Baixe Evolução da Administração Pública Brasileira: Conceitos, Princípios e Reformas e outras Notas de aula em PDF para Direito, somente na Docsity!
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A reforma do aparelho do Estado, tam- bém denominada reforma administrativa, insere-se no conjunto de propostas e medi- das elaboradas pelo atual Governo no sen- tido de alcançar a modernização e a adap- tação do Estado brasileiro às novas deman- das do mercado e às crescentes relações en- tre os Estados. A idéia que norteia essa nova concepção de administração pública relaciona-se com os conceitos de eficiência, flexibilização, controle finalístico, contrato de gestão, qua- lidade e cidadão-cliente e, para melhor com- preendê-la, imprescindível se demonstra a evolução da atuação da administração pú- blica, no cenário nacional, ao longo dos anos. O Poder Público brasileiro, no curso de sua história, esteve sempre vinculado ao tra- tamento abusivo e descompromissado com a res publica. Pode-se afirmar que foi somen- te na década de 30 deste século, com a cria- ção do DASP (Departamento Administrati- vo do Serviço Público), que se verificou o primeiro passo no sentido de implantar um serviço público organizado, prevendo-se a re- alização de concurso público e fixando-se cri- térios para a aquisição de bens e serviços^1. A partir de então, novas regras foram sendo elaboradas visando à melhor estru- turação do aparelho do Estado, ainda ca- racterizado pela centralização do poder e pela tomada de decisões administrativas em nível federal. Nesse contexto, a administra-
Elementos essenciais ao conceito de
administração gerencial
Daniela Mello Coelho
Daniela Mello Coelho é Mestranda em Direito Administrativo - Faculdade de Direito da UFMG e Assessora Jurídica da Procuradoria Geral do Município de Belo Horizonte.
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ção pública, ainda que adstrita a certas re- gras e normas regulamentadoras de sua atu- ação, como o Código de Contabilidade Pú- blica, e submetida a critérios burocráticos, não se encontrava totalmente afastada das práticas de cunho patrimonialista. A grande reforma da administração pú- blica brasileira ocorreu com a promulgação do Decreto – lei 200 de 25 de fevereiro de 1967, que dispôs sobre a organização da Administração Federal. A fixação dos prin- cípios fundamentais das atividades admi- nistrativas passa a conferir os parâmetros referentes à estrutura e ao funcionamento da administração pública, que, regida pe- los princípios do planejamento, coordena- ção, descentralização, delegação de compe- tência e controle, assume uma feição essen- cialmente pragmática e vinculada aos estri- tos preceitos normativos. A caracterização da administração como entidade burocrática insere-se no contexto de total submissão ao texto legal e à excessi- va fixação de regras para o alcance do obje- tivo pretendido, o que, muitas vezes, acaba por enfatizar os meios em detrimento de um resultado mais eficiente e rápido. A buro- cracia, no entanto, deve ser entendida como a ênfase nos meios cientificamente elabora- dos, isto é, o destaque conferido aos instru- mentos dispostos e aplicáveis para o alcan- ce do resultado, a partir de critérios e regras previamente fixados e cientificamente desen- volvidos. A observância dos meios garante a satis- fação do interesse que se pretende tutelar, uma vez que a conduta do administrador ou do servidor responsável vincula-se aos ditames normativos e submete-se a um per- manente controle. Vê-se, portanto, que a ad- ministração pública formal baseia-se em princípios racional-burocráticos, caracteri- zados pela ênfase no formalismo, pela ex- tinção dos privilégios decorrentes da inge- rência patrimonialista, pelas idéias de car- reira, hierarquia funcional e impessoalidade. As medidas adotadas no Brasil para a consolidação do modelo burocrático foram
acolhidas pelas três esferas de poder, entes dotados de autonomia política e adminis- trativa, de modo bastante semelhante, con- ferindo-se à União a atribuição de fixar nor- mas gerais em algumas matérias relaciona- das à atividade administrativa, em especial sobre licitações e contratos. A Constituição Federal de 1988 veio re- forçar e reafirmar as práticas burocráticas, estabelecendo normas aplicáveis aos insti- tutos das licitações e contratações públicas, ao ingresso em cargo ou emprego público ao regime jurídico cívico dos servidores ci- vis, à responsabilidade civil, penal e admi- nistrativa dos agentes públicos e às entida- des da administração pública indireta (que praticamente se submetem às mesmas regras rígidas adotadas no núcleo estratégico do Estado). Não obstante a ênfase conferida à des- centralização administrativa a partir do DL 200/67, o que se verifica é uma verdadeira submissão das entidades descentralizadas às normas aplicáveis à administração dire- ta, o que acarreta perda de autonomia, apa- rente submissão dos aspectos técnicos e ci- entíficos em função das exigências políti- cas, dificuldades das empresas estatais atu- arem em condições isonômicas nas relações de mercado com as empresas privadas, em face da observância de normas rígidas de licitação e contratação de bens e serviços. Verifica-se que a descentralização foi toman- do rumos incompatíveis com as atuais exi- gências do mercado e com a posição do Po- der Público, que pretende afastar-se da con- dição de prestador de serviços para conso- lidar-se na posição de fiscalizador e contro- lador dos serviços oferecidos pelas entida- des privadas. Acrescenta-se a essa realidade a busca de um serviço de melhor qualidade e que garanta ao usuário meios de participação e de fiscalização na sua prestação, em face do distanciamento existente entre o poder pú- blico prestador de serviços e seus destinatári- os, que ficam à margem das decisões que atin- gem diretamente seus direitos e obrigações.
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co-conceitual, conhecido como new public management (nova gestão pública), em que “o princípio basilar da new public ma- nagement é o de que as organizações públicas podem ser gerenciadas aten- dendo aos imperativos da performan- ce , combinando eficiência, efetividade e qualidade no atendimento às de- mandas por serviços públicos, desde que arranjos institucionais adequa- dos possibilitem tal combinação”^4. A noção de manegement public é bem re- cente. O termo manegement é um termo de origem anglo-saxônica, que designa, em li- nhas gerais, a maneira de conduzir uma entidade levando em consideração o mer- cado e as técnicas de negociação, objetivan- do uma tendência global direcionada a um tipo de reforma administrativa^5. O gerencialismo é uma técnica de ins- trumentalização e operacionalização das políticas públicas previamente desenvolvi- das e aceitas pela organização. É, portanto, meio de implementação. Nesse sentido, não se distingue da burocracia, que, também, não apresenta o elemento político como caracte- rizador de seu conceito, ao contrário, enfati- za o aspecto procedimental interno das or- ganizações públicas. O que os distingue são os métodos adotados para o alcance dos fins pretendidos, entre eles a adoção de critérios mais flexíveis ou rígidos e a ênfase nos mei- os ou nos resultados. O conjunto de estruturas públicas na vida econômica e social é largamente difun- dido. Utilizando formas jurídicas variáveis, em particular as formas advindas do direi- to privado, essa evolução tem progressiva- mente conduzido a uma diluição da dife- rença entre o “público” e o “privado”. To- dos esses elementos, sumariamente resumi- dos, explicam as novas exigências da ges- tão pública, que se encarna no conceito de manegement public^6. Pode-se afirmar que o desenvolvimento do manegement public é acompanhado da in- trodução de técnicas na gestão pública, a partir de procedimentos e métodos desen-
volvidos nas empresas privadas. Entretan- to, o manegement public não se confunde do- ravante com o manegement privado. O con- texto, o objetivo, as demandas não são com- paráveis. Da mesma forma, as relações e os métodos não podem ser. O manegement pu- blic constitui uma disciplina autônoma que combina as exigências públicas que se tra- duzem pelas regras de organizações de fun- cionamento particulares, globalmente liga- das à noção de serviço público, e uma preo- cupação de eficiência e eficácia que conduz os responsáveis a terem de transportar os exemplos vindos das empresas privadas, sem no entanto, negar o caráter de inovação à gestão pública^7. A idéia principal desenvolvida por esse novo movimento é tentar conferir certa pro- ximidade entre as organizações do setor público com as organizações do setor pri- vado, a partir de uma estruturação progres- siva com base na performance e nos resulta- dos. Para o alcance desse objetivo é neces- sário proceder-se à transformação do padrão de incentivos, isto é, do conjunto das regras internas que organizam o funcionamento de cada instituição, revisando-se as normas in- ternas relativas à licitação, aos contratos e ao regime jurídico dos servidores. A adoção de tais regras permitirá às instituições mai- or autonomia organizacional e a especiali- zação, acarretando melhor utilização dos recursos e a agilidade no atendimento das demandas em relação a recursos humanos, bens e serviços. Verifica-se que a reforma administrativa brasileira foi elaborada com adoção parcial dos princípios da new public management , pois visa à melhoria da performance pública, eliminando os excessos de padronização e a lentidão dos meios. O que se almeja é uma administração efi- ciente e voltada para o controle dos resulta- dos, em oposição a algumas regras da ad- ministração burocrática, que adota o con- trole dos procedimentos e prima pela exis- tência de normas que estabeleçam padrões hierárquicos rígidos e excesso de regras de
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rigor técnico, que impedem o alcance de re- sultados eficientes e ágeis. Não se pode afir- mar que a administração pública gerencial pretende negar todos princípios da admi- nistração burocrática, pois se apresentam inseparáveis de sua concepção a impessoa- lidade, o profissionalismo, a legalidade e a moralidade. No entanto, a administração gerencial fornece formas flexíveis de gestão, confere autonomia ao administrador na exe- cução de suas tarefas relacionadas aos as- pectos materiais, financeiros e humanos e utiliza-se de um controle a posteriori, deslo- cando-se a ênfase dos meios para os fins. A justificativa para a reforma do apare- lho do Estado não tem como único fator a crise do Estado burocrático, mas, também, a crescente escassez de recursos financeiros, as modernas regras de economia de merca- do, caracterizadas pelo modelo de globali- zação, e o afastamento das decisões públi- cas do cidadão, o que impede a legitimida- de do Estado Democrático de Direito, uma vez que o poder deixa de ser a expressão da vontade popular e passa a representar o in- teresse de poucos.
Notas (^1) Nesse sentido é a opinião do advogado e mem- bro do Conselho de Reforma do Estado João Piquet Carneiro, para quem o Brasil teve, na verdade, duas grandes reformas administrativas: “a de 1937, que criou o DASP (...), e a de 1967, que foi a reforma modernizante, no sentido de afastar do modelo cen- tralizador para um modelo descentralizador, fun- dado na delegação de competência e na autonomia dos órgãos periféricos da administração”. In: Os ciclos de avanço e retrocesso no Estado brasileiro: reforma gerencial. Revista do Ministério da Adminis- tração Federal e Reforma do Estado. [s.l.:s.n.], n. 4, novembro,1998. (^2) Art. 37, § 3º: “A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: I - as reclamações relativas à prestação dos ser- viços públicos em geral, asseguradas a manuten- ção de serviços de atendimento ao usuário e a ava- liação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços; II - o acesso dos usuários a registros adminis-
trativos e a informações sobre atos de governo, ob- servado o disposto no art. 5º, X e XXXIII; III - a disciplina da representação contra o exer- cício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública”. (^3) A nova gestão pública, performance e reinven- ção das instituições: um desafio para a reforma do Estado. Revista do Ministério da Administração e Re- forma do Estado. [s.l.:s.n.], n. 4, nov.1998. (^4) Ibidem, p. 28. (^5) Os ordenamentos ingleses e americanos foram os pioneiros na implantação das reformas do mo- delo administrativo. Na Grã-Bretanha, especifica- mente no governo Thacher, o país vivenciou o de- senvolvimento das regras do novo modelo, entre- tanto, o managerialism foi realmente definido e es- truturado nos Estados Unidos no século XIX. Em outros países, como a Nova Zelândia, a experiência ocorreu durante o período de 1984 a 1994, sendo assumida por governos distintos. Já na França, ber- ço do Direito Administrativo pátrio, foi a partir dos anos 80 que o tema da reforma do Estado ga- nhou destaque, com o surgimento de novas idéias prevendo a modificação da estrutura organizacio- nal e o funcionamento do aparelho estatal. A circu- lar de 26 de julho de 1995 positivou o tema e intro- duziu os princípios que regem a modernização da administração francesa. (^6) Nesse sentido tem-se as lições de Jean-Fran- çois Auby. In: Manegement public: introduction gé- néral. Paris : Ed. Sirey, 1996. p. 9. (^7) No tocante a esse aspecto, ressalta-se que pes- quisas realizadas nos Estados Unidos em relação às atividades gerenciais desenvolvidas nos setores público e privado afirmam, baseadas em suporte empírico, que as funções básicas dos administra- dores públicos e privados são praticamente idênti- cas, sendo que os dirigentes das organizações pú- blicas encontram-se submetidos a uma série de li- mitações não existentes na atividade comercial e industrial. Assim entende-se que os papéis desem- penhados pelos burocratas do setor público não são muito diferentes daqueles exercidos por seus correlatos do setor privado. Nesse sentido são as opiniões dos autores GRAHAM Jr., Cole Blease, HAYS, Steven W. In: Para administrar a organização pública. Rio de Janeiro : Jorge Zahar Editor, 1994.
Bibliografia AUBY, Jean-François. Manegement public: introduc- tion général. Paris : Ed. Sirey, 1996. BURSZTUN, Marcel. Introdução à crítica da razão desestatizante. Revista do Serviço Público. [s.l.:s.n.], ano 49, n. 1, jan-mar. 1998. CARNEIRO, João Piquet. Os ciclos de avanço e retro-
