Faculdade UnYLeYa
PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU
PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO PÚBLICO
MARIO SÉRGIO RODRIGUES ANANIAS
O Orçamento Público como garantidor de direitos: reflexão
sobre previsões e efetivas alocações.
Brasília
2018
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Participação Cidadã na Aplicação de Recursos Públicos: Ferramentas para Fiscalização, Notas de aula de Direito
Este documento discute as possibilidades disponíveis para o cidadão participar efetivamente na aplicação de recursos públicos, com ênfase nas políticas sociais e na redução de desigualdades sociais. O texto aborda as formas de participação, incluindo a fiscalização de recursos sociais, e os meios de estimular a interação entre o cidadão e a administração pública. Além disso, o documento discute a importância da transparência e da maximização de resultados em orçamentos públicos.
O que você vai aprender
- Quais são as vantagens de maximizar os resultados em orçamentos públicos?
- Como a Administração Pública pode estimular a participação do cidadão na aplicação de recursos públicos?
- Como o cidadão pode fiscalizar a aplicação de recursos sociais?
- Quais são as desigualdades sociais que podem ser reduzidas através da participação do cidadão?
- Quais são as possibilidades de participação do cidadão na aplicação de recursos públicos?
Tipologia: Notas de aula
2022
1 / 42
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PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU
PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO PÚBLICO
MARIO SÉRGIO RODRIGUES ANANIAS
O Orçamento Público como garantidor de direitos: reflexão
sobre previsões e efetivas alocações.
Brasília
MARIO SÉRGIO RODRIGUES ANANIAS
O Orçamento Público como garantidor de direitos: reflexão
sobre previsões e efetivas alocações.
Monografia apresentada à Faculdade UnYLeYa como exigência parcial à obtenção do título de Especialista em ... Planejamento e Orçamento Público.
Orientador: Róbison Gonçalves de Castro
Brasília
RESUMO
O presente trabalho busca observar, entender e avaliar as possibilidades dispostas ao cidadão, enquanto beneficiário direto e indireto das Políticas Públicas, de viés social, para participar efetivamente na qualidade de fiscal na aplicação dos recursos públicos, que representam, em última análise, os dinheiros com que cada cidadão cotiza inapelavelmente, através das inúmeras taxas, impostos, contribuições, tarifas e outros, incidentes sobre o trabalho, os negócios, o consumo de bens e serviços e que, por serem estes mesmos fiscais não oficiais os financiadores do Estado, esperam que o montante arrecadado seja aplicado de forma proba e competente para atender às diversas demandas definidas no planejamento de gestão. E estas são compostas de necessidades conjuntas, em diversos setores da vida em comunidade, como saúde, transporte, segurança, saneamento, educação, cuidados com o meio ambiente, energia e diversos outros pleitos específicos ou difusos, de responsabilidade do Estado. Entre eles, como foco principal deste trabalho, as lides sociais, as aplicações de recursos direcionados à redução das desigualdades sociais e amparo aos cidadãos em situação de risco social, instados na extrema pobreza e apartados, voluntariamente ou não, dos ganhos do desenvolvimento. Com isso e de posse do conhecimento dos instrumentos legais disponíveis para concretizar a participação no processo, surge a expectativa, para um passo futuro, de buscar os mecanismos capazes de empoderar este cidadão, tornando-o capaz de, para além de ter a seu dispor tais mecanismos, esta r habilitado a utilizá-lo e, outro desafio, imbuir-se do interesse por perceber a si e aos seus como sujeitos de direito, ter a proteção do Estado e ser resgatado da condição de cidadão singular de deveres.
Palavras Chave: Orçamento Púbico; Fiscalização orçamentária; Programas sociais.
ABSTRACT
The present work seeks to observe, understand and evaluate the possibilities available to the citizen, as a direct and indirect beneficiary of public policies, of social bias, to participate effectively as a taxpaye r in the application of public resources, which ultimately represent the money with which taxes are levied, taxes, contributions, tariffs and other taxes on labor, business, consumption of goods and services, and that, since these same tax officials are th at the amount collected is applied in a probative and competent way to meet the diverse demands defined in the management planning. And these are made up of joint needs in various sectors of community life, such as health, transportation, security, sanitation, education, care for the environment, energy, and various other specific or diffuse disputes of state responsibility. Among them, as the main focus of this work, social litigation, the application of resources directed to the reduction of social inequalities and support to citizens in situations of social risk, urged in extreme poverty and separated, voluntarily or not, from the gains of development. With this and with the knowledge of the legal instruments available to concretize the participation in t he process, the expectation, for a future step, is to seek the mechanisms capable of empowering this citizen, making him capable of, besides having at his disposal such mechanisms, be able to use it, and another challenge, imbued with the interest to perce ive themselves and theirs as subjects of law, have the protection of the State and be rescued from the condition of a singular citizen of duties.
Keywords: Pubic Budget; Budgetary oversight; Social programs.
- INTRODUÇÃO
- 1.1 Tema
- 1.2 Problema de Pesquisa
- 1.3 Objetivos
- 1.3.1 Geral
- 1.3.2 Específicos....................................................................................................
- 1.4 Justificativa
- REVISÃO DE LITERATURA
- 2.1 Orçamento Público X Políticas Públicas
- 2.2 A construção do Orçamento Público
- 2.3 Ciclo Orçamentário
- 2.3.1 – Leis Básicas
- 2.3.2 – Plano Plurianual - PPA
- 2.3.3 – Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO
- 2.3.4 – Lei Orçamentária Anual - LOA
- 2.3.5 – Fluxo das Leis Orçamentárias
- 2.4 – Orçamento Participativo - OP
- As Políticas Públicas
- 3.1 Instrumentos Políticas Públicas
- 3.2 As Contratações pelo Serviço Público
- 3.3 A Participação Popular
- O Orçamento Público
- O Controle Social
- 5.1 Breve histórico sobre Democracia e Direitos
- 5.2 A condição Brasileira
- 5.3 Meios de acompanhamento e fiscalização
- 6 METODOLOGIA..............................................................................................
- 6.1 Abordagem Metodológica
- CRONOGRAMA
- CONCLUSÃO
- REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
1. INTRODUÇÃO
1.1 Tema O Orçamento Público como garantidor de direitos: reflexão sobre previsões e efetivas alocações.
1.2 Problema de Pesquisa Como o cidadão pode acompanhar e fiscalizar a efetiva alocação dos recursos previstos para aplicação na área social?
1.3 Objetivos
1.3.1 Geral Entender as alternativas que possam ampliar o espectro de participação e envolvimento do cidadão nas decisões que tratem da aplicação dos recursos públicos desde o PPA até as Emendas Parlamentares.
1.3.2 Específicos Buscar fórmulas simples e objetivas que estimulem o cidadão a informar-se, envolver-se e propor à Administração Pública correções no espectro da aplicação de recursos sociais, os meios de desenvolver tal interação e, enfim, a efetiva participação pelas vias competentes para ajudar a construir um orçamento mais transparente e que atenda as demandas sociais de forma justa e coerente.
2. REVISÃO DE LITERATURA
Com o propósito de entender de que forma o cidadão pode exercer o direito de acompanhar, fiscalizar e atuar de maneira proativa na destinação/aplicação dos recursos públicos, oriundos, em última análise, de sua própria ação laboral, mormente no que tange às alocações para Políticas Públicas com viés social, busca-se, neste trabalho, a partir dos conceitos disponíveis na literatura inerente ao tema, avaliar possibilidades para o protagonismo nesta seara.
2.1 Orçamento Público X Políticas Públicas
O Orçamento Público pode ser entendido como a “síntese do contrato firmado entre o governo e a sociedade” (Tomasi, 2010), enquanto que o conceito de Políticas Públicas é: “conjuntos de programas, ações e decisões tomadas pelos governos (…) com a participação, direta ou indireta, de entes públicos ou privados que visam assegurar determinado direito de cidadania” (Andrade, 2018). Na mesma linha, há a definição didática expressa para o público leigo de que Orçamento Público é o “documento que contém as informações sobre todos os recursos de que o Poder Público dispõe em termos de receitas e despesas” (GaetanE, 2018).
2.2 A construção do Orçamento Público
A vida em sociedade tem uma relação profunda com o Orçamento Público, de vez que uma parte substancial da rec eita arrecadada descende direta ou indiretamente dos impostos que são pagos pela coletividade. Da cobrança incidente sobre os salários, os impostos diretos, até os impostos embutidos em cada item que se consome, como alimentos, bebidas, calçados e vestuário; até taxas sobre serviços
públicos como passagens, luz, telefonia, pedágios, taxas cartoriais; e ainda sobre privados como serviços médicos, estéticos, hotéis; e também sobre consumo de bens duráveis como imóveis ou automóveis. Para que o Orçamento Público se torne Lei, há um processo complexo que envolve exaustiva negociação até que se definam prioridades, isto é, os objetivos e projetos em que o governo, em cada uma das três esferas
- União, Estados e Municípios - pretende aplicar os recursos que prevê arrecadar de forma a contemplar os programas de governo estabelecidos nas plataformas de campanha que resultaram em sua vitória no pleito eleitoral. Observe-se que a elaboração deste documento, a Lei do Orçamento Público, é uma obrigação constitucional a todos os entes da Federação e ocorre de forma cíclica - Ciclo Orçamentário -, conforme instituído na Constituição de 1988, tendente a concatenar logicamente ações e instrumentos, com fulcro na maximização dos resultados e redução de desperdícios de recursos públicos.
2.3 Ciclo Orçamentário
O Ciclo Orçamentário, como se depreende do próprio nome, não é estático. Envolve diversas etapas inter-relacionadas que permitem ajustes e adequações de rumos nas decisões, pela avaliação dos resultados obtidos em cada etapa e nas oportunidades de melhorar procedimentos ou evitar danos. Para tanto, são envidadas análises, elaborações, discussões, aprovações e decisões de amplo espectro, com vistas a atingir os objetivos macro, a partir de um abrangente planejamento e importante participação dos atores envolvidos. O ciclo primordial se inicia com a elaboração do Plano Plurianual ou simplesmente, PPA e se encerra com o julgamento da última prestação
de Diretrizes Orçamentárias ou LDO é elaborada anualmente para garantir a operacionalização escalonada a cada ano conjuntamente com a Lei do Orçamento Anual ou LOA, que se presta a definir a origem e a destinação dos dinheiros públicos a serem aplicados nos diversos programas e projetos dos governos.
2.3.2 – Plano Plurianual - PPA O PPA encerra o planejamento orçamentário de médio prazo. Mesmo levando-se em consideração o fato de que se trata de um planejamento para quatro anos, num tempo de tamanho dinamismo como se vive hoje, as normas consideradas de “longo prazo”, como exemplo, são:
- Os Planos Diretores (PD), previstos na Lei 10.257/2001, mais conhecida como Estatuto da Cidade (EC) e que se constitui no marco legal mais importante para o desenvolvimento das cidades. Advém este estatuto, das normas constitucionais e são obrigatórios, conforme art. 182, §1° do referido Estatuto, para cidades com mais de 20. habitantes e, art. 182 §4° da CF, para os Municípios em que o poder público queira impor obrigações ao proprietário de solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado; com previsão também no Estatuto, a sua obrigatoriedade para a utilização dos instrumentos urbanísticos de intervenção na urbe por ele definidos. O art. 41 da CF determina que também são obrigadas a produzir seu PD os municípios integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas (inciso II), onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4º do art. 182 da Constituição Federal (inciso III), integrantes de áreas de especial interesse turístico (inciso IV), inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional (inciso V), incluídas no cadastro nacional de Municípios com áreas suscetíveis à
ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos (inciso VI).
- O Plano Nacional de Educação (PNE) que determina diretrizes, metas estruturantes, para a garantia do direito à educação básica com qualidade, e que assim promovam a garantia do acesso, à universalização do ensino obrigatório, e à ampliação das oportunidades educacionais; metas, que dizem respeito especificamente à redução das desigualdades e à valorização da diversidade, propósitos imprescindíveis para a equidade; e, finalmente, estratégias para a política educacional a cada dez anos, que tem como premissa a valorização dos profissionais da educação, de suma importância para que os objetivos primeiros sejam atingidos. Há um quarto grupo de metas que se debruça sobre as questões que envolvem o ensino superior. O PPA, se encontra, portanto, no grupo de planejamento de médio porte e estabelece, qualitativa e quantitativamente, quais serão os investimentos da administração pública em cada área em que atua (Saúde, Educação, Transporte, Indústria, Assistência Social, entre outros). É no PPA que se estabelecem as estratégias, diretrizes e metas da administração para um período de quatro anos. Todavia, o PPA precisa ser revisado, monitorado e aperfeiçoado anualmente para que eventuais distorções ou Alteração de rumos possa ser readequado à situação esperada no próximo ano, aqui se incluindo a possibilidade de alterações em função de conjuntura ou de fatores externos, de força, que possam provocar a necessidade de mudanças.
2.3.3 – Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO A LDO é uma norma anual que determina as metas e prioridades do governo, ou seja, obras e serviços entendidos como imprescindíveis a serem realizados no ano subsequente à sua elaboração. É ela que
Figura 01 – Fluxo das leis do Orçamento Público.
2.4 – Orçamento Participativo - OP
Nesta etapa, como um dos pontos de contato entre orçamento e políticas públicas, temos o OP, como instrumento de participação democrática direta, em que os cidadãos são chamados a contribuir, de forma objetiva, na formulação das políticas públicas específicas. Habitualmente, são proposições que afetam determinadas comunidades ou pequenos grupos, até, porque o quinhão, em termos de valores, dispendido para atendimento a este nicho é relativamente pequeno e, normalmente, destinado ao atendimento de demandas pontuais em nível municipal, porém de suma importância para estimular a participação popular, não só na proposição, mas também na fiscalização - que é um dos focos deste trabalho - da aplicação dos recursos públicos, que são em seu maior montante, em última análise, auferidos do próprio trabalho dos cidadãos, sob a forma de impostos, taxas e contribuições diversas, direta ou indiretamente. As proposições são encaminhadas por pessoas, grupos organizados, entidades e representações comunitárias e podem ser discutidas em fóruns, audiências públicas ou conferencias diversas.
3. As Políticas Públicas As Políticas Públicas podem ser de três tipos: Distributivas, Redistributivas, Regulatórias; e todas elas encerram em si, em maior ou menor grau, um cunho social relevante, e o presente estudo terá essa vertente como norte. No Brasil, em especial, por se tratar de um país com significativas diferenças no desenvolvimento entre as regiões, foram criadas políticas específicas que visam a minimizar tais desalinhos, de forma a estimular os nascidos em uma determinada região, encontrar oportunidades de se educar, de alcançar crescimento sócio profissional para manutenção
administrados sob a égide da Constituição, respeitando as leis e, não menos importante, com eficiência e eficácia. As conclusões advindas encerrarão, espera-se, o conhecimento das possibilidades de uma maior participação da sociedade no controle do gasto público, especialmente aquele destinado ao atendimento das políticas públicas sociais, tanto pelo recorte social que a financia quanto pela parcela beneficiária dos programas sociais abarcados pelas Políticas Públicas, com destaque para papel do Legislativo no processo.
3.2 As Contratações pelo Serviço Público
Cumpre ainda observar que, para se comprar ou vender bens públicos, contratar serviços ou outorgar concessão de direito para exploração de serviços públicos, o governo está obrigado a realizar licitação, ou seja abrir ao público interessado, a qualquer pretenso fornecedor, a possibilidade de contratação com o Serviço Público desde que cumpridos os requisitos legais, para avaliar tecnicamente e escolher a melhor proposta, conforme dispõe a Lei Federal nº 8.666 de 1993. Há regras específicas para se definir o que é a escolha da melhor proposta. Basicamente, se leva em conta o princípio do menor preço, embora a legislação permita combinar o critério de melhor técnica. O melhor preço não pressupõe, necessariamente, o valor mais baixo a se pagar por um produto ou serviço. A isso se dá o nome popular de “mais barato”; e não é isso que buscam as compras de bens/serviços pela Administração Pública. A melhor proposta será aquela em que todas as especificações dos produtos forem plenamente atendidas em termos de qualidade objetiva, medidas, composição, apresentação, prazos de entrega, durabilidade, atendimento a especificações ambientais,
garantias, entre outros, e ainda ofereça o menor preço no processo de licitação.
Há ainda a possibilidade de se estabelecerem situações de dispensa (quando o valor do bem ou serviço estiver abaixo de um padrão mínimo predeterminado em lei e em casos especiais, como a contratação de Cursos/Treinamentos, por exemplo), ou, ainda, inexigibilidade de licitação (naquelas situações em que haja um único fornecedor – documentalmente comprovado -, ou a contratação de profissional altamente especializado, por seu renome; ou por se tratar de obra de arte, caso em que não é passível a avaliação comparativa; ou seja a contratação entre órgãos ou entes públicos, por exemplo ).
A lei prevê cinco modalidades de licitação sucessiv amente mais complexas, de acordo com o valor da compra, contratação ou concessão a ser feita: convite, tomada de preços, concorrência pública (esta, a de mais amplo uso, especialmente após o advento da licitação por meio eletrônico – Pregão Eletrônico, Decreto nº 5.450 de 31 de maio de 2005 que regulamenta na forma eletrônica a modalidade de Pregão prevista na Lei no 10.520, de 17 de julho de 2002), leilão (para desfazimento de bens inservíveis à Administração Pública, por obsolesc ência, por desconformidade ou, ainda, por questões de adequações ao layout , exemplo).
E, finalmente, o concurso público, bastante conhecido, especialmente em seu importante advento de valorização, quando a Constituição Federal de 1988 instituiu este modelo licitatório para a contratação de servidores públicos efetivos. Logo depois, tornou-se indisponível a ascensão profissional em “carreiras públicas”, pois, pelo entendimento do STF, quando instado a se posicionar na questão do acesso ao serviço público, se seria o ingresso obrigatório somente para o “primeiro acesso” com a