Baixe Fundamentos da Administração Publica e outras Notas de estudo em PDF para Urbanismo, somente na Docsity!
Introdução
Aos nossos alunos e colaboradores
Se constatarem que utilizamos – na íntegra ou em parte e sem a devida citação da fonte – obras protegidas por direito autoral, solicitamos entrarem em contato para que, procedente a reclamação, providenciemos a imediata retirada do material indevidamente disponibilizado.
Enfatizamos, contudo, o caráter excepcional, inadvertido e de boa-fé dos procedimentos, pois é nosso objetivo principal difundir o conhecimento e a cidadania, por meio de oferta gratuita, plural e democrática.
Equipe de Educação a Distância do ILB
Guia do estudante parte 1
Guia do Estudante
As orientações abaixo ajudarão você, estudante a distância, a utilizar melhor os recursos didáticos do nosso curso.
Estas instruções visam a auxiliá-lo durante todo o seu percurso, levando-o a um maior aproveitamento e sucesso em seus estudos.
O material didático , elaborado conforme os preceitos da Educação a Distância, está dividido em Módulos, cujos conteúdos são colocados de maneira clara e compreensível.
Familiarize-se com os recursos disponíveis em nosso ambiente virtual de aprendizagem, o Trilhas:
Guia do Estudante parte 2
Ao acessar o curso, explore as funcionalidades localizadas no menu lateral:
COMUNICAÇÃO
Guia do Estudante parte 4
AVALIAÇÃO FINAL
RECOMENDAÇÕES
Apresentação
Apresentação
Olá!
Seja bem-vindo ao curso de Administração Pública do Instituto Legislativo Brasileiro (ILB) , na modalidade de Educação a Distância sem tutoria.
Conhecer a Administração Pública deixou de ser, desde há muito, do interesse exclusivo dos agentes públicos, sejam eles gestores ou servidores. O conhecimento do aparelho estatal e das diversas vertentes de desenvolvimento institucional e humano da Administração atrai o interesse de todos os cidadãos. Para melhor compreender a disciplina, torna-se necessário certo conhecimento prévio de Administração Geral, com seu histórico e conceituação. Na verdade, muito do que se busca implantar na área decorre de releituras e adaptações daquilo que existe na Administração como ciência social.
Outros pré-requisitos recomendáveis são o Direito Administrativo e a Ciência Política. Na fronteira entre as ciências, pode-se considerar que a Administração Pública aconteça no encontro entre a Ciência Política, o Direito Administrativo e a Administração de Empresas. Daí surge o modo operacional do Estado, na forma de sua máquina pública.
Trata-se de um conteúdo bastante diversificado, abrangente e, ainda assim, distante do esgotamento do assunto. É voltado ao conhecimento introdutório da Administração. A este, muito se pode acrescentar em termos de profundidade, especificidade e temas adicionais.
Compõem o curso, além do material teórico, exercícios de autoavaliação e fóruns aberto à comunidade onde você poderá se colocar e interagir com seus colegas. Aproveite bem esse espaço que é notadamente vivencial.
Comecemos agora e tenha você, então, muito sucesso nesta caminhada de aprendizado que ora se inicia.
MÓDULO I - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: INTRODUÇÃO HISTÓRICA E
CONCEITUAL
Unidade 1 - O estado, o mercado e o bem público estatal
Pág. 3
A concepção liberal do Estado
No modelo liberal, é deixado grande espectro de liberdade de ação ao particular, ou mercado, com sua livre iniciativa. Nessa linha, o empreendedorismo e a competição acontecem de maneira solta, fracamente regulada. Sobrevivem e prosperam os mais fortes, os mais preparados, os mais capazes, os mais bem providos. Quem a esse grupo não pertença, simplesmente perde espaço. É o modelo da meritocracia pura, ou seja, prospera aquele que consiga fazer de maneira autônoma.
O que se observa nesse modelo é uma tendência à exclusão social. Os mais ricos tornam-se cada vez mais prósperos e os mais pobres cada vez mais afastados das possibilidades de progresso. Aí, afastado do domínio econômico, o Estado liberal observa e age tão somente na garantia da propriedade privada, dos Direitos Humanos e pouco mais do que isso. É a repetição do paradoxo burguesia x proletariado, existente lá atrás no tempo, à época das revoluções burguesas, dentre as quais a Revolução Francesa, que marcou o início da era contemporânea.
Pág. 4
Nos Estados Unidos não existem hospitais públicos. Lá, ou a pessoa paga grandes somas por tratamentos de saúde quando deles necessite ou contribui, ao longo de sua vida, para o seguro social, que, dessa maneira, garante-lhe o atendimento devido. Naquele país, quem não se inclui entre uma dessas opções simplesmente não tem acesso a tratamentos de saúde.
São críticas que se apresentam ao Estado liberal:
1. O liberalismo tende a perpetuar a desigualdade social pela abusiva
concentração de riqueza nas mãos de minorias.
2. A contínua e irreversível exclusão dos que empobrecem colapsa o
mercado pela falta de consumidores. Sob esse ponto de vista, o modelo liberal desmorona por si somente, uma vez que apenas os ricos não conseguem fazer com que a economia funcione. Foi a falência do modelo liberal que levou os Estados Unidos à depressão de 1930, e a humanidade à 1ª Guerra Mundial.
Pág. 5
A concepção social do Estado
O modelo de Estado social, ou Estado provedor, surgido também na primeira metade do século XX, inclusive como contraponto ao modelo liberal, propõe políticas públicas onde o Estado passa a assumir papéis de intervenção no domínio econômico.
Então, a máquina administrativa avoluma-se de forma a prover a sociedade com serviços públicos que estejam à disposição de todos, independentemente de situação social. Um exemplo disso é o sistema público de ensino brasileiro.
Nele, o Estado provê educação gratuita a quem não possa contratá-la de escolas da rede privada, ou que dessa forma opte. Assim, ricos e pobres passam a ter acesso à educação. O custo disso corre por conta da arrecadação de impostos, que, a cada nova política social, avoluma-se.
Pág. 6
Um claro exemplo de evidente política de cunho social e intervencionista do Poder Público no acesso à educação de nível superior é a Lei nº 12.711, de 2012, que estabelece cotas sociais para alunos das universidades federais.
Com a lei, 50% das vagas devem ser preenchidas por alunos que cursaram o ensino médio em escolas públicas, com reservas para alunos negros, pardos e indígenas, em percentuais que variam conforme a distribuição dessas etnias no
resultará numa menor necessidade de impostos e sua utilização mais racional, com consequente aumento da qualidade dos serviços públicos.
Outra crítica, subliminar, é a de que as pessoas atendidas por políticas públicas tendem a se acostumar e acomodar com o benefício concedido pelo Estado. Assim, deixam de buscar condições melhores, por meio da conquista de independência da política social. Exemplo: uma disfunção do programa Bolsa Família surge quando o beneficiário, por opção própria, recusa chances de emprego formal, pois assim será excluído do programa, optando, então, pelo mercado informal, que não gera impostos e nem garante proteção ao trabalhador.
Pág. 8
As Organizações Não Governamentais (ONGs)
Atuando paralelamente a essa aparente disputa entre o Estado e o mercado, com muita competência a sociedade se organizou e constituiu as Organizações Não Governamentais (ONGs), também chamada de 3º setor. Nessa classificação, o Estado é o 1º setor e o mercado o 2º. Passou a existir, assim, o bem público não estatal.
O que são as ONGs?
Regidas pela Lei nº 9.790, de 1999, são entidades da sociedade civil organizada sem fins lucrativos, com personalidades jurídicas do direito privado que, por iniciativa autônoma e voluntária de seus membros, organizaram-se para atuar em espaços públicos desocupados tanto pelo Estado quanto pelo mercado. Uma das principais características dessas organizações sociais é o desinteresse pelo lucro. Realizam trabalhos sociais de cunho relevante para a comunidade, na qualidade de entidades filantrópicas. Os valores que porventura recolham de sua clientela servem, exclusivamente, para a realimentação da própria organização.
Devido à natureza filantrópica dessas entidades, que contam com o reconhecimento do Estado, podem elas se conveniarem com o Poder Público para, a partir daí, receberem subvenções. A esses valores aplicam-se as mesmas obrigações dos gastos públicos, posto que se trate de dinheiro público, como a prestação de contas e a contratação por meio de concorrência pública.
São exemplos bem conhecidos de ONGs: Federação Nacional das APAES (FENAPAES) e a União dos Escoteiros do Brasil (UEB).
Pág. 9
Estado x Mercado
Outra abordagem acerca do dilema Estado x mercado bastante pertinente ao nosso estudo diz respeito aos motivos que colocam as organizações públicas e privadas para funcionar.
Que interesses distintos movem a Administração Pública e a organização privada?
Embora tenham convivência harmônica, Estado e mercado atuam
em áreas bastante distintas, havendo fortes diferenças entre um e
outro. Na lida privada, o objetivo principal das organizações é a
obtenção de lucro, com ampliação de mercado por meio da
competitividade. Com esse resultado, uma empresa privada bem
sucedida tende a prosperar e estabelecer-se, enquanto que mal
sucedida tende a perder posição no mercado competitivo, ou
mesmo a desaparecer.
Outro aspecto de forte evidência no mercado é a liberdade para investir e inovar. Os administradores do mercado possuem total liberdade para adquirir tecnologias, selecionar pessoal, adotar metodologias, criar padrões, seguir rumos gerenciais e fazer tudo o mais que possa proporcionar maiores crescimento e lucro. O ônus dessa liberdade reside na consequência do insucesso, qual seja, o prejuízo
financeiro e a perda de mercado.
Nesse caso, os administradores gerenciam bens privados, respondendo diretamente aos seus proprietários pela gestão patrimonial que executam. Podem eles ser valorizados, premiados, demitidos à livre vontade do patrão. É o direito privado que cuida dessa relação. Nesse caso, a legislação a tudo permite, exceto o que seja expressamente proibido.
Pág. 10
E o gestor, o que move seu interesse na Administração Pública?
Não é o lucro, ou a competitividade, mas sim a qualidade dos serviços prestados à sociedade e o pleno atendimento do cidadão, sinônimos que são da supremacia do interesse público. Além disso, enquanto que no mercado a liberdade de gestão é absoluta, no Estado o gestor deve conduzir-se
Pág 12
Unidade 2 - A Administração Pública, do estado novo aos dias de hoje
Vimos, na unidade anterior, a posição que o Estado ocupa ao lado dos demais setores da sociedade. Agora veremos a evolução histórica da Administração Pública brasileira, com as diversas tentativas de modernização da máquina, levadas a efeito a partir da década de 1930, momento histórico a partir do qual a preocupação com o aperfeiçoamento da Administração tornou-se mais evidente nos planos de governo.
Pág. 2
Vamos conhecer a evolução dos fatos políticos mais marcantes acontecidos no país neste período?
A primeira tentativa de estruturação da Administração Pública brasileira data da década de 1930, com o Estado Novo de Getúlio Vargas. Até então, desde a transferência da corte portuguesa para o Brasil, a Administração era fortemente marcada pelo predomínio do improviso e raramente voltada ao interesse público. Era o tempo do coronelismo, numa época em que prevalecia sobremaneira a prática do patrimonialismo na Administração, que é o uso da máquina conforme os interesses particulares nada republicanos do administrador.
A criação do DASP e o modelo burocrático
Pretendendo dar uma solução austera à situação existente, à mão forte Getúlio Vargas promoveu novo rumo para a máquina administrativa do País. Com a Constituição de 1937, criou o Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), que, adotando o modelo burocrático de Max Weber, tão bem sucedido na Alemanha pré-nazista, representou a primeira reforma do Estado, lançada por Vargas logo no início de seu período autoritário, que perdurou de 1937 até
Vargas pretendia industrializar o País, tornando-o liberto do acentuado índice de importações então existente. Para tanto, considerava necessária a construção de uma máquina pública ágil, profissionalizada e capaz de dar as respostas de que se necessitava. Foram de sua criação a Companhia Vale do Rio Doce (VALE), para a prospecção de minério de ferro, a Companhia Siderúrgica Nacional (CSN), para a produção de aço, a PETROBRAS, para a exploração do petróleo, dentre outras.
Para Taylor, o funcionário era negligente, desinteressado e sem capacidade para analisar e estabelecer racionalmente o processo de trabalho que fosse mais eficiente, necessitando ser orientado, conduzido, fiscalizado. Com a administração científica ocorreu a divisão de responsabilidades: a administração ficou com o planejamento e a supervisão, enquanto que o trabalhador executava a tarefa. Taylor propunha organizar e descrever os cargos e as tarefas para a racionalização do trabalho. Tal foi o modelo adotado nos primórdios da Administração Pública do Brasil, perfeitamente adaptável à burocracia weberiana.
Diretamente vinculado à Presidência da República, coube ao Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) elaborar o Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União, primeiro documento de referência para o servidor público, que equivaleu ao atual Regime Jurídico Único do Servidor Público Civil (RJU) – Lei nº 8.112, de 1990.
Ocorre que a Administração pública brasileira, embora carregue consigo fortes ligações com a racionalidade da administração como ciência social, sofre com a irracionalidade das relações políticas existentes no País, especialmente as que regem as relações de governo. Dessa forma, a burocracia não logrou êxito em afastar de maneira definitiva o patrimonialismo da máquina pública, que prevalece ativo em intensidade mais discreta até os dias de hoje, apesar dos planos e reformas administrativas que se sucederam ao longo das décadas. O modo burocrático, contudo, devido à baixa credibilidade e confiança que se depositava no servidor público de então, mostrou-se ser a forma mais adequada para a época.
Pág. 5
Com o passar dos anos, percebeu-se que a burocracia emperrava sobremaneira a área-meio, causando fortes entraves na realização das políticas de Estado. Sua falta de flexibilidade tornava inviável uma gestão ágil para o Brasil. Ao longo dos governos que se sucederam, em meio a atribulações políticas,
promoveram-se diversas tentativas no sentido de que o entrave burocrático
fosse reduzido e a tão necessária agilidade conquistada.
JK, com seu slogan desenvolvimentista 50 anos de desenvolvimento em 5 de governo , criou a Comissão de Simplificação da Burocracia (COSB), com subcomissões ministeriais, por meio do Decreto-Lei nº 39.605, de 1956.
Vinculada ao DASP, a COSB tinha por finalidade a simplificação das normas e rotinas administrativas, visando o funcionamento racional das repartições públicas federais e dos órgãos autárquicos. As subcomissões ministeriais tinham a mesma finalidade atribuída à Comissão, nas áreas de jurisdição relativas aos respectivos ministérios ou órgãos.
Eram resultados esperados da COSB:
Pág. 6
Na escolha de propostas de modernização de rotinas, levou-se em conta a maior produção; a maior rapidez; a maior precisão e adequação aos fins visados; o menor custo de implantação e operação.
Acerca da Administração Pública, dizia o Decreto-Lei nº 39.605, de 1956
Art. 17. Nas propostas relativas a atividades de administração geral, ter-se-á em vista:
a) servir ao público com eficiência e presteza;
