração Pública tem algumas normas fundamentais. Uma das primeiras é a Constituição Federal do Brasil (CF). Essa é a “mãe” de todas as normas brasileiras. Todas as outras nor- mas são chamadas infraconstitucionais, porque estão abaixo da Constituição e a ela devem se adequar, sob risco de serem consideradas inconstitucionais (falha que uma norma possui por ser contrária à CF). O artigo 37 da Constituição de 1988 estabeleceu os princípios nos quais a Administração Pública deve pautar-se em todas as suas ações: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência. Esses princípios devem ser seguidos por todos os agentes públicos, e a melhor forma de um adminis- trador garantir seu cumprimento é implantando controles internos. Eles não são os únicos princípios mencionados na CF, mas são os mais importantes quando se fala em administração dos recursos públicos arrecadados com o dinheiro dos nossos impostos. No módulo II os princípios constitucionais da Administração Pública serão mais detalhados.

• Atividades: ações específicas, tais como registrar a entrada/saída de material, assinar frequência, etc. Vimos também que há muitos anos nossos ancestrais começaram a utilizar os primeiros instrumentos de controle. Aprendemos que as necessidades impostas em cada período histórico - caça, pesca, coleta, criação de animais domésticos, assim como os registros de eventos importantes da vida de nossos ancestrais - fo- ram influentes na construção de instrumentos como os números e a escrita que, por sua vez, também contribuíram para a criação e aperfeiçoamentos dos processos modernos de controle. Você aprendeu, ainda, que diversas áreas do conhecimento, como as finanças, administração, direito, filosofia e ciência política deram significados específicos (mas semelhantes) ao termo controle. Verificou que os instrumentos e processos de controle utilizados pelo Estado se orientam por normas (Constituição, Leis Orgânicas dos municípios, leis, decretos, portarias) e por planos e procedimentos que conduzem à economicidade, à eficiência, à eficácia e à efetividade. Considerando esses pressupostos, pudemos refletir sobre como os controles se estruturam para garan- tir: legalidade, economicidade, eficiência, eficácia e efetividade na gestão pública. Você também aprendeu que o controle exercido pelos órgãos e entidades da própria Administração Pú- blica é chamado de controle institucional, que pode ser interno (quando feito pelo próprio órgão sobre si mesmo) ou externo (quando feito por um órgão sobre as atividades de outro). Quando exercido pela sociedade, chama-se controle social. Assim, quando nos referimos a controle interno dizemos respeito àquele instituído dentro de uma organização, tomada em sua estrutura geral: um Poder (Executivo, Legislativo, Judiciário), uma unidade administrativa que expresse o Poder: a prefeitura, ou uma unidade vinculada, a secretaria de educação, por exemplo. Muito interessante, não é mesmo? Bem, você já percorreu um bom caminho em sua jornada de aprendizagem sobre controles internos. A partir de agora você olhará para o órgão ou empresa em que trabalha, assim como para as tarefas e atividades que realiza, com outros olhos. Terá uma melhor compreensão da importância de seu trabalho para tornar esse órgão ou empresa mais eficiente. Nos módulos seguintes poderá aprofundar esses estudos. Mantenha seu entusiasmo! Desejamos bons estudos.

Conclusão

Parabéns! Você chegou ao final do módulo I do curso. Como parte do processo de aprendizagem, su- gerimos que você apreenda esses conhecimentos resolvendo os Exercícios de Fixação referentes às uni- dades estudadas. O resultado não faz parte da sua nota final, mas servirá como oportunidade de avaliar o seu domínio do conteúdo, já que a plataforma de ensino faz a correção imediata das suas respostas. Você poderá refazer as questões, se achar necessário.

MÓDULO II - O controle administrativo na Constituição e seus princípios Ao final do módulo você será capaz de:

• Conhecer as normas constitucionais referentes a controles administrativos;
• Conceituar e exemplificar os princípios de controle administrativo;
• Compreender os princípios/competências/funções do Controle Interno Administrativo.

Sensibilização

“O que vale na vida não é o ponto de partida e sim a caminhada. Caminhando e semeando, no fim terás o que colher” Cora Coralina

Unidade 1 - O Controle Interno Administrativo na Constituição

Como você viu no módulo anterior, o Controle da Administração Pública no Brasil tem algumas normas fundamentais, sendo a maior delas a Constituição Federal de 1988 (CF). Os princípios constitucionais da Administração Pública (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência) são diretrizes a serem seguidas por qualquer agente público e, portanto, devem guiar a criação dos controles internos que auxiliarão no alcance dos objetivos de cada órgão público, seja da esfera federal, estadual ou munici- pal, nos poderes executivo, legislativo e judiciário. A Constituição tratou do tema do Controle em seu artigo 70, que define as bases para a estruturação dos controles sobre a Administração Pública. Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economici- dade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Nesse momento, é importante reforçar algumas informações centrais sobre o artigo 70:

§ 3º As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei. § 4º É vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais.**

SAIBA MAIS

• Os municípios que até 1988 (data da promulgação da Constituição) já tinham Tribunal de Contas Municipal, puderam permanecer com seus Tribunais existindo. ** Após a Carta de 1988, o constituinte proibiu que novos Tribunais de Contas na esfera municipal fossem criados. ATIVIDADE Com base no artigo 31, imprima a página e tente preencher o esquema abaixo, semelhante ao que vimos anteriormente, quando estudamos o artigo 70 da Constituição Federal. Observe que você pode utilizar o princípio da simetria para completar os dados. Fiscalização na Administração Pública Municipal Quem é avaliado? Quem avalia? Onde? O que se avalia? Após ter concluído, clique aqui e avalie seus conhecimentos. Vamos dividir o texto constitucional em partes e estudar cada trecho. O caput do artigo 31 é esse: “A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei”. O município deve ter um Sistema de Controle Interno e o Poder Legislativo no âmbito municipal é quem exerce o controle externo. A novidade que o artigo 31 traz é que ele define que deve haver uma “lei” para dar forma ao Sistema de Controle Interno (SCI). Interessante! Então a Constituição prevê que deve existir uma lei que definirá a forma do SCI no municí- pio. Que tal procurar essa lei no seu estado? E será que o seu município já possui a lei que regulamenta o Controle Interno? Sugerimos que você faça essa pesquisa. Procure nos sites da câmara de vereadores ou no site da prefeitura de sua cidade. E o que mais o art. 31 diz? Bem, no parágrafo 1º ele determina: § 1º O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver. Já tínhamos visto nos artigos da Constituição que estudamos que o órgão que auxilia o Congresso Na- cional a realizar o controle externo era o Tribunal de Contas da União.

A mesma coisa se dá no âmbito municipal. Mas o nome do órgão que auxilia a Câmara de Vereadores tanto pode ser o próprio Tribunal de Contas do Município (somente as cidades de São Paulo e Rio de Janeiro os possuem), os Tribunais de Contas dos Municípios quanto o Tribunal de Contas Estadual. A função do órgão continua a mesma: auxiliar o Poder Legislativo a realizar o controle externo das contas públicas. Vamos para o parágrafo seguinte: § 2º O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anu- almente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal. Para entender bem esse parágrafo é importante saber três coisas: 1º - Ao final de cada ano, os governantes (presidentes, governadores ou prefeitos) prestam contas da gestão aos Tribunais de Contas; 2º - Os Tribunais de Contas (da União ou estadual ou municipal) emitem, sobre as contas do governo, uma análise que se chama “Parecer Prévio”; 3º As Casas Legislativas votam a favor ou contra o Parecer Prévio. Bom, depois dessa rápida explicação sobre o que é um parecer prévio, e quem o emite, ficou muito mais fácil entender esse parágrafo, não é mesmo? Ele quer dizer o seguinte: Para que um Parecer Prévio emitido por um Tribunal de Contas sobre as contas anuais da gestão de um prefeito deixe de prevalecer, ele deve ter uma votação contra de 2/3 (dois terços) dos parlamentares da Câmara Municipal. Veja que informação importante: Para que o parecer de um Tribunal de Contas seja desconsiderado, , os parlamentares devem votar em um total de 2/3 do número de parlamentares. Ou seja, uma votação significativa, já que é bem maior que a maioria absoluta (50% +1) dos vereadores. § 3º As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei. Perceba que o legislador constituinte não só determinou que o gestor municipal deve colocar as contas da prefeitura à disposição, para avaliação dos cidadãos, como também essas contas podem inclusive ter sua legitimidade questionada. Sim, o controle da população sobre a gestão pública está previsto em diversos artigos da Constituição Federal. Afinal, ele é mesmo muito importante para manter a qualidade dos gastos públicos. Por isso, o legislador determinou, já no texto da Constituição de 1988, que as contas públicas deveriam estar acessíveis à população. Após a promulgação da Constituição foram editadas duas leis muito importantes sobre a transparência das contas públicas:

• A Lei da Transparência, como ficou conhecida a Lei Complementar nº 131 , de 27 de maio de 2009, que alterou a redação da Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000 (Lei de Res- ponsabilidade Fiscal) no que se refere à transparência da gestão fiscal, inovando ao determinar a disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
• Alguns anos depois foi editada a Lei de Acesso à Informação (LAI) como ficou conhecida a Lei nº 12.527/2011 *. Nessa Lei foi ampliada ainda mais a obrigatoriedade de publicidade das contas públicas. Caso queira saber mais sobre a Lei de Acesso à Informação, você pode fazer o curso a distância do ILB: Lei de Acesso à Informação.