O Papel do Projeto Executivo em Obras Públicas: Uma Análise da Lei 8.666/1993, Notas de estudo de Gestão de Projeto

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Escola de Administração FazendáriaESAF

FISCALIZAÇÃO DE PROJETOS

E OBRAS DE ENGENHARIA

Ficha técnica

Coordenador Técnico e Conteudista - Secretaria da Receita Federal do Brasil

Athos André do Amaral Rocha

Coordenação de Produção

Equipe de produção DIEAD/ESAF

4.1 A obra: as primeiras providências para um bom resultado

4.1.1 Cuidados na exigência de habilitação nos editais de obras de edificações

Ao final deste tópico, o aluno será capaz de:

§ Identificar quais são as exigências possíveis – e aquelas necessárias – na

habilitação das licitantes quando da montagem do edital de licitações de obras.

Estamos chegando ao final do nosso curso. Neste último módulo abordaremos a ati- vidade de obra, o objetivo quando da contratação de um projeto pela Administração Pública. Essa atividade requer cuidados já na licitação, com a habilitação das propo- nentes.

A habilitação em uma licitação está regrada pela Lei nº 8.666/1993, no seu art. 27. Um dos seus itens, bastante importante em uma licitação de obra, refere-se à qualificação técnica (item II do art. 27).

Essa exigência é um dos aspectos que geralmente trazem dúvidas aos servidores responsáveis pela elaboração do edital, quanto à capacitação técnico-profissional e à capacidade técnico-operacional. Embora não exista na Lei nº 8.666/1993 abordagem comparativa entre essas duas exigências, recente jurisprudência do TCU debateu esse entendimento.

O art. 30 da Lei nº 8.666/1993 reconhece a qualificação técnica da proponente por meio do seu registro na entidade profissional competente (conselho profissional) e da comprovação da aptidão para o desempenho da atividade ou do serviço que será contratado, com regras definidas no edital. A aptidão deverá ser comprovada também para os membros da equipe técnica da proponente.

A comprovação da aptidão, no caso das licitações pertinentes a obras e serviços, será feita por atestados fornecidos por pessoas jurídicas de direito público ou privado, devidamente registrados nas entidades profissionais competentes (BRASIL, 1993, art. 30, § 1º).

Esse artigo, no entanto, limita as exigências, no caso da capacitação técnico- profissional, conforme o inciso I do seu parágrafo 1º, transcrito a seguir:

MÓDULO 4

OBRA

I - capacitação técnico-profissional: comprovação do licitante de possuir em seu quadro permanente, na data prevista para entrega da proposta, profissio- nal de nível superior ou outro devidamente reconhecido pela entidade com- petente, detentor de atestado de responsabilidade técnica por execução de obra ou serviço de características semelhantes, limitadas estas exclusiva- mente às parcelas de maior relevância e valor significativo do objeto da licita- ção, vedadas as exigências de quantidades mínimas ou prazos máximos ; (BRASIL, 1993, grifo nosso).

No Acórdão nº 534/2016 – TCU – Plenário , no entanto, analisou-se essa questão e o entendimento formado por aquela corte foi pela per- tinência da exigência de quantidades mínimas em linha de análise iniciada no Acórdão nº 3.070/2013 – TCU – Plenário.

Saiba Mais

A possibilidade de exigência de quantidade mínima, porém, vincula-se ao servi- ço objeto dos atestados fornecidos, e não ao número de atestados. Do Acórdão nº 534/2016 – TCU – Plenário, extrai-se, do seu item 8, a confirmação da possibilidade de exigência de quantidades mínimas para o objeto, desde que esse tenha caracte- rísticas de maior relevância e valor significativo, conforme o parágrafo 2º do art. 30 da Lei nº 8.666/2013, e que o serviço tenha maior complexidade técnica. Vejamos o item:

Importante salientar que a exigência de quantidade mínima para a capacidade técnico-profissional (comprovação da capacidade téc- nica do profissional contratado pela empresa), à luz do voto da rela- tora, não se refere às quantidades exigidas para a capacitação téc- nico-operacional (comprovação da capacidade técnica da empre- sa), visto que essa última não é determinante, e sim a primeira. Enfatiza-se também que a exigência de atestados com registro nos conselhos profissionais (Certidão de Acervo Técnico, ou CAT) sempre é feita para o profissional – e não para pessoa jurídica – razão pela qual essa possibilidade apenas para a capacitação técni- co-profissional, e não para a capacitação técnico-operacional (Re- solução nº 1.025/2009 – Confea/Crea e Resolução nº 24/2012 – CAU/BR). Esse entendimento é confirmado por jurisprudência do TCU (Acórdão de Relação nº 3.028/2016 – TCU – Plenário).

Observe

Outro ponto que merece destaque em relação à capacitação técnico-profissional é a apresentação dos atestados pelo profissional. Conforme o art. 30, parágrafo 1º, inciso I, esse deve pertencer ao quadro permanente da licitante. No entendimento do TCU (Acórdão 2016/2016 – TCU – Plenário), essa comprovação pode se dar por meio de contrato de prestação de serviço entre a empresa e o profissional, ainda que este não seja empregado registrado da empresa ou seu sócio. Vejamos o que diz o item 139 do referido acórdão:

139. No Acórdão 2.297/2005 – Plenário, da relatoria do E. Ministro Benjamin Zymler, foi exposto acurado exame da matéria, do qual destacamos, em sín- tese, os seguintes aspectos:

• O artigo 30, § 1º, inciso I, da Lei 8.666/1993 utiliza a expressão “qualificação técnico-profissional” para indicar a existência, nos quadros permanentes de uma empresa, de profissionais em cujo acervo técnico conste a responsabili- dade pela execução de obras ou serviços similares àqueles aspirados pelo órgão licitante. Há que se atentar, todavia, para o fato de que a referida lei não define o que seja “quadro permanente”. Assim, essa expressão poderia ser compreendida como o conjunto de pessoas ligadas à empresa de modo per- manente, sem natureza eventual, por meio de vínculos de natureza trabalhista e/ou societária. Esse conceito, entretanto, reclama certa ampliação nas hipó- teses em que a autonomia no exercício da profissão descaracteriza o vínculo empregatício sem afastar a qualificação do sujeito como integrante do quadro permanente, como é o caso dos profissionais da área de engenharia;
• A exigência de que as empresas concorrentes possuam vínculo empregatí- cio com o profissional técnico qualificado mostra-se excessiva e limitadora à participação de eventuais interessados no certame, uma vez que o essencial, para a Administração, é que o profissional esteja em condições de efetiva- mente desempenhar seus serviços no momento da execução de um possível contrato.
• Se o profissional assume os deveres de desempenhar suas atividades de modo a assegurar a execução satisfatória do objeto licitado, o correto é entender que os requisitos de qualificação profissional foram atendidos. Não se pode conceber que as empresas licitantes sejam obrigadas a manter pro- fissionais de alta qualificação, sob vínculo empregatício, apenas para partici- par da licitação (BRASIL, 2016).^4

4 (^4) BRASIL. Acórdão 2016/2016 – TCU – Plenário. Brasília: TCU, 2016.

Na legislação atual que rege os procedimentos de licitação e contratação de serviços e compras pela Administração Pública Federal, Estadual e Mu- nicipal, o processo licitatório para uma obra – e a sua consequente contra- tação – pode ser feito tendo-se apenas o Projeto Básico do objeto a ser construído (edificação ou demais obras da construção civil ou de infraes- trutura viária). Em alguns casos, o conjunto de documentos desse projeto será pequeno. Em outros, no entanto, como é o caso de projetos de gran- des pontes ou viadutos, mesmo no Projeto Básico, em fase anterior ao desenvolvimento do Projeto Executivo pela futura contratada, o conjunto de documentos será extenso.

Fique Ligado

Para esse tipo de projeto, quando se atinge a fase do Projeto Executivo, a lista de documentos cresce exponencialmente, atingindo milhares de páginas entre memoriais, laudos, estudos e detalhamento construtivo, e centenas de pranchas de desenho, incluindo projetos ambientais, de drenagem, geométricos, estruturais, viários, de sinalização viária e sinalização náutica, para citar alguns (Edital DNIT nº 046/14-00).^5

No decorrer da obra, com as sucessivas complementações de projetos, muitas vezes com modificações nas pranchas de desenho e demais documentos, novas emissões (revisões) são geradas, iniciativas essas que requerem rígido controle, principalmente das cópias impressas que estarão circulando na obra, para que se evite a adoção de documentos ultrapassados, a partir de revisões que não estão mais válidas. Esse procedimento é o sistema de gestão de documentos, que integra o sistema de gestão da qualidade.

(^5) Disponível em: http://www1.dnit.gov.br/ editais/consulta/resumo.asp?NUMIDEdital=4487. Acesso em: 26 abr. 2018.

Uma das formas de controle da documentação da obra é a emissão de uma lista- mestra, documento que traz ordenadamente, por tipo de projeto ou disciplina, a relação dos elementos gráficos do projeto, sejam eles pranchas de desenho, sejam memoriais, laudos ou Cadernos de Especificações e Detalhamento. Essa lista-mestra pode tanto ser gerada em softwares mais acessíveis, tais como editores de texto ou planilhas eletrônicas, de forma manual, quanto em softwares mais complexos e dedicados, como gerenciadores de workflow.

Workflow é a modelização e a gestão informática do conjunto de tarefas a realizar e dos diferentes atores envolvidos na realização de um processo de negócio (também chamado de processo operacional). O termo work- flow poderia, por isso, ser traduzido por “gestão eletrônica dos processos de negócio”. Um processo operacional representa as interações sob a forma de troca de informações entre diversos atores, como: indivíduos, aplicações ou serviços e processo de terceiros. De maneira prática, um workflow pode descrever: O circuito de validação; As tarefas a realizar entre os diferentes atores de um processo; Os prazos a respeitar; Os modos de validação (BRASIL, [s.d.]).^6

Fique Ligado

6

(^6) BRASIL. (Poder Judiciário. Justiça Federal. Seção Judiciária do Rio de Janeiro. Workflow.) [s.l.]: [s.d.]. Disponível em: http://www.cnj.jus.br/siga/apostila_sigawf.pdf. Acesso em: 27 abr. 2018.

4.1.3 Usando softwares de gerenciamento de projetos

Ao final deste tópico, o aluno será capaz de:

§ Identificar a importância do uso de aplicativos para gerenciamento de projetos

e cronograma de obras.

Assim como o controle da documentação na obra, o controle do seu desenvolvimento é igualmente importante, sendo vital para que sejam atingidos os objetivos de prazo e custo previstos. Uma das formas de controle dessas duas variáveis é a elaboração de um cronograma de atividades.

No art. 40, item XIV, alínea “ b ”, da Lei nº 8.666/1993, é determinada a obrigatoriedade de que constem do edital da licitação as condições de pagamento da obra ou serviço, prevendo cronograma de desembolso, conforme abaixo:

Art. 40. O edital conterá no preâmbulo o número de ordem em série anual, o nome da repartição interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execução e o tipo da licitação, a menção de que será regida por esta lei, o local, dia e hora para recebimento da documentação e proposta, bem como para início da abertura dos envelopes, e indicará, obrigatoriamente, o seguin- te: (...) XIV – condições de pagamento, prevendo: (...) b) cronograma de desembolso máximo por período, em conformidade com a disponibilidade de recursos financeiros (BRASIL, 1993).

O referido cronograma de desembolso citado na lei é o cronograma físico-financeiro da obra ou do serviço, especificado no edital e que integrará a minuta do contrato da obra, servindo àquele propósito de controle.

O Decreto nº 7.983/2013, no seu art. 12, traz também tal obrigatoriedade: “Art. 12. A minuta de contrato deverá conter cronograma físico-financeiro com a especificação física completa das etapas necessárias à medição, ao monitoramento e ao controle das obras” (BRASIL, 2013).

Note que, ainda que esteja previsto na legislação que trata das licitações e orçamen- tos de referência no âmbito da Administração Pública, o cronograma é abordado com ênfase no controle do fluxo de recursos financeiros, e não no controle das atividades da obra. Nesse ponto há falha na legislação, em que seria necessária a previsão de instrumento que pudesse efetivamente conferir o controle do andamento físico da obra ou do serviço, a sua evolução por atividades.

Dentro do campo da construção civil, e do seu gerenciamento e controle, há inúmeras ferramentas consagradas para a aplicação nessa ação. É comum observarmos a adoção de cronogramas de barras, gerados por meio de softwares de criação de planilhas eletrônicas para o controle das atividades da obra.

Essa forma, ainda largamente utilizada pelas construtoras, infelizmente nenhum controle traz sobre o andamento das atividades, servindo apenas à visualização instantânea do estágio de desenvolvimento das atividades ou da sua previsão no tempo.

Assim, um cronograma de atividades elaborado nesse ambiente fornecerá a infor- mação correta apenas em dois momentos: no início da sua elaboração, coincidindo com o início das atividades da obra, ou quando atualizado, manualmente, e de forma onerosa, ao longo da execução da obra.

A figura^8 a seguir mostra graficamente o caminho crítico de uma sequência de atividades:

1 2 4 7 11

7

7 8 10

3

9

5 4

5

5

3

3 6

2

2

2

3

As atividades com a sequência em vermelho são aquelas que compõem o caminho crítico do encadeamento. São as que não têm folga na sua execução, ou seja, se há a previsão de um determinado período na execução de cada tarefa, ao aumentar-se tal período, todo o cronograma é alterado, empurrando-se para a frente a sua data de fim, atrasando, dessa forma, a conclusão do processo, obra ou serviço.

Com os softwares de gerenciamento de projeto citados, os cronogramas gerados, ao contrário daqueles cronogramas gerados em planilhas de cálculo, permitem o efetivo controle das atividades, pela identificação do seu caminho crítico. Dessa forma, o gestor do projeto (arquiteto ou engenheiro residente), ou mesmo o fiscal de obra, tem a possibilidade de identificar quais são as tarefas que potencialmente podem atrasar a obra. O cronograma, ao ser atualizado, automaticamente redefine as datas de execução de todas as atividades interligadas, permitindo, assim, a imediata identificação da nova data de fim da obra. Definindo-se tal data como um marco, pode-se planejar as atividades para que se atinja tal objetivo.

Como você pode perceber, embora não obrigatório, o cronograma de atividades baseado no caminho crítico é o único instrumento que dá o efetivo controle dos prazos de uma obra ou serviço, sendo uma iniciativa saudável para a sua administração, e deveria sempre ser exigido das contratadas pelo gestor do contrato.

(^8) Disponível em: http://www.pmknowledgecenter.com/dynamic_scheduling/baseline/critical-path-or-critical-chain-diffe- rence-caused-resources. Acesso em: 7 maio 2018.

4.1.4 A importância da assessoria à fiscalização

Ao final deste tópico, o aluno será capaz de:

§ Identificar as vantagens de incluir assessoria à fiscalização em diferentes

casos.

A fiscalização de um contrato deve ser feita sempre por um servidor do quadro do órgão, integrante da Administração Pública, que o acompanhará durante todo o período da sua execução. Essa prerrogativa está determinada na Lei nº 8.666/1993, no seu art. 67:

“Art. 67. A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração especialmente designado, permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações perti- nentes a essa atribuição” (BRASIL, 1993).

O próprio art. 67, no entanto, abre a possibilidade de contratação de assessoria ao fiscal do contrato para a sua fiscalização. Essa contratação é permitida, e até mesmo necessária, sempre que o fiscal administrativo do contrato não detenha o conhecimento técnico necessário para a sua completa execução. Dessa forma, a contratação de um profissional legalmente habilitado complementa as condições para a eficiente fiscalização da execução do objeto em questão, seja uma obra, seja um serviço de engenharia ou um projeto.

Ainda que o órgão da Administração Pública conte nos seus quadros com servidores que também sejam profissionais legalmente habilitados, dada a característica da maioria dos órgãos da Administração – salvo aqueles que têm como atividade- fim a construção civil ou obras de infraestrutura viária, é raro que constem dos seus quadros profissionais (engenheiros e arquitetos) que contemplem todas as disciplinas envolvidas na elaboração de projetos ou da execução de obras e serviços

Uma das grandes vantagens da contratação de uma assessoria à fiscalização, no caso de uma obra da construção civil, é o fato de o fiscal do contrato poder contar com representante no local da obra em tempo integral. Muitas obras contratadas pela Administração Pública estão em local distante daquele de lotação do fiscal do contrato, o que impede a sua permanência ou mesmo contato direto com a obra. Há situações, inclusive, em que a lotação do servidor, normalmente em centros regionais, está distante centenas de quilômetros do local de execução da obra, dificultando até mesmo suas visitas periódicas. Nesses casos a contratação de assessoria à fiscalização, com previsão de alocação de profissional residente, será de grande ajuda técnica ao fiscal do contrato.

Importante

Há ainda outras tantas vantagens para a Administração Pública quando da contratação de assessoria à fiscalização, normal- mente para ações mais específicas, em que o servidor não tenha pleno conhecimento, ou o tendo, teria prejuízo na sua atuação principal pelo tempo demandado por tais atividades.

A assessoria à fiscalização, nesses casos, teria resposta adequada para cada uma das atividades, ao contar nos seus quadros com profissionais com capacitações específicas para cada fim. Assim, engenheiros mecânicos, eletricistas, estruturais, além de contadores e profissionais de Segurança do Trabalho dariam o suporte ao fiscal do contrato. Obviamente tal previsão deve sempre constar do edital da licitação que contratará a assessoria.

As atividades específicas, possíveis de serem executadas por uma assessoria à fiscalização, estão na relação abaixo, não exaustiva:

1. Exame de todos os elementos técnicos fornecidos pela contratante para a execução da obra, de modo a apontar as eventuais omissões oufalhas que venham a ser observadas, para que essas sejam sanadas a tempo;
2. Manifestação quanto à qualidade e à rigorosa adequação dos materiais e serviços a serem empregados na obra às especificações técnicas e à regulamentação aplicável a cada caso;
3. Medições mensais dos serviços, apresentando ao fiscal do contrato; para cada medição, uma planilha discriminativa indicando o percentual de execução de cada serviço da planilha orçamentária da obra e o total acumulado;
4. Elaboração de planilha orçamentária para eventuais serviços não previstos ou alterações do Projeto Básico, a fim de subsidiar a contratante no caso de aditamentos ao contrato da obra;
5. Verificação da anotação, registro, aprovação, licenças, Cadastro Específico do INSS (CEI) matrícula CEI da obra e outras exigências dos órgãos competentes com relação ao Projeto Executivo e à obra;
6. Análise e apresentação de parecer relativo à documentação comprobatória do cumprimento das obrigações trabalhistas e previdenciáriasque acompanha as faturas da empresa executora da obra;
7. Averiguação e manifestação quanto à qualificação técnica de empresas que a executora da obra pretenda subcontratar, referente aos serviços permitidos; 8. Proposição da retirada do local da obra do material rejeitado pela fiscalização, bem como a demolição e a imediata reconstrução do que for impugnado, quer em razão de material, quer da mão de obra;9. Verificação da entrega pela empresa executora da obra dos documentos exigidos nos prazos fixados pelo fiscal do contrato;
8. Alerta ao fiscal do contrato da transferência, no todo ou em parte, da execução da obra sem prévia e expressa anuência da contratante, ressalvadas pequenas subempreitadas ou tarefas que não exijam responsabilidade técnica;
9. Verificação diária quanto às anotações efetuadas pela empresa executora da obra no “Diário de Obras”, anotando os eventos ocorridos e registrando as observações relativas ao desenvolvimento dos trabalhos;
10. Proposição da retirada do local da obra de qualquer empregado que não corresponda à confiança, ou que perturbe a ação da fiscalização;13. Conferência da documentação contábil, previdenciária e trabalhista para possibilitar o ateste dos serviços executados, situação em que a comprovação daquela documentação é requisito.