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Este documento discute o modelo de gestão adotado nas políticas sociais e sua relação com o processo de intervenção profissional do serviço social. O texto aborda as dificuldades enfrentadas pelas organizações sociais na modernização e a necessidade de reavaliar estruturas e processos administrativos. Além disso, ele discute a importância da ampliação da participação popular, descentralização, flexibilidade, transparência e maior agilidade no processo de gerenciamento social. O documento também enfatiza a necessidade de investir na racionalidade técnica e política do gestor da área social para atuar de forma estratégica.
Tipologia: Slides
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Jácomo Mutti Perrucho Filho
Florianópolis, 16 de dezembro de 2004
Dissertação apresentada à Comissão Examinadora do Programa de Pós-Graduação em Serviço Social – PGSS, nível de Mestrado, da Universidade Federal de Santa Catarina – UFSC. Orientadora: Professora Doutora Maria Ester Menegasso.
Florianópolis, 16 de dezembro de 2004
iii
Aos meus pais, pelo apoio a minha formação. À Professora Doutora Maria Ester Menegasso, pela orientação e paciência em todas as etapas deste trabalho.
Aos Professores do Programa de Mestrado em Serviço Social, pelas valiosas contribuições ao longo do curso.
Aos colegas da II Turma de Mestrado, pela convivência e aprendizado. E a todos aqueles que, de alguma maneira, favoreceram a realização deste trabalho, mas que porventura não tenham sido citados.
vi
3.4.6 Os Centros de Desenvolvimento Social – CDS, com o novo desenho institucional: redução da autonomia e efetividade social 161 3.5 O Processo de Mudança Institucional 163 3.5.1 O financiamento possível para a efetivação das mudanças 166 3.6 A Gestão Social e o Serviço Social: Uma Perspectiva? 168 3.6.1 Gestão social: algumas proposições 174 3.6.2 Competências para o gerenciamento de alto nível de desempenho/efetividade 177
4 – CONCLUSÃO E RECOMENDAÇÕES 188
5 – REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 195
ANEXOS 207
vii
ADS – Agência de Desenvolvimento Social AR – Administração Regional CAS – Conselho de Assistência Social CDS – Centro de Desenvolvimento Social DRDS – Diretoria Regional de Desenvolvimento Social ECA – Estatuto da Criança e do Adolescente ENG – Entidade Não-Governamental GDF – Governo do Distrito Federal LOAS – Lei Orgânica de Assistência Social MARE – Ministério da Administração e da Reforma do Estado MPOG – Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão ONG – Organização Não-Governamental SEAS – Secretaria de Estado de Ação Social
ix
Anexo A – Lei nº 3.116, de 30.12.2002, que dispõe sobre a criação do Programa de Desenvolvimento Social do Distrito Federal.
Anexo B – Agência de Desenvolvimento Social/ADS
Anexo C – Decreto nº 1.526 de 20.06.95, que dispõe sobre a Criação da Câmara da Reforma do Estado.
Anexo D – Decreto nº 1.738 de 08.12.95 – que dispõe sobre a Criação do Conselho da Reforma do Estado.
Anexo E – Decreto nº 2.487 de 02.02.98 – que dispõe sobre a Qualificação de Agências Executivas.
Anexo F – Decreto nº 2.488 de 02.02.98 – que dispõe sobre Medidas para Autarquias e Fundações Qualificadas como Agência Executiva.
Anexo G – Modelo Conceitual de Contrato de Gestão do MARE/SER.
Anexo H – Projeto de Lei nº 3.337 de 12.04.04 – que dispõe sobre a gestão, a organização e o controle social das Agências Reguladoras.
Anexo I – Legislação do Serviço Social : Código de Ética e Lei nº 8.662.
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O tema abordado nesta dissertação focaliza a caracterização do modelo de gestão adotado pela área social, por intermédio da Agência de Desenvolvimento Social – ADS, do Governo do Distrito Federal – GDF, e tem como estratégia a consolidação da autonomia política e institucional e o accoutability sobre as ações governamentais e dos demais atores sociais. A importância dessa abordagem para o Serviço Social está relacionada às demandas sociais complexas e dinâmicas que exigem um incremento no desempenho profissional e institucional no âmbito da Administração Pública. Para dar conta dos propósitos desta dissertação, realizou-se uma revisão da literatura sobre gestão, processo de gerenciamento, reforma do aparelho do Estado e seus desdobramentos sobre o Serviço Social que apontou um aparato conceitual que merece ser aprofundado pela profissão, tais como: Estado, burocracia, capacidade governativa, instituição, mudança institucional, atribuições e competências necessárias ao exercício profissional. Para o desenvolvimento do tema além do referencial teórico utilizado, realizou-se um estudo de caso do tipo exploratório e descritivo, integrado por uma pesquisa documental da organização estudada. Na análise dos dados, procurou-se trazer contribuições para a compreensão desse contexto e para a reflexão do processo de intervenção e do perfil profissional do Serviço Social. Como resultado, descreve- se a contextualização institucional e a identificação do modelo de gestão adotado pela Agência de Desenvolvimento Social – ADS. Posteriormente, foram apresentados os dados e a análise da pesquisa de campo, que abrangeu as seguintes categorias: o arcabouço legal, o formato institucional e as mudanças e o desenvolvimento dos princípios da gestão e da organização. Do resultado e análise que compõem o referido estudo, apresentaram-se proposições sobre a construção e a configuração do modelo de gestão adotado pela área social e seu processo de gerenciamento, bem como seus desdobramentos sobre a prática profissional, focalizando os seguintes aspectos: ampliação das atribuições e competências com fundamentos amparados nos princípios da Administração Pública gerencial e a formatação institucional compatível com o plano diretor da reforma do aparelho do Estado, especificamente no contexto de uma agência executiva e reguladora.
Palavras-chave: modelo de gestão, agência de desenvolvimento social, gestão social e gerenciamento.
1.1 Exposição e Discussão do Tema e do Problema
O tema desenvolvido nesta dissertação é a caracterização do modelo de gestão adotado na formulação e implementação das políticas sociais, bem como sua relação com o processo de intervenção profissional do serviço social.
Durante a década de 70 aconteceram duas grandes crises de ordem econômica no mundo, associadas às duas crises do petróleo em 1973 e 1979. O mundo ocidental, capitalista, desde o final da Segunda Guerra Mundial, vinha crescendo em altas taxas de desenvolvimento econômico, sendo amparado por um Estado que tinha o papel de indutor e agente econômico, incluindo o sistema de bem-estar social. Com a crise econômica afetando os países mais ricos, teve início um período de recessão econômica com graves repercussões no sistema de bem-estar social nos países em desenvolvimento e nos países pobres, ou Terceiro Mundo. Na década de 80 são eleitos governos com orientação ideológica liberal que fomentavam a redefinição do papel do Estado e uma nova concepção de governabilidade.
O fenômeno da globalização tornou-se mais visível; sua dinâmica e complexidade, acompanhadas pelas mudanças tecnológicas, pressionaram os Estados nacionais a partir da década de 80 a reduzir os controles sobre o capital financeiro internacional e as chamadas empresas multinacionais. No ano de 1989 ocorreu a Queda do Muro de Berlim, fato emblemático que deu início ao desmantelamento da União das Repúblicas Socialistas Soviéticas, a URSS, e dos países satélites, durante os primeiros anos da década de 90. Dessa forma, surgiram novos Estados nacionais e um avanço acelerado da ideologia liberal e do livre comércio, acompanhado de sistemas de governo democráticos. As funções de regulação e controle são reduzidas ao seu alcance e efeito; as empresas estatais são privatizadas; os Estados nacionais tornam-se mais vulneráveis ao capital transnacional, com sérias repercussões junto às políticas macro e microeconômica; e a política previdenciária e de assistência social recebem menos recursos.
No Brasil, iniciou-se a redefinição do papel do Estado nas esferas econômica e social no final da década de 80 e início da de 90. Esperava-se que a Administração Pública da União, Estados e Municípios fosse capaz de efetivar as novas funções e responsabilidades. Com a permanência da crise econômica em seus aspectos estrutural e conjuntural, a
globalização como fator de exclusão econômica e social, a escassez de recursos financeiros, as dívidas interna e externa em crescimento e a obrigação de pagá-las, ficou constatado que mudanças profundas deveriam ser feitas na Administração Pública para superar a rigidez da burocracia, o clientelismo, o patrimonialismo e o corporativismo. As mudanças exigiam novos quadros altamente qualificados, criativos, flexíveis, competitivos e capazes de inovar, e, principalmente, orientados para as demandas sociais complexas em crescimento.
A partir do primeiro mandato presidencial, Fernando Henrique Cardoso iniciou as medidas de modernização do setor público, adotando o modelo de administração gerencial para o setor público, o qual sustentou os seguintes aspectos: o foco é o cidadão, a flexibilização, a descentralização, a horizontalização das estruturas, a organização em redes, a criação de agências reguladoras, o contrato de gestão e organizações sociais, o foco no resultado, a participação de atores sociais e a accountability e a transparência. O processo de modernização estendeu-se até o final do segundo mandato de FHC, em 2002, com avanços significativos.
Durante o processo de modernização, as organizações da área social foram atingidas por crises econômicas e fiscais, multiplicidade de informações e descobertas tecnológicas com as quais, muitas vezes, não adaptaram estas novas categorias para o seu processo de intervenção diante das complexidades da realidade social, internas e externas, às instituições, em função do conservadorismo e rigidez da administração burocrática.
Essas transformações profundas afetaram as administrações públicas em todos os países, em maior ou menor grau, exigindo estratégias de mudanças administrativas, organizacionais e institucionais que modificariam as relações e os processos de trabalho e, talvez o mais importante, a cultura organizacional institucional.
A princípio, as demandas sociais e os desafios implícitos exigiram dos dirigentes da Administração Pública o uso de técnicas e instrumentos visando o aumento gradual da eficiência e efetividade na oferta dos serviços públicos, principalmente na área social.
O incremento geométrico das complexidades das relações sociais obrigou o Estado a reavaliar suas estruturas e processos e promover o seu redimensionamento e a criação de novas estruturas administrativas e organizacionais para a área social.
modelo de gestão pública preconizada pela Reforma do Aparelho do Estado, iniciada na década de 90.
É importante que os dirigentes públicos da área social tenham a concepção de que a organização sob sua orientação deverá estar constantemente e de forma dinâmica atenta a tais complexidades e estabelecer prognósticos com vistas a proporcionar aos usuários condições para o incremento da qualidade de vida. Dessa forma, a estrutura administrativa e organizacional deve ser compatível com a sua missão institucional.
Em Couri (2001, p. 193), o atual momento político, econômico e social apresenta um efeito de convergência entre as duas principais matrizes: o liberalismo e o marxismo, com preponderância da primeira. A relação entre liberdade e igualdade aponta para uma aproximação recíproca entre os valores individuais e os valores sociais, pois “(...) ambas as aspirações se tornam cada vez menos excludentes, cada vez menos objetivos antagônicos, e mais e mais interdependentes, mais e mais precondição uma da outra”. Os sistemas políticos e econômicos aproximam a liberdade individual e a igualdade social, ou seja, os valores fundamentais do homem, comuns aos ideários: liberal e do socialismo, devem estar associados e interativos não somente ao mercado e à globalização mais também, às questões sociais, à igualdade social e à justiça social para uma efetiva compreensão e capacidade de resolutividade das demandas sociais.
Pode-se considerar que o processo de globalização da economia mundial que exige maior liberdade e flexibilidade dos agentes econômicos e também dos Estados nacionais é o indutor desse contexto de mudanças e transformações administrativas e organizacionais da Administração Pública. Os fatos políticos e econômicos consubstanciados, inicialmente, na crise do socialismo no leste europeu e a permanência do capitalismo liberal, exigiram dos Estados nacionais novas formas de gestão e de gerenciamento de suas administrações públicas.
As mudanças e “rupturas de paradigmas trazem às instituições situações em que transformações são inevitáveis” para a adequação das estruturas administrativas e organizacionais da Administração Pública diante das novas tecnologias, “de um ambiente organizacional dinâmico, flexível, fundamentado na informação e na nova ordem geopolítica”, ou seja, uma realidade global, aberta e multipolar (TARAPANOFF, 2001, p. 43).
A sociedade contemporânea é o resultado desses novos referenciais econômicos, tecnológicos e culturais, os quais provocam “(...) mudanças e transformações no cotidiano das relações de comunicação entre os sujeitos (...)”, gerando diferentes atuações sociais e de trabalho, com conseqüente desdobramentos nas relações políticas e institucionais, principalmente no âmbito do Estado e de sua Administração Pública (TARAPANOFF, 2001, p. 43).
Para Tarapanoff (2001), o conhecimento e a informação são a base dessas novas relações “de diferentes contextos, ou seja, assume caráter dual sujeito-objeto, dinâmico e onipresente, sem fronteiras e limites, passa a ser um recurso de uso múltiplo”, atendendo a diversas missões, objetivos e metas nas organizações e, finalmente, enquadra-se e é enquadrado como um bem ou produto ou recurso na relação de troca entre oferta e procura na política, na economia e na cultura (p. 56).
Portanto, o paradigma vigente está circunscrito pela Reforma do Estado, que propõe a Administração Pública gerencial e um novo delineamento de suas funções enquanto Poder Público dotado de compromisso com a accountability e a dinâmica democratizante dos espaços públicos.
Essa movimentação como produto das rupturas e fricções abre “espaço para repensar e redesenhar o Estado, suas atribuições e funções”, como também sua relação com a sociedade em geral, nas suas demandas emancipatórias (MUNIZ & GOMES, 2002, p. 83).
No Brasil, estabelecido o contexto com variáveis políticas econômicas e sociais cada vez mais complexas, impôs-se ao Estado novos parâmetros indicativos de um novo modelo de gestão pública, provocando o início da reforma administrativa e gerencial da Administração Pública. Com este cenário, o Estado se vê na urgência de promover ações governamentais estratégicas nas áreas política e econômica com vistas ao equilíbrio fiscal e respectiva reestruturação institucional. Conforme o estabelecido na Constituição de 1988, na Lei Orgânica de Assistência Social e nos demais dispositivos constitucionais, cabe ao Estado atender as demandas sociais com eficiência e criar condições favoráveis a uma melhor qualidade de vida para os seus cidadãos, por meio das instituições governamentais e das organizações sociais sob a égide e responsabilidade estatal.
Essas idéias conduzem à construção da pergunta que orienta o desenvolvimento deste estudo e da pesquisa que lhe dá aprofundamento:
necessidades sociais básicas, com caráter de relativa permanência, e identificável pelo valor de seus códigos de conduta, expresso em leis, normas e procedimentos; leis fundamentais que regem; conjunto de estruturas sociais estabelecidas pela tradição, especialmente às relacionadas com a coisa pública; e, instituir um benefício ou direito^5.
Intervenção: Do latim interventione, significa o ato de intervir; interferência; de alguém, que embora não seja parte, tem legítimo interesse em intervir no processo, ou é obrigado a isto por lei e chamamento por um dos litigantes (chamamento à autoria e assistência); e, prática de intervenção processual^6.
Regulação: Ato ou efeito de regular conforme leis, normas e procedimentos; dirigir; regrar; ajustar; conformar; encaminhar conforme a lei; esclarecer e facilitar por meio de disposições; estabelecer ordem; e, trabalhar ou funcionar conforme^7.
1.3 A Organização do Documento
Esta dissertação está desenvolvida em quatro capítulos. O primeiro capítulo contém a introdução da dissertação, da qual fazem parte os seguintes itens: a apresentação do tema e do problema, a definição dos objetivos, a organização dos documentos, a justificativa para a escolha da dissertação, a definição dos principais temas, os procedimentos metodológicos e as limitações da dissertação. São apresentados os procedimentos metodológicos adotados na pesquisa, para a construção da dissertação, partindo inicialmente do tipo, natureza, instrumentos de coletas de dados e perspectiva da análise dos dados.
O segundo capítulo aborda o conceito de Estado, burocracia, capacidade governativa e descentralização e suas interações. A evolução das reformas do aparelho do Estado sendo considerado o contexto histórico e político, bem como os modelos burocrático e gerencial da Administração Pública. Apresentam-se ainda, as diretrizes da reforma do aparelho do Estado, tendo como enfoque as organizações sociais, as agências executivas e as agências reguladoras, bem como o seu desenho institucional e o contrato de gestão.
O terceiro capítulo está voltado para o detalhamento e os resultados da pesquisa documental e de campo, destacando-se a contextualização e a gestão da Agência de
(^5) Dicionário Aurélio; Faleiros, 1985; Berger & Luckmann, 1985; Lapassade, 1989. (^6) Dicionário Aurélio; Faleiros, 1985; Iamamoto, 1995; Vieira, 1978, 1979, 1981. (^7) Dicionário Aurélio; Abrucio, 1998; Abranches, 1999; Brasil, 1995; Bresser Pereira, 1998.
Desenvolvimento Social – ADS, desde a sua criação, em 2002, suas atividades, em 2003 e
Nesse sentido, apresenta-se a descrição da experiência do modelo de gestão desenvolvido pela Agência de Desenvolvimento Social – ADS, sua configuração e os desdobramentos sobre o processo de intervenção profissional do serviço social.
Posteriormente, apresenta-se a análise da pesquisa de campo, a qual abrange dois grandes enfoques: o modelo de gestão – sua configuração e desdobramento, e a perspectiva da gestão social e gestão social e serviço social, em que são feitas algumas proposições.
O quarto capítulo constitui-se das conclusões e das recomendações finais a que se chegou. Para finalizar, apresentam-se as referências bibliográficas e a webgrafia consultada para a elaboração da dissertação.
1.4 Objetivos da Dissertação
1.4.1 Objetivo geral
Identificar e descrever o modelo de gestão e o processo de gerenciamento adotado na formulação e implementação das políticas púbicas direcionadas para a área social, os quais foram adotados pela Agência de Desenvolvimento Social do Governo do Distrito Federal.
1.4.2 Objetivos específicos
São os objetivos específicos da presente dissertação os seguintes: desenvolver teoricamente os conceitos e categorias vinculadas ao tema; caracterizar os parâmetros conceituais e indicadores do modelo de gestão e o seu processo de gerenciamento; descrever o modus operandi da implementação do modelo de gestão e o seu gerenciamento adotado para a área social e seus desdobramentos nas outras políticas públicas a nível local, na sua relação com processo de intervenção profissional do serviço social; e,
