OIT declaração: Princípios e Direitos Fundamentais no Trabalho e Empresas Multinacionais., Notas de aula de Direito

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EMPRESAS

MULTINACIONAIS

E OS DESAFIOS SOCIAIS

DO SÉCULO XXI

Kari Tapiola

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As designações usadas nas publicações da OIT, todas segundo a praxe das Nações Unidas, e a apresentação de matéria nelas incluídas não significam, da parte da OIT, qualquer juízo com referência à situação legal de qualquer país ou território, ou de suas autoridades, ou à delimitação de suas fronteiras.

A responsabilidade por opiniões expressas em artigos assinados, estudos e outras contribui- ções recai exclusivamente sobre seus autores, e sua publicação não constitui endosso da OIT às opiniões ali constantes.

As publicações da OIT podem ser obtidas no escritório para o Brasil: Setor de Embaixadas Norte, Lote 35, 70800-400 Brasília - DF - Brasil - Tel: (061) 225-8015, ou na Organização Internacional do Trabalho, CH-1211, Genebra 22, Suíça. Catálogo ou lista de novas publica- ções podem ser também enviados a quem os solicitar.

Tradução: Edilson Alkmin Cunha Impressão: Estação Gráfica Ltda

Título original: MULTINATIONAL ENTERPRISES AND THE SOCIAL CHALLENGES OF THE XXI st^ CENTURY

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Geral no Comitê da Conferência que cuida da Declaração e, jun- tamente com o Sr. Maupain, organizou várias consultas infor- mais durante o processo de preparação da Declaração, estando, desde sua adoção, envolvido em sua promoção.

Armand F. Pereira Diretor da OIT no Brasil

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EMPRESAS MULTINACIONAIS

E OS DESAFIOS SOCIAIS DO SÉCULO XXI

Kari Tapiola Diretor Executivo para Princípios e Direitos Fundamentais da Organização Internacional do Trabalho, Genebra

Declaração da OIT sobre os Princípios e Direitos Fundamentais no Trabalho e seu Seguimento

1. No dia 18 de junho de 1998, a anual Conferência Internaci- onal do Trabalho adotou, em Genebra, uma solene Decla- ração sobre os Princípios e Direitos Fundamentais no Tra- balho e seu Seguimento. A adoção da Declaração resultou de intenso debate e negociações por vários anos. A Declara- ção, que foi acordada no 50º aniversário da Declaração Universal dos Direitos Humanos, contém e desenvolve os direitos humanos compreendidos na área de competência da OIT. Seu seguimento é parte integrante da Declaração. Os detalhes desse seguimento foram acertados em duas ses- sões posteriores do Conselho de Administração da OIT (no- vembro de 1998 e março de 1999), de modo que pode en- trar em vigor no ano 2000.

Os estágios da globalização

2. A adoção da Declaração deve ser vista contra o pano de fundo da globalização e da mudança na economia e nas sociedades em todo o mundo. Desde o final da década de 1950, vimos assistindo a mudanças graduais no mundo, que deram início ao processo que hoje conhecemos pelo nome de globalização. Há, nesse processo, três elementos distintos:

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numa propriedade direta. Hoje, uma grande multinacional pode ser, de fato, um conglomerado de empresas de peque- no e médio porte em 100 a 150 países.

6. No período de pós-guerra fria não há mais blocos políticos e econômicos em oposição uns aos outros. O mundo che- gou, pela primeira vez desde 1914, a uma situação de eco- nomia universal de mercado. Isto significa também que o mercado mundial de trabalho está rapidamente se tornan- do acessível, na medida que vão caindo os barreiras comer- ciais e outras. Os trabalhadores em um número cada vez maior de países - e em todas as regiões - encontram-se hoje numa situação competitiva mais direta de uns com os ou- tros do que antes. A participação de trabalhadores que se achavam num sistema de comércio aberto seria, na década de 80, de 25 a 35% (com exceção da agricultura); hoje, é possível que esse percentual esteja se aproximando, em toda parte, dos 90%.

Reações à globalização

7. A globalização provoca reações que podem ser fortes e emo- cionais. As reações são produtos do medo da globalização, como evidenciaram as demonstrações contra a Organiza- ção Mundial do Comércio e as pressões políticas a favor do protecionismo. Partidos extremistas usam slogans que ta- cham a globalização como responsável pelo desemprego. À parte outras considerações de política de investimento in- ternacional, o destino do proposto Acordo Multilateral de Investimento mostra que o medo da globalização se com- para com as preocupações expressas com o fenômeno das empresas multinacionais no final da década de 60 e no iní- cio da de 70.

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8. Ao mesmo tempo, a globalização oferece muitas oportuni- dades necessárias tanto para atividades de países em desen- volvimento como de países industrializados com potencial de expansão e de renovação. Isto envolve um crescente au- mento de subcontratação e de outros trabalhos feitos por entidades independentes com conexão com o comércio glo- bal. Convém esclarecer que predomina entre governos, empregadores e comércio, e também sindicatos, a idéia de que a globalização é benéfica. Mas o que representa uma oportunidade para alguns para outros pode ser uma ameaça.
9. Alguns peritos vêem um mundo em que mudam rapida- mente as condições competitivas de países, e de emprega- dores e trabalhadores nesses países. É grande a possibilida- de de mais turbulência na economia mundial. A partir da crise asiática, a discussão não tem girado em torno de se, mas de quando, onde e como ocorrerá a próxima crise. In- certezas sobre o futuro alimentam ansiedades e aumentam o potencial de reações negativas. Cada vez mais se constata que, para fazer frente a esse potencial negativo, fazem-se necessárias pelo menos algumas regras básicas para o funci- onamento desta nova economia de mercado, universal mas também imprevisível.
10. Essas normas, mais uma vez, devem ser, por definição, as mesmas para todos - independentemente dos níveis de de- senvolvimento econômico e da força de países ou de setores econômicos. Por conseguinte, um dos elementos subjacentes à Declaração da OIT sobre Princípios e Direitos Funda- mentais no Trabalho e seu Seguimento é o desejo de se esta- belecer um nível mínimo universal abaixo do qual a pobre- za e a falta de emprego de oportunidades educacionais não

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lho como eles muitas vezes as denominaram. São elas: li- berdade de associação e o direito à negociação coletiva; a não discriminação no emprego e na ocupação, e a abolição tanto do trabalho forçado como do trabalho infantil. Con- vém observar que foi só nessa fase que a opinião mundial mostrou-se, nesse contexto, disposta a aceitar a eliminação do trabalho infantil como princípio fundamental. Na Con- ferência da OIT, no ano anterior, não havia ainda consenso sobre a alta prioridade a lhe ser dada.

14. A Cúpula de Copenhague delineou também a abordagem mais tarde adotada pela Declaração da OIT. Essas normas fundamentais de trabalho estão contidas em sete conven- ções da OIT. A mensagem de Copenhague era de que os países que houvessem ratificado as convenções se empenhas- sem a dispensar especial atenção a sua implementação, e os países que não as tivessem ratificado se comprometessem a fazer o melhor possível para respeitar os princípios nos quais se assentavam as convenções. Após a Cúpula, o Diretor Geral da OIT lançou uma campanha pró-ratificação dessas con- venções, que resultou em 116 novas ratificações até esta data. Se todos os países-membros da OIT ratificassem todas as sete convenções, ter-se-ia um total de 1218 ratificações. O total no momento chega a 893.
15. Ministros do comércio do mundo reuniram-se em Singapura, em dezembro de 1996. A reunião ministerial da WTO teve duros debates sobre as normas de trabalho e con- cluiu se tratar de normas do domínio da OIT, embora rea- firmasse seu compromisso com a observância das normas fundamentais de trabalho universalmente aceitas. Por con- seguinte, a OIT tinha a obrigação de se ocupar delas. A

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Reunião Ministerial do WTO rejeitou também o uso de normas de trabalho para fins protecionistas ou para negar a relativa vantagem de baixos salários, especialmente em paí- ses em desenvolvimento. Esta idéia está refletida fielmente no parágrafo 5º da Declaração da OIT.

16. No âmbito da OIT, depois de Copenhague e Singapura, houve uma fusão de alguns processos em andamento e de- sejos expressos pelos membros tripartites. Discutiu-se o for- talecimento e a extensão do mecanismo da OIT de supervi- são das normas. Foi sugerida a adoção de emenda constitu- cional para que as normas fundamentais do trabalho se tor- nassem compulsórias. O sentimento geral era de que a OIT deveria evitar tudo o que conduzisse a sanções em vez de promoção. Não houve consenso quanto à criação de novos organismos ou de novas imposições legais. De fato, segun- do as normas do direito internacional, não se podem im- por específicas obrigações legais a países que não tenham ratificado uma convenção sobre as disposições daquela Con- venção. De qualquer maneira, depois da reunião da WTO, em Singapura, tinha-se a forte impressão de que agora era a vez de a OIT agir.

Conteúdo da Declaração

17. O resultado de tudo isto foram as negociações, em 1997 e na primeira metade de 1998, sobre uma solene declaração, de natureza voluntária, baseada nas normas fundamentais de trabalho cobertas pela Constituição da OIT, e para completá-la com um seguimento promocional como parte integrante da declaração. A Declaração assenta-se na noção de que, tendo em vista sua adesão à OIT - isto é, o fato de terem aceitado a Constituição da OIT - todos os países-

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20. Essas preocupações foram resolvidas no parágrafo 5º da De- claração e no projeto de seu seguimento. Esse acompanha- mento pretende ser rigorosamente promocional, em que o principal veículo é a cooperação técnica. Como foi explica- do na documentação submetida pelo Secretariado à sessão de março de 1999 do Conselho de Administração da OIT, o seguimento não pode servir de base para queixas com relação à observância desses princípios por países-membros. Tampouco levar a uma dupla análise de situações que já constituem matéria de procedimentos de supervisão com referência às obrigações impostas pelas convenções ou na- queles processos que estão sendo levantados desde que, por definição, sua finalidade não seja a mesma. O seguimento não levará à reabertura de quaisquer questões que já tenham sido discutidas ou estejam em discussão nos processos de supervisão, nem a nenhuma nova questão que esteja sob exame naqueles processos. Se essas questões forem levanta- das, deverão ser declaradas estranhas à competência do se- guimento da Declaração. (Isto está especificado no docu- mento GB.274/2, março de 1999).
21. Em outras palavras, é preciso demarcar a linha divisória entre processos regulares de supervisão da OIT e o acompa- nhamento da Declaração. Isto se faz necessário tanto para proteger a integridade dos próprios processos de supervi- são, inclusive processo baseado em queixas com relação à liberdade de associação (que tem a característica singular de cobrir também países não-ratificadores) como assegurar a natureza promocional da nova Declaração. O novo acom- panhamento não faz julgamento, em vez, visa o melhor tra- tamento de quaisquer problemas identificados.

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O plano de seguimento

22. As medidas de seguimento estão delineadas no anexo à De- claração. O que posteriormente foi discutido pelo Conse- lho de Administração da OIT não é o que se deve fazer, mas como e quando deve ser feito. Uma das primeiras deci- sões, em novembro de 1998, foi que a supervisão delineada no Anexo deverá entrar em operação já no ano 2000. Isto poderia ser descrito como o seguimento mais "técnico" com vista ao desenvolvimento dos instrumentos da cooperação técnica - e de programas mais amplos que a OIT desenvol- verá na promoção das normas fundamentais do trabalho. Um dos quatro objetivos estratégicos do programa e orça- mento da OIT para o biênio 2000-2001 é a promoção dos princípios e direitos fundamentais no trabalho.
23. Haverá dois instrumentos principais: o relatório anual so- bre a situação em países que não ratificaram as convenções fundamentais sobre as quatro categorias de princípios e di- reitos, e um relatório global anual que oferecerá uma visão abrangente da situação no que concerne a uma dessas cate- gorias em todos os países. A competência para solicitar in- formações a países não-ratificadores baseia-se no artigo 19. (e) da Constituição da OIT.
24. Foram enviados, ao governo de todos os países que não ha- viam ratificado uma ou mais convenções fundamentais, for- mulários de relatório (cobrindo cada um uma das quatro categorias de princípios e direitos fundamentais) para a ela- boração do primeiro relatório anual. Esses formulários fo- ram adotados pelo Conselho de Administração da OIT em março de 1999. Não se referem diretamente às convenções, mas aos princípios que lhes dão base. Por exemplo, o gover-

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de um processo que se desenvolve entre um dado país e a OIT, ou internamente num país. Esse processo é transpa- rente, tendo em vista o seguimento da Declaração. Não deve, portanto, ser usado para criticar e muito menos para punir um país que deseje melhorar sua situação com relação a normas fundamentais de trabalho que não tenha ratificado. Esses esforços devem ser autênticos e ser um avanço razoá- vel na busca de resultados. Pode acontecer também que o motivo da não-ratificação de uma convenção fundamental seja de natureza técnica e não política. Nesses casos, o rela- tório anual deve dar mais indicações sobre a real situação com referência à situação dos próprios princípios e direi- tos.

28. O relatório global será apresentado para ser discutido sepa- radamente pela Conferência Internacional do Trabalho. Será elaborado com base em dados disponíveis, principalmente por meio do sistema OIT, tanto sobre países que ratifica- ram como os que não ratificaram as convenções. Não reto- mará questões discutidas em outras oportunidades, mas, visará criar um plano de ação para a cooperação técnica sobre cada uma das quatro categorias de princípios e direi- tos fundamentais. O primeiro relatório será sobre a liber- dade de associação, no ano 2000. As modalidades para a discussão desse relatório serão examinadas pelo Conselho de Administração em novembro de 1999.
29. Os relatórios subsequentes serão sobre trabalho forçado (2001), trabalho infantil (2002) e discriminação (2003), após o que o ciclo recomeçará com liberdade de associação e o efetivo reconhecimento do direito à negociação coletiva. A discussão sobre cada um destes temas, na Conferência, será

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seguido pela aprovação de um plano de ação de cooperação técnica no campo da categoria concernente para os quatro anos seguintes. Esses planos serão adotados pelo Conselho de Administração em sua reunião de novembro seguinte à Conferência.

30. Duas questões precisam ser aqui esclarecidas. Uma diz res- peito ao papel da Declaração face a órgãos do setor privado, como as empresas multinacionais, e a relação entre a OIT e os demais órgãos do sistema multilateral à luz da Declaração.

Iniciativas do setor privado

31. O seguimento da Declaração diz respeito aos países-mem- bros da OIT, e seu objetivo é examinar maneiras e meios de encorajá-los e ajudá-los a promover, respeitar e observar as normas fundamentais do trabalho. Esse conceito de um ins- trumento voluntário, combinado com um mecanismo de seguimento, tem alguma semelhança com os sistemas de implementação das Diretrizes da OECD e da Declaração Tripartite da OIT sobre Empresas Multinacionais e Políti- ca Social. Há também um evidente paralelo com os princí- pios e direitos em questão, embora os instrumentos de 1976- 1977 não se refiram exclusivamente (e nem mesmo explici- tamente) a normas fundamentais do trabalho).
32. Com efeito, foi levantada a questão sobre se as Diretrizes da OECD não deveriam ser revistas para incluir uma referên- cia a todas as normas fundamentais do trabalho ou à noção de normas fundamentais do trabalho, que é mais recente que os instrumentos da década de 1970. Já se observou que a consciência contemporânea internacional da necessidade de uma tomada de ação contra o trabalho infantil só ama- dureceu nesta década. É por isso, por exemplo, que não se

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35. Foram desenvolvidos métodos para isto, alguns deles na es- trutura de projetos da OIT sobre a eliminação do trabalho infantil. Não há, todavia, um modelo simplificado que possa ser aplicável a uma grande variedade de situações da vida real. A OIT poderia, de uma maneira coerente com sua missão, assistir empresas e organizações de empregadores e de trabalhadores, grupos consumidores e outros atores que desejassem fazer acordos nesse campo. A assistência pode- ria ser ou quanto aos conteúdos de normas ou quanto à maneira de promovê-las na prática. Convém, todavia, ficar bem entendido que essa espécie de ação consistiria de servi- ços práticos, a pedido, e sem função normativa. Nem have- rá alguma espécie de "carimbo de aprovação", da OIT, des- sas iniciativas.
36. Quanto a boas práticas empresariais, a Declaração Tripartite da OIT sobre Empresas Multinacionais e Política Social, de 1977, continua válida e nunca foi questionada por quem quer que seja, inclusive a comunidade de empregadores. Como já foi oportunamente observado, essa Declaração é paralela às Diretrizes da OECD sobre Empresas Multinacionais. (Embora ambas tenham o mesmo título, há uma importante diferença entre as Declarações da OIT de 1977 e de 1998. A primeira, sobre empresas multinacionais, foi adotada pelo Conselho de Administra- ção e não por toda a Conferência).

A Declaração e o sistema multilateral

37. Quanto à situação - e possível uso - da Declaração sobre Princípios e Direitos Fundamentais no Trabalho e seu Se- guimento fora da OIT, várias observações devem ser feitas. Trata-se de um importante documento político para todo o

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sistema multilateral. Com relação ao sistema das Nações Unidas, ao qual está ligada a OIT em virtude das disposi- ções do artigo 12 de sua Constituição (mencionado no pa- rágrafo 3º da própria Declaração), a expectativa é de apoio à OIT em seus esforços para promover as normas funda- mentais de trabalho. A importância da Declaração foi vee- mentemente ressaltada em Davos, pelo Secretário-Geral das Nações Unidas, em seu discurso no Fórum Econômico Mundial de 1999.

38. Com relação a outras organizações multilaterais, como as instituições financeiras internacionais ou a WTO, a situa- ção é um tanto diferente. A referência, na Declaração, ao artigo 12 da Constituição não se estende a elas. Mas como se deduz, claramente, de sua história, a Declaração foi ne- gociada em seguida ao expresso desejo do sistema multilate- ral - inclusive da Reunião Ministerial da WTO em Singapura, em 1996 - de que a OIT atuasse nessa questão que se inclui na área de sua competência. O trabalho agora está feito, e é de esperar que outras organizações respeitem os resultados.
39. Espera-se, sobretudo, que políticas promovidas por outras organizações, como o Banco Mundial e o FMI, não contra- digam ou dificultem os esforços da OIT na promoção de normas fundamentais do trabalho. Sempre que outras or- ganizações enfrentarem, em seus campos de competência, problemas de normas fundamentais do trabalho (ou nor- mas de trabalho em geral), a OIT estará preparada para en- trar em cooperação para esclarecer as implicações dessas normas em cada situação. Por esse motivo, a OIT propõe uma agenda mínima social para este mundo em processo de globalização. Seu Diretor-Geral, Juan Somavia, pediu a pro-