Gestão de Imóveis e Obras na RFB: Sustentabilidade e Contratos de Engenharia, Notas de estudo de Gestão de Projeto

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Escola de Administração FazendáriaESAF

FISCALIZAÇÃO DE PROJETOS

E OBRAS DE ENGENHARIA

Ficha técnica

Coordenador Técnico e Conteudista - Secretaria da Receita Federal do Brasil

Athos André do Amaral Rocha

Coordenação de Produção

Equipe de produção DIEAD/ESAF

1.1. Qual é o conhecimento básico necessário aos

profissionais que atuam no preparo do instrumento

convocatório, do contrato e na fiscalização?

Ao final deste tópico, o aluno será capaz de:

§ Relacionar qual é a legislação vinculada aos processos licitatórios, aos contra-

tos e à fiscalização;

§ Perceber a importância de cada uma das leis aplicadas aos temas.

Seja bem-vindo ao curso de Fiscalização de Projetos e Obras de Engenharia! Durante o seu desenvolvimento, você terá contato com vários temas relacionados a essas duas importantes ações do servidor público que atua na área. Com o objetivo de encaminhar as atividades do curso de maneira didática, iniciaremos, neste Módulo 1, com a apresentação e a introdução de alguns conceitos importantes. Certamente, prezado(a) aluno(a), muitos dos conceitos que serão aqui desenvolvidos já são do seu conhecimento, ou mesmo domínio. Outros, no entanto, podem ser novos, e serão aqui apresentados. Para que possamos atender inclusive aqueles alunos que não têm conhecimento aprofundado no tema, essa ação de apresentação dos conceitos ganha grande importância e será constante até o final do curso. Assim, desejamos a você uma excelente experiência, e que comecemos os trabalhos!

No âmbito da Administração Pública, as atividades de fiscalização de projetos e obras apresentam uma particularidade, se considerarmos o desempenho dessas mesmas atividades no âmbito da iniciativa privada. Trata-se da preparação da con- tratação, amparada em normativas legais específicas, e o seu resultado com a publi- cação de um edital. Compare e veja que na esfera pública as contratações são muito mais demoradas do que aquelas da iniciativa privada.

O edital, como peça fundamental para as contratações de proje- tos e obras, é o instrumento que norteará a relação entre a Admi- nistração Pública e a proponente (dos serviços), e dele fará par- te a minuta do contrato, como um dos seus anexos, quando das modalidades de licitação Concorrência e Tomada de Preços , ou Dispensa de Licitação e Inexigibilidade (BRASIL, 1993, arts. 40 e

MÓDULO 1

NOÇÕES PRÉVIAS DE FISCALIZAÇÃO DE PROJETOS E OBRAS

62. 1. O regime jurídico para tais contratos, conforme a Lei n° 8.666/1993, confere à Administração Pública a prerrogativa de modificá-los unilateralmente para a melhor adequação às finalidades do interesse público, respeitados os direitos do contratado.

Para as demais modalidades, o contrato é facultativo, podendo ser substituído por carta-contrato, nota de empenho de despesa ou ainda ordem de execução de serviço.

Importante

É muito importante que os profissionais que atuam nessas áreas detenham um conhecimento básico de legislação relativa à ela- boração de editais. A preparação desse instrumento convocató- rio deve obedecer às inúmeras normativas, muitas em constante atualização, devendo a sua redação ser correta e atualizada, visto que esse será o principal documento da relação contratan- te/contratado, servindo de referência legal durante todo o perío- do da contratação. O edital, como é o principal elemento que solucionará impasses e esclarecerá dúvidas, se incorreto, perde- rá o seu propósito, inclusive dando oportunidade para contesta- ções judiciais, caso não esteja bem elaborado ou redigido de forma clara, coesa e obedecendo fielmente à legislação vigente.

Recentemente, a Instrução Normativa (IN) n° 05, de 25 de maio de 2017 da Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (Seges/MP), determinou a obrigatoriedade do gerenciamento de riscos para as contratações pú- blicas, com a elaboração de mapas de riscos, juntados aos autos dos processos em algumas etapas da licitação, entre elas ao final da elaboração do Termo de Referên- cia ou Projeto Básico.^2 Já a Portaria n° 389, de 23 de agosto de 2017, do Ministério

(^1) BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, 1993. (^2) Esses conceitos serão desenvolvidos ao longo deste curso.

nome da repartição interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execução e o tipo de licitação, a menção de que será regida por esta lei, o local, dia e hora para recebimento da documentação e proposta, bem como para início da abertura dos envelopes, e indicará, obrigatoriamente o seguin- te: (...) (...)§ 2º Constituem anexos do edital, dele fazendo parte integrante: I – o Projeto Básico e/ou Executivo, com todas as suas partes, desenhos, especificações e outros complementos; II – orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários; (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994) III – a minuta do contrato a ser firmado entre a Administração e o licitante vencedor; (...) (BRASIL, 1993).

Preste muita atenção nos três pontos desse artigo (acima em negrito), os quais devem ter a sua total atenção como fiscal do contrato.

O primeiro refere-se à previsão legal de que seja parte integrante do edital ao menos o Projeto Básico do objeto (no caso em estudo, obras ou serviços de engenharia), com a relação completa dos seus elementos (pranchas de desenho, especificações técnicas e tantos outros elementos necessários ao entendimento do objeto). Você encontrará um estudo mais aprofundado dessa relação no tópico 1.1.2 e no Módulo 2.

O segundo ponto refere-se à necessidade de que conste do edital o orçamento estimado em planilhas de quantitativos e custos unitários.

Importante

Este orçamento é uma responsabilidade da Administração, e ser- virá como uma referência para o preço de venda que se deseja para o objeto a ser contratado.

Isso não impede, no entanto, que as licitantes apresentem valores diferentes para os custos unitários em relação àqueles demonstrados na planilha referencial da Administração, advindos de sistemas de custos de referência. Essa possibilidade deve respeitar, porém, regras definidas nos diversos Acórdãos do Tribunal de Contas da União (TCU) sobre o tema e determinações que constarão do próprio edital.

Por Exemplo O preço global da etapa não deverá ser excedido, ainda que os seu custos unitários formadores sejam distribuídos de forma diferente, ou que sejam diferentes daqueles obtidos a partir dos sistemas de custos de referência previstos no Decreto nº 7.983/2013, assunto que estudare- mos no Módulo 3.

O terceiro ponto refere-se à inclusão, nesse artigo, da obrigatoriedade de que conste no edital a minuta do contrato. Essa determinação advém do fato de que os contratos administrativos são contratos de adesão, já que as suas cláusulas são estabelecidas unilateralmente pela Administração.

O licitante (ou contratado), ao participar da licitação, demonstra aceitar as condições do contrato, cuja minuta estará anexa ao edital. Esse simples comando legal servirá de base de argumentação em eventuais discussões futuras acercas das obrigações e dos direitos do contratado, assunto ao qual nos dedicaremos no Módulo 4.

Já o art. 41 da Lei nº 8.666/1993 define que o edital é peça régia quando da licitação e contratação dos serviços, ou seja, ele é a lei interna da licitação, documento que servirá ao esclarecimento para quaisquer controvérsias que venham a ocorrer durante o período do contrato e ao qual a Administração está vinculada:

“Art. 41. A Administração não pode descumprir as normas e condições do edital, ao qual se acha estritamente vinculada” (BRASIL, 1993).

Manutenção da infraestrutura física da RFB – gerir a infraestrutu- ra física da RFB, mantendo a adequação dos imóveis aos padrões técnicos e à imagem institucional, de forma a conferir funcionali- dade e segurança à consecução das atividades-fim;

Adequação da infraestrutura física – adequar a infraestrutura física da RFB, de acordo com os padrões técnicos e a imagem institucional, propiciando um ambiente seguro e saudável aos servidores no desempenho de suas atividades;

Contratação de projetos, obras e serviços de engenharia – gerir os procedimentos necessários à contratação de projetos, obras e serviços de engenharia, inclusive orçamentos, tendo em vista a gestão efetiva dos recursos disponíveis e o desempenho das atividades-fim;

Fiscalização de projetos, obras e serviços de engenharia – fis- calizar minuciosamente a execução dos contratos e a realização de projetos, obras e serviços de engenharia, primando pelo pleno cumprimento da especificação do objeto, das obrigações do con- tratado e das orientações dos órgãos de controle e fiscalização.

Perceba que, das competências elencadas, os dois itens marcados devem ser obser- vados com muito cuidado, pois invocam grande responsabilidade do agente público. Ambos tratam da responsabilidade subsidiária que está vinculada ao servidor quan- do nomeado fiscal do contrato, na figura de especialista (engenheiro ou arquiteto), e que será novamente tratada nos Módulos 2 e 4. O primeiro está diretamente ligado à qualidade e à segurança do ambiente construído. O segundo, à observância das de- terminações e jurisprudência dos órgãos de controle.

Note que a qualidade e a segurança do ambiente construído referem-se ao cuidado de se prever instalações que atendam às normas técnicas ou normas legais intrinsi- camente vinculadas ao desempenho, à funcionalidade, ao conforto, à acessibilidade e à segurança. Como exemplo, podemos citar a necessária observação à legislação ambiental ou à legislação de incêndio. Nesse aspecto, o fiscal do contrato com for- mação técnica é solidariamente responsável, caso não sejam cumpridas as norma- tivas técnicas ou legais que são vinculadas à construção, inclusive podendo vir a ser responsabilizado civil e criminalmente nesses casos.

Em relação aos órgãos superiores de controle, a não observância das suas normati- vas legais (acórdãos ou outras jurisprudências), por parte do fiscal do contrato, pode- rá implicar a sua responsabilização, inclusive prevendo sanções.

Dessa forma, é de vital importância que o fiscal proceda com todo o rigor na atuação da sua fiscalização, devendo sempre fazer constar nos autos do processo adminis- trativo do contrato todos os seus atos relativos a tais quesitos, como exigências da observância de tais normas e, o mais importante, o seu cumprimento.

“Durante o estudo preliminar, avaliam-se questões que possibilitarão a elabo- ração de anteprojeto em conformidade com as necessidades administrativas e as características do objeto a licitar, ou a contratar de forma direta. Tal estudo leva em conta aspectos como: a) adequação técnica; b) funcionalidade; c) requisitos ambientais; d) adequação às normas vigentes (requisitos de limites e áreas de ocupação, normas de urban- ização, leis de proteção ambiental etc.); e) possível movimento de terra decor- rente da implantação, necessidade de estabilizar taludes, construir muros de arrimo ou fundações especiais; f) processo construtivo a ser empregado; g) possi- bilidade de racionalização do processo construtivo; h) existência de fornecedores que deem respostas às soluções sob consideração; i) estimativa preliminar de custo e viabilidade econômico-financeira do objeto (PEREIRA JR., 2012).”

Já para a contratação de serviço de elaboração do Projeto Básico da obra ou edifica- ção, farão parte de anexo do edital as diretrizes e especificações técnicas do projeto pretendido, em que estarão descritos todos os requisitos (técnicos, de prazos etc.) que deverão ser atendidos.

Importante

Essas diretrizes devem ser dadas por profissional habilitado, do próprio quadro da Administração, ou contratado para tal, e serão abordadas no Módulo 2.

Para a contratação de serviços de execução de obras, nos quais já se tenha o Projeto Básico, estarão descritas em anexo ao edital as diretrizes para a elaboração do Projeto Executivo concomitante à obra (previsão dada pelo art. 7º, parágrafo 1º, da Lei nº 8.666/1993), e as providências que se espera da contratada quando da sua execução. Obviamente, não será descrito nesta peça todo o roteiro técnico para a execução da edificação ou obra viária ou de infraestrutura, visto que isso é tema do projeto de construção civil (documentos técnicos) que dela fará parte. Nas diretrizes para a elaboração do Projeto Executivo, complementar ao Projeto Básico, estarão descritos os elementos que devem ser entregues à Administração quando da execução ou finalização da obra (além do Projeto Executivo, os laudos,

o “as built” 4 etc.), e as providências que devem ser tomadas pela contratada para a execução do objeto (observância às normativas de sustentabilidade, à legislação ambiental, ao cronograma de etapas, aos prazos etc.).

O Termo de Referência, ou Projeto Básico, deve apresentar os seguintes itens:

a) Justificativa no que se refere à alternativa escolhida, notadamente quanto à viabilidade técnica, econômica e ambiental do serviço; b) Fornecimento de uma visão global do serviço e identificação de seus elementos constituintes de forma precisa; c) Especificação do desempenho esperado; d) Demonstração de que estão sendo adotadas soluções técnicas, quer para o conjunto, quer para suas partes, amparada por memórias de cálculo e de acordo com critérios de projeto previamente estabelecidos, de modo a evitar e/ou minimizar reformulações e/ou ajustes acentuados, durante a fase de execução; e) Identificação e especificações dos tipos de serviços a serem executados, dos materiais e dos equipamentos a serem incorporados;

(^4) As built – Expressão da língua inglesa que significa “como construído”. Forma final da apresentação de uma obra da construção civil, tal como executado, através do registro em documentos técnicos.

Por certo essa condição remete àquela licitante toda e qualquer assunção de responsabilidade pelos serviços que serão prestados, pelo preço ofertado e pela distribuição dos seus custos, inclusive para a eventual celebração de aditivos ao contrato, conforme será estudado no Módulo 3.

g) As regras sobre como serão realizadas as medições, a exemplo de pagamentos após cada etapa conclusa do empreendimento ou de acordo com o cronograma físico-financeiro da obra, em atendimento ao que dispõe o art. 40, inciso XIV, da Lei nº 8.666/1993 (Acórdão nº 1.977/2013 – Plenário, TCU); h) Fornecimento de subsídios suficientes para a montagem do plano de gestão do serviço; i) Detalhamento dos programas ambientais, compatível com o porte do serviço; j) Observância das normas do Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia (Inmetro), de modo a abranger todos os materiais, equipamentos e serviços previstos no projeto; k) Se a referência de marca ou modelo for indispensável para a perfeita caracteri- zação do componente do serviço, a especificação deverá indicar as expressões “ou similar”, “ou equivalente” ou “de melhor qualidade”, definindo-se com clare- za e precisão as características e o desempenho técnico requerido pelo projeto, de modo a permitir a verificação e a comprovação da equivalência com outros modelos e fabricantes; l) As especificações técnicas deverão considerar as condições locais em relação ao clima e às técnicas a serem utilizadas; m) As especificações de componentes conectados a redes de utilidade pública deverão adotar, rigorosamente, os padrões das concessionárias; n) As especificações serão elaboradas visando equilibrar economia e desempe- nho técnico, considerando custos de fornecimento e de manutenção, porém sem prejuízo da vida útil do componente utilizado;

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o) Características e condições do local de execução dos serviços, bem como de seu impacto ambiental, se houver, considerando-se os seguintes requisitos: segurança, funcionalidade e adequação ao interesse público, possibilidade de emprego de mão de obra, materiais, tecnologia e matérias-primas existentes no local para execução, de modo a diminuir os custos de transporte, facilidade e economia na execução, na conservação e na operação, sem prejuízo da durabilidade do serviço, adoção das normas técnicas de saúde e de segurança do trabalho adequadas e infraestrutura de acesso;

p) Observância de critérios e parâmetros técnicos prescritos na norma NBR 9050/2015, relacionados à acessibilidade de pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida (Acórdão nº 853/2013 – Plenário, TCU);

q) Catálogo de projetos que devem ser elaborados pela contratada, durante a execução do serviço, retratando a forma exata como foi cumprido o objeto contratado (“as built”) ;

r) A indicação de leis, decretos, regulamentos, portarias e demais atos norma- tivos federais, estaduais, distritais e municipais, bem como normas técnicas aplicáveis ao objeto.

A expressão “pessoas portadoras de deficiência” , constante no item “p”, atualmente está em desuso. O item apresenta o texto da lei. Essa expressão e as expressões correlatas “pessoa com necessidades especiais” e “pessoa deficiente” não têm mais sido aceitas desde a assinatura, pelo Brasil, do Tratado Internacional dos Direitos Huma- nos na Convenção de Nova Iorque sobre os direitos das pessoas com deficiência, em 2007, e da edição do Estatuto da Pessoa com Deficiência, em 2015. Isso decorre do fato que a primeira expressão, ao transmitir a ideia de portabilidade, pode levar à conclusão de que se pode abrir mão da deficiência, configurando um eufemismo. Igualmente, a segunda e terceira expressões, equivocadamente, transmitem a ideia de redução da capacidade das pessoas com defi- ciência. A deficiência se manifesta na relação com o meio externo, mas jamais limita as habilidades das pessoas no desempenho de

Tome Nota

no cronograma físico e de acordo com a disponibilidade de recursos financeiros, vedada a antecipação de pagamento à contratada. A Lei nº 8.666, de 1993, menciona esse relevante instrumento de con- trole de execução e de pagamento em serviços de engenharia em mais de uma de suas disposições, a saber: art. 7º, parágrafo 2º, inciso III; art. 40, inciso XIV, alínea “b”; art. 65, inciso II, alínea “c”. Estende-se ao serviço de engenharia o disposto no art. 12 do Decreto nº 7.983, de 2013, o qual estabelece que a minuta de contrato deva conter cronograma físico-financeiro com a especificação física com- pleta das etapas necessárias à medição, ao monitoramento e ao con- trole das obras.

b) Realização de vistoria (se obrigatória ou facultativa);

c) Data de início das etapas de execução, conclusão e entrega do objeto;

A autoridade sempre deve atentar-se para que a soma dos prazos de execução, de medição, de fiscalização e para realização de correções na obra não ultrapasse o prazo de vigência contratual.

Saiba Mais

d) Condições para o recebimento do serviço, recebimento provisório e definitivo;

e) Critério de aceitação do objeto e prazo para correções/substituições, quando em desacordo com as especificações exigidas;

f) Obrigações da contratada e da contratante;

g) Procedimentos de fiscalização e gerenciamento do contrato;

h) Subcontratação (possibilidade ou não);

i) Projeto Executivo.

1.3. Fiscal de contrato e o profissional habilitado: quais as

diferenças entre um e outro?

Ao final deste tópico, o aluno será capaz de:

§ Identificar os limites de atuação e as responsabilidades

legais dos diferentes tipos de profissionais;

§ Reconhecer por que o profissional habilitado é

importante para a contratante;

§ Reconhecer quais as vantagens de possuir o profissional

habilitado no quadro do órgão.

Na esfera pública, a contratação de serviços de engenharia e arquitetura comumente se dá por necessidade da manutenção ou ampliação das suas instalações, como atividade não finalística, salvo em alguns poucos casos, em que a atividade-fim do órgão público seja a construção ou a edificação. No entanto, uma das prerrogativas da Administração Pública é a gestão de contratos geridos por suas seções de licitação.

Nas seções de licitação, invariavelmente estão alocados servidores do órgão que apresentam experiência na gestão de contratos e certames licitatórios, mas que normalmente são servidores com pouca ou nenhuma experiência na contratação de serviços específicos de engenharia e arquitetura.

Salvo se o órgão dispor de seções especializadas nessas áreas, tais processos licitatórios são conduzidos pelas seções de licitação, que não raras as vezes têm pouca familiaridade para conduzir temas tão específicos.

Para essa situação, a Lei n° 8.666/1993 prevê, no seu art. 67, a possibilidade de assessoramento técnico especializado: