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Tipologia: Notas de estudo
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Ministério da Integração Nacional – MI Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil – SEDEC Sub-chefia de Proteção e Defesa Civil - RS
Ministério da Integração Nacional Sub-chefia de Proteção e Defesa Civil - RS
O triângulo equilátero representa a cooperação de todos, a união de esforços, com o objetivo de proteger a vida. A base desse triângulo representa a segurança e estabilidade. Os dois vértices representam a prevenção e a ação, medidas fundamentais para a proteção de toda a população.
As mãos estilizadas representam o cuidado e o amparo com a população em geral.
A cor azul remete à tranquilidade, ao equilíbrio e à serenidade necessária a todos na realização dessas atividades..
A cor laranja traduz o calor humano e a solidariedade, além de ser a simbologia oficial das ações de Proteção e Defesa Civil.
Noções Básicas em Proteção e Defesa Civil e em Gestão de Riscos
É o processo de adoção de políticas, estratégias e práticas orientadas a evitar e reduzir os riscos de desastres ou minimizar seus efeitos
A gestão prospectiva: não gerar novas condições de risco
A gestão corretiva: reduzir os riscos existentes
A gestão reativa: a preparação para a resposta a emergências
Planejamento e novos investi- mentos incorporam avaliações e medidas de RRD. Gestão de bacias, seguridade alimentícia, mudanças no uso do solo.
Controle de erosão e de suas causas, fortalemcimento e proteção de construções e sistemas, transferência de risco
Simulados, simulacros, planos de emergência e contigencia, SAT, assistência humanitária.
uma grande discussão sobre a influência da ação humana na recorrência e magnitude de alguns fenô- menos naturais uma vez que os impactos causados sobre o ambiente são, em muitos casos, responsáveis por acelerar certos tipos de inundações e também de gerar processos de erosão. O aumento e a recorrência das ameaças vem acom- panhado de um significativo aumento das vulnerabi- lidades, reflexo de uma maior concentração habita- cional nas cidades, em áreas que não possuem garantias de segurança suficientes para sua utilização com fins urbanos, além da difícil e complexa relação de ordem social que se gera nos setores onde existe deficiência na prestação de serviços básicos, tais como saúde, educação, moradia, transporte, entre outros. Tudo isso demonstra, de alguma maneira, a relação insustentável que temos com nosso entorno de forma que essa “insustentabilidade” tenha feito com que os fenômenos “naturais” que ocorreram no planeta nos últimos milhares de anos tenham deixado de ser apenas fenômenos naturais para transformarem-se em ameaças, e claro, cada vez que ocorrem, trazem
consigo danos e perdas consideráveis em vidas humanas e econômicas, além de significativo atraso no desenvolvimento. A construção inadequada de infraestrutura, a des- truição do meio ambiente, a contaminação, a super- população em zonas periféricas, o crescimento urbano desordenado e a super exploração e uso irracional dos recursos naturais, são alguns dos caminhos que a grande maioria das cidades ou regiões seguiu para aumentar seus níveis de desenvolvimento, ao mesmo tempo em que são fatores que contribuem para ampliar a vulnerabilidade ou para acumular uma série de vul- nerabilidades ao logo do tempo. Dada a complexidade das causas que geram os riscos o marco legal e institucional peruano, por exemplo, estabelece que os processos de gestão de risco estejam baseados em: (I) estimativa do risco; (II) prevenção e redução do risco; (III) preparação, res-posta e reabilitação; (IV) reconstrução. Nesse sentido o modelo de gestão de risco adotado pelo Peru inclui três formas de gestão, apresentadas na figura abaixo.
Figura 2. Modelo de Gestão de Risco adotado no Peru. Fonte: PDRS-GTZ/DGPM, 2009 apud Chuquisengo, 2011. Tradução Livre-SEDEC/MI 2017
Noções Básicas em Proteção e Defesa Civil e em Gestão de Riscos
PREPARAÇÃO
MITIGAÇÃO RESPOSTA
RECUPERAÇÃO
Ações IntegradasEm Proteção E Defesa Civil
PREVENÇÃO Medidas e atividades prioritárias, anteriores à ocorrência do desastre, destinadas a evitar oureduzir a instalação de novos riscos de desastre.
MITIGAÇÃO Medidas e atividades imediatamente adotadas para reduzir ou evitar as consequências dorisco de desastre.
PREPARAÇÃO Medidas e atividades, anteriores à ocorrência do desastre, destinadas a otimizar as ações deresposta e minimizar os danos e as perdas decorrentes do desastre.
RESPOSTA Medidas emergenciais, realizadas durante ou após o desastre, que visam ao socorro e àassistência da população atingida e ao retorno dos serviços essenciais.
RECUPERAÇÃO
Medidas desenvolvidas após o desastre para retornar à situação de normalidade, que abrangem a reconstrução de infraestrutura danificada ou destruída, e a reabilitação do meio ambiente e da economia, visando ao bem-estar social.
No Brasil, a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil – PNPDEC foi estabelecida por meio da Lei 12.608/2012, e estabelece que as ações de proteção e defesa civil sejam organizadas pelas ações de pre- venção, mitigação, preparação, resposta e recupera- ção. Assim, para cada uma delas há responsabilidades específicas, ao mesmo tempo em que se considera que façam parte de uma gestão sistêmica e contínua.
O conjunto dessas ações é um processo contínuo, integrado, permanente e interdependente, que envolve a prevenção, mitigação preparação, resposta e recu- peração, configurando uma gestão integrada em pro- teção e defesa civil. Há várias formas de representar esse processo, como a seguir.
Os conceitos da área de proteção e defesa civil e de gestão de risco são inúmeros e organizados por diversas instituições, tanto nacionais quanto internacionais. Não há, entretanto, unidade de interpretação e as divergências conceituais ainda estão presentes, tanto no meio acadêmico, quanto na legislação e nos órgãos de gestão, pela adoção de diferentes correntes. Trata-se de um processo natural de construção do conhecimento, principalmente quando se considera que a gestão de risco é uma área ainda recente na prática e tanto mais na ciência.
PREVENÇÃO Figura 3. Gestão Integrada em Proteção e Defesa Civil. Fonte: Elaboração SEDEC/MI, 2017. Quadro 1. Conceitos das Ações de Proteção e Defesa Civil
Quando se faz um panorama internacional sobre gestão de risco, fica claro o importante papel exercido pelas Nações Unidas ao incentivar que os governos nacionais ampliem sua atuação na temática. Ao longo dos anos, percebe-se também a evolução da terminologia utilizada. Se na década de 1990 a expressão “desas- tres naturais” era amplamente aplicada, vê-se uma pro- pensão ao seu desuso a partir da década 2000 e posteriormente a incorporação do termo “risco” junto ao “desastre”. Pequenos detalhes, mas de significativa representação da tendência internacional que considera, a partir da perspectiva da construção social do risco, que se é o ser o humano – e não a natureza – que o produz, ele próprio assume responsabilidade por evitá-lo. Pode-se afirmar, portanto, que atualmenteo contexto internacional da Gestão de Risco está estruturado a partir
de um foco de gestão sistêmica. Ou seja, quando se traça uma linha do tempo (como se observa na figura abaixo), percebe-se que as ações de proteção e defesa civil iniciaram- se com foco em resposta e ao longo dos anos e décadas foram incorporando elementos de prevenção igualmente importantes, saindo do foco nos desastres, para o foco nos riscos. Vale destacar ainda que, no âmbito de sua atuação na ONU, os Países Membros pactuam acordos, proto- colos e convenções internacionais que podem ser posteriormente incorporados na legislação e nas políticas dos diferentes países. O ano de 2015 foi particularmente importante nesse sentido, pois represen- tou um momento de revisão, discussão e proposição de novas metas a serem alcançadas até 2030 em todo o mundo, com o objetivo de acabar com a pobreza, transformar vidas e proteger o planeta.
1990
2000 - 2015
2005 - 2013
2010
1950 - 1970 1970 - 1980 1980 1990
FOCO NOS DESASTRES
FOCO NO RISCO
Figura 5. A evolução da Gestão de Risco - do foco nos desastres ao foco na gestão do risco. Fonte: SEDEC/MI e PNUD, 2014.
Diante do cenário internacional é válido um olhar mais atento às discussões que ocorrem entre os países da América Latina e Caribe, que compartilham com o Brasil semelhanças regionais e possuem espaços de cooperação internacional e atuação conjunta. Esses principais espaços são:
a. Rede de Estudos Sociais em Prevenção de De- sastres na América Latina – La Red b. União de Nações Sul-Americanas – UNASUR c. Plataforma Regional para a Redução do Risco de Desastres d. Reunião Regional sobre Mecanismos Interna- cionais de Assistência Humanitária – MIAH e. Declaração de Assunção
ÓRGÃO CONSULTIVO Conselho
Órgão Setoriais Órgãos de Apoio
Abordamos o contexto nacional dentro de 2 pers- pectivas: (i) a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil – PNPDEC; (i) o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil – SINPDEC; (iii) as competências dos entes Federados.
Ou seja, mesmo em momentos de recuperação, por exemplo, a perspectiva da prevenção deve estar presente. É a isto que se refere o Quadro de Sendai quando menciona a máxima “Reconstruir Melhor que Antes”. Da mesma maneira, pensar a gestão de risco como ação integrada significa dizer que o conjunto dessas ações é um processo contínuo, integrado, permanente e interdependente, que envolve a prevenção, mitigação preparação, resposta e recuperação, configurando uma gestão integrada em proteção e defesa civil.
A Proteção e Defesa Civil é organizada por meio de um sistema, o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil – SINPDEC, com a seguinte estrutura prevista na Lei 12.608/12:
Figura 6. O Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil – SINPDEC Fonte: Elaboração SEDEC/MI, 2017.
A PNPDEC, é o marco doutrinário da proteção e defesa civil no Brasil, estabelecida pela lei 12.608. Expressa pelas diretrizes e objetivos instituídos na política e por sua vez, concentra-se em definir as com- petências dos entes federados, estabelecendo uma abordagem sistêmica para a gestão de risco, dentro das ações de prevenção, mitigação, preparação, res- posta e recuperação. Duas informações são aqui bastante importantes. Como abordagem sistêmica deve-se considerar que suas ações possuem relação entre si, e jamais ocorrem de maneira isolada.
As competências da União e dos Estados estão descritas, respectivamente, nos Artigos 6º e 7º da Lei 12.608/12 e são compartilhadas por diversos órgãos em âmbito federal e estadual. Mais uma vez, a PNPDEC revela que as ações de proteção e defesa civil não são exclusivas do órgão central, mas sim que devem fazer parte de uma gestão sistêmica e, portanto, incluir os demais órgãos setoriais integrantes do sistema. Essa relação de compartilhamento de competências replica-se nos municípios, que devem mobilizar diferentes
secretarias municipais e demais instâncias da admi- nistração local para executar a PNPDEC. As competências da união, estados e municípios, estão organizadas sob o ponto de vista sistêmico no quadro a seguir. Iniciamos assim, a compreensão sobre o SINPDEC e sobre a execução da PNPDEC no âmbito de Municí- pios, Estados e União. Ou seja, ao mesmo tempo em que o sistema prevê uma atuação articulada entre os entes federados, prevê uma estrutura interna compos- ta pelos órgãos central, consultivo, setoriais e de apoio em cada um deles. É o que ilustra a figura seguinte.
Noções Básicas em Proteção e Defesa Civil e em Gestão de Riscos
UNIÃO ESTADO MUNICÍPIO
ÓRGÃO CENTRALÓRGÃO CONSULTIVO
ÓRGÃOSDE APOIO
ÓRGÃO SETORIAIS
ÓRGÃO CENTRALÓRGÃO CONSULTIVO
ÓRGÃOSDE APOIO SETORIAISÓRGÃO
ÓRGÃO CENTRALÓRGÃO CONSULTIVO
ÓRGÃOSDE APOIO
ÓRGÃO SETORIAIS
Fonte: Elaboração SEDEC/MI, 2017.
Ações/competências União Estado Município
Sobre a promoção de Estudos e Capacitação
Oferecer capacitação
Sobre a cultura nacional de prevenção de desastres
Noções Básicas em Proteção e Defesa Civil e em Gestão de Riscos
4. Atuação municipal
4.1. Competências dos municípios
As competências dos Municípios estão descritas no Artigo 8º da Lei 12.608/12, que inclui ainda, no Artigo 9º, competências compartilhadas entre União, Estados e Municípios.
Art. 8º Compete aos Municípios: I - Executar a PNPDEC em âmbito local; Recomendamos quatro passos básicos para que o órgão de proteção e defesa civil local esteja totalmen- te apto a cumprir com suas funções:
ÓRGÃO CONSULTIVO Conselho
Órgão Setoriais Órgãos de Apoio
II - Coordenar as ações do SINPDEC no âmbito local, em articulação com a União e os Estados; É desejável que o Sistema Municipal de Proteção e Defesa Civil esteja organizado em coerência com a
Figura 07. Sistema Municipal de Proteção e Defesa Civil. Fonte: Elaboração SEDEC/MI, 2017.
estrutura desenvolvida em âmbito nacional. Por esse motivo, preconiza-se a constituição dos seguintes órgãos, de maneira que os relacionamentos e a troca de informações ocorram de modo mais formal e ágil.
V - Promover a fiscalização das áreas de risco de de- sastre e vedar novas ocupações nessas áreas; VI - Declarar situação de emergência e estado de calamidade pública; Mais informações sobre esta competência podem ser acessadas no módulo 3 desta coleção. VII - Vistoriar edificações e áreas de risco e promover, quando for o caso, a intervenção preventiva e a eva- cuação da população das áreas de alto risco ou das edificações vulneráveis; Entenda como deve ocorrer a realocação de moradias em áreas de risco para situações de normalidade e de anormalidade.
VIII - Organizar e administrar abrigos provisórios para assistência à população em situação de desastre, em condições adequadas de higiene e segurança; Mais informações sobre esta competência podem ser acessadas no módulo 3 desta coleção, que orienta sobre parceiros e formas de identificação de locais de abrigo.
IX - Manter a população informada sobre áreas de risco e ocorrência de eventos extremos, bem como sobre protocolos de prevenção e alerta e sobre as ações emergenciais em circunstâncias de desastres;
O governo federal entregou a diversos municí- pios, entre os anos de 2013 e 2015 a Setorização de Riscos Geológicos, elaborados pela CPRM. Antes de partir para o mapeamento de risco, veri- fique se já foi elaborada alguma setorização no seu município e use-o como apoio ( http://www. cprm.gov.br/publique/Gestao-Territorial/Geologia- -de-Engenharia-e-Riscos-Geologicos/Setorizacao- -de-Riscos-Geologicos-4138.html )
XIII - Proceder à avaliação de danos e prejuízos das áreas atingidas por desastres;
XIV - Manter a União e o Estado informados sobre a ocorrência de desastres e as atividades de proteção civil no Município;
XV - Estimular a participação de entidades privadas, associações de voluntários, clubes de serviços, orga- nizações não governamentais e associações de classe e comunitárias nas ações do SINPDEC e promover o treinamento de associações de voluntários para atuação conjunta com as comunidades apoiadas; e
XVI - Prover solução de moradia temporária às famílias atingidas por desastres.
Art. 9º Compete à União, aos Estados e aos Municípios:
I - Desenvolver cultura nacional de prevenção de de- sastres, destinada ao desenvolvimento da consciência nacional acerca dos riscos de desastre no País; Alinhada a essa competência, a Lei 12.608/12 alterou a Lei 9.394/96 que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional, conhecida como LDB. Espe- cialmente no Artigo 7º foi acrescido o conteúdo que
X - Mobilizar e capacitar os radioamadores para atuação na ocorrência de desastre;
XI - Realizar regularmente exercícios simulados, con- forme Plano de Contingência de Proteção e Defesa Civil;
XII - Promover a coleta, a distribuição e o controle de suprimentos em situações de desastre;
prevê que “os currículos do ensino fundamental e médio devem incluir os princípios da proteção e defesa civil e a educação ambiental de forma integrada aos con- teúdos obrigatórios”.
II - Estimular comportamentos de prevenção capazes de evitar ou minimizar a ocorrência de desastres; A atuação de proteção e defesa civil considerando a segurança de escolas e hospitais é tema de uma cam- panha mundial do UNISDR, e alinha-se ao Passo 5 da Campanha Construindo Cidades Resilientes: Avalie a segurança de todas as escolas e centros de saúde e atualize tais avaliações conforme necessário.
É importante que os órgãos de proteção e defesa civil local mantenham uma rotina de acompanhamento de execução das atividades de gestão. Inicialmente, in- dica-se a utilização de indicadores de simples, com o objetivo de verificar a eficiência de processos e ações. Posteriormente, os indicadores podem ser mais com- plexos de maneira a verificar a eficácia da gestão. Para as verificações de eficiência os indicadores podem ser as próprias ações previstas na gestão de risco, verificando se foram ou não cumpridas, com que dificuldade de tempo, recursos e equipe, por exemplo. Para as verificações de eficácia é necessário desen- volver indicadores específicos para cada ação. Por exemplo, para o caso da ação relacionada à fiscaliza- ção de áreas de risco, podem ser aplicados indicado- res relacionados à desocupação e reocupação.
III - Estimular a reorganização do setor produtivo e a reestruturação econômica das áreas atingidas por desastres;
IV - Estabelecer medidas preventivas de segurança contra desastres em escolas e hospitais situados em áreas de risco;
V - Oferecer capacitação de recursos humanos para as ações de proteção e defesa civil; e
VI - Fornecer dados e informações para o sistema na- cional de informações e monitoramento de desastres.
Noções Básicas em Proteção e Defesa Civil e em Gestão de Riscos
