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Uma análise comparativa entre o modelo da união europeia e o federal, destacando as principais diferenças jurídicas entre eles. O texto aborda a ausência de funções centrais no âmbito da união europeia, a falta de mecanismos coercitivos, a manutenção da personalidade jurídica dos estados membros e a natureza jurídica dos tratados. Além disso, o documento discute a importância da supranacionalidade e da delegação de competências, as características da teoria monista do primado do direito internacional e a importância dos sistemas de solução de controvérsias em ambos os blocos.
Tipologia: Notas de aula
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Dissertação apresentada como requisito parcial à obtenção do grau de Mestre. Curso de Pós-Gra duação em Direito. Setor de Ciências Jurídicas, Universidade Federal do Paraná. Orientador: Prof. Dr. Romeu Felipe Bacellar Filho.Co-orientador: Prof. Dr. Jorge Fontoura. _
2000
Dissertação aprovada como requisito parcial para obtenção do grau de Mestre, na área de Relações Sociais do Curso de Pós-Graduação em Direito da Universidade Federal do Paraná, pela Comissão formada pelos professores:
Orientador: Jr. Romeu Felipe tsaceiiar Filho Setor de Ciências Jurídicas - UFPR
rof. Dr. Jorge Fontoura Setor de Ciências Jurídicas - UFPR
Prof. Dr. Luiz Alberto Blanchet Pontifícia Universidade Católica do Paraná
Curitiba, 23 de outubro de 2000
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS ........................................................................ vi RESUMO ................................................................................................................................. vii ABSTRACT ............................................................................................................................ viii INTRODUÇÃO ...................................................................................................................... 1 PARTE I MERCOSUL E UNIÃO EUROPÉIA: ANÁLISE COMPARATIVA CAPÍTULO I - A FORMAÇÃO DOS BLOCOS ECONÔMICOS NA EUROPA E NA AMÉRICA DO SUL ....................................................................................................... 8 1 A IMPORTÂNCIA DA INTEGRAÇÃO REGIONAL ............................................... 8 1.1 BLOCOS ECONÔMICOS EUROPEUS: A UNIÃO EUROPÉIA ...................... 13 1.1.1 CECA, EURATOM, C E E ................................................................... 13 1.1.2 União Euro péia ........................................................................................................ 17 1.1.3 União monetária ..................................................................................................... 19 1.2 BLOCOS ECONÔMICOS SUL-AMERICANOS: O MERCOSUL ...................... 34 1.2.1 ALALC, ALADI, ACORDO BILATERAL ENTRE BRASIL E ARGENTINA .................. 24 1.2.2 O Mercosul e a etapa de transição................................................................. 30 1.2.3 Mercado comum e união monetária: possibilidades latino-americana 36 CAPÍTULO II - CARACTERÍSTICAS DOS TRATADOS FUNDACIONAIS E ATOS DERIVADOS ............................................................................................................. 39 2 UNIÃO EUROPÉIA E ATOS FUNDACIONAIS ..................................................... 39 2.1 UNIÃO EUROPÉIA: TRATADOS FUNDACIONAIS ............................................ 40 2.1.1 Natureza juríd ica .................................................................................................. 49 2.2 UNIÃO EUROPÉIA E PRINCIPAIS ÓRGÃOS INSTITUCIONAIS .................... 56 2.2.1 ÓRGÃOS permanentes ............................................................................................ 57 2.2.2 Órgãos auxiliares ................................................................................................. 63 2.2.3 Órgãos financeiros ............................................................................................... 63 2.2.4 Outras instituições ............................................................................................... 64 2.3 MERCOSUL: INSTRUMENTOS FUNDACIONAIS ............................................. 65 2.3.1 Tratado de Assunção e Protocolo de Ouro Preto ................................... 66 2.3.2 Natureza juríd ica .................................................................................................. 69 2.3.3 Órgãos institucionais após o Protocolo de Ouro Pr eto ......................... 72 2.4 CONCLUSÕES SOBRE A ESTRUTURA ATUAL DO MERCOSUL ............... 78
iii
1.2.1 Competência exclusiva e competência concorrente................................ 94 1.2.2 PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA SUBSIDIARIEDADE ............................. 96 1.2.3 Princípios da primazia do Direito Comunitário, da aplicabilidade DIRETA, DO EFEITO DIRETO E DA UNIFORMIDADE NA INTERPRETAÇÃO E APLICAÇÃO DAS NORMAS COMUNITÁRIAS ................................................................ 98 1.3 FONTES DO DIREITO COMUNITÁRIO ............................................................... 103 1.3.1 FONTES PRIMÁRIAS .................................................................................................... 104 1.3.2 FONTES SECUNDÁRIAS ............................................................................................... 105 1.3.2.1 Regulamentos ...................................................................................................... 105 1.3.2.2 Diretivas ................................................................................................................. 107 1.3.2.3 D ecisões .................................................................................................................. 108 1.3.2.4 Pareceres e recomendações ............................................................................. 109 1.4 DIREITO DA INTEGRAÇÃO NO MERCOSUL ..................................................... 110 1.5 INTERGOVERNABILIDADE, PRINCÍPIOS DA RECIPROCIDADE E ”PACTA SUNT SERVANDA” ..................................................................................... 112 1.6 CARACTERÍSTICAS DAS NORMAS DO MERCOSUL: AUSÊNCIA DE COERCIBILIDADE E SANÇÃO? ..................... ....................................................... 118 1.7 FONTES DO MERCOSUL ........................................................................................ 120 1.7.1 Fontes primárias .................................................................................................... 122 1.7.2 Fontes secundárias ............................................................................................. 123 1.7.3 Teorias dualista e monista.................................................................................. 124 1.7.4 Dispositivos constitucionais dos Estados partes ...................................... 133 CAPÍTULO II - SISTEMA DE SOLUÇÃO DE CONTROVÉRSIAS ............................. 141 2 OS CONFLITOS JUDICIAIS NA ORDEM JURÍDICA INTERNACIONAL .... 141 2.1 TRIBUNAL DE JUSTIÇA DAS COMUNIDADES EUROPÉIAS ....................... 145 2.1.2 Ações no TJCE ....................................................................................................... 150 2.1.2.1 Recurso por a n u laç ão ........................................................................................ 1 5 1 2.1.2.2 Recurso por omissão ......................................................................................... 1 5 3 2.1.2.3 Ação por incum prim ento ................................................................................. 154
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ALADI Asso c ia ç ã o^ Latino^ -Am ericana^ d e^ Integ ração ALALC a sso c ia ç ã o^ La tin o^ -Am ericana^ d o^ Livre^ C^ o m ércio ALCA Asso c ia ç ã o^ DE^ Livre^ C^ o m ércio^ d a s^ Am ér ic a s BCE B^ a n c o^ Central^ E^ u r o p e u BENELUX B^ é lg ic a^ , H^ olanda^ e^ Lu x e m b u r g o CCM C^ o m issã o^ d e^ Com ér c io^ d o^ Me r c o su l CE Co m u n id a d e Eu r o péia CMC C o n se l h o d o Mer c a d o Com um CECA C o m u n id a d e Eu r o péia d o Carvão e d o A ço CEE C o m u n id a d e E co n ô m ica E u r o péia ECU E u r o pe a n Cu r r e n c y U nit EURATOM C o m u n id a d e E u r o péia d e E ner g ia Atô m ica FCES F oro C o nsultivo E co n ô m ico e S ocial GATT G ener al Ag r ee m en t o n Ta r iffs a n d Tr a d e GMC G^ r u po^ d o^ Mer c a d o^ Com um IME Instituto Monetário Eu r o p e u NAFTA NORTH AMERICAN FREE TRADE AGREEMENT OIT O rganização Internacio nal d o Trabalh o OMC O rganização Mun dia l d o Co m ércio OSC Órgão d e S olução d e Co n tr o v ér sia s PI CE ou PICAB P rogram a d e Integ ração e Co o per aç ã o E co n ô m ica POP Pro to co lo d e Ou r o P reto SAM S ecretaria Adm inistrativa d o M e r c o su l SEBC S istem a Eu r o pe u d e B a n c o s Centrais SME S istem a M onetário Eu r o pe u TA Tratado d e As s u n ç ã o TCE Tratado da Co m u n id a d e Eu r o péia TEC Tarifa^ Externa^ Co m um TJCE Tribu na l d e J ustiça d a s Co m u n id a d es E u r o pé ia s TUE Tratado da U nião E u r o pé ia / tratado d e Am st e r d ã
vi
A sociedade contem porânea deste fim de século passa por grande transform ação, com a intensificação do comércio internacional e a necessidade de os Estados se unirem. Surgem a partir desse novo contexto os blocos econômicos, dentre eles a União Européia (UE), o Mercosul, a Comunidade Andina e o Nafta, bem como as organizações que têm por finalidade regulam entar o comércio internacional, como a OMC - Organização M undial do Comércio. Esse movimento internacional tem como justificativa a necessidade de os Estados buscarem maior competitividade econômica e comercial, tendo como grandes paradigm as a UE, regida pelo ordenam ento jurídico comunitário, e o Mercosul, regido pelo ordenam ento jurídico de Direito Internacional Público. Enquanto o primeiro bloco já tem consolidada a su a estrutura institucional, o segundo ainda está por fazê-lo. Atualmente o Mercosul passa por um processo de alargamento, com a inclusão de novos sócios, e de aprofundam ento, com a consolidação da união aduaneira (vide por exemplo a futura celebração do acordo automotivo do Mercosul). Entretanto, decorridos m ais de nove anos da sua instituição, as divergências comerciais entre os Estados partes tendem a aum entar, tom ando-se freqüentes os litígios. Com a consolidação do bloco econômico e a futura instituição do mercado comum, é cada vez m ais patente que o atual sistem a de arbitragem não m ais contem plará às necessidades do Mercosul, tom ando necessária a criação de um sistem a de solução de controvérsias capaz de garantir estabilidade ao processo de integração, pois atualm ente o sistem a adotado pelo Protocolo de Brasília (1991) carece de regras e procedim entos específicos e os laudos arbitrais dependem do poder soberano dos próprios Estados. Em um processo de integração no modelo de m ercado comum, que é um dos objetivos do Tratado de Assunção (1991), tom a-se necessário um m ecanismo de solução de controvérsias que efetivamente venha a garantir a estabilidade ao Mercosul, muito embora a sua construção seja lenta, gradual e pautada por desavenças entre os sócios (vide o exemplo da União Européia, que levou quase 50 anos para consolidar o mercado comum). O Direito Comunitário representado pela UE poderá servir de referência aos processos de integração fundam entados no Direito Internacional Público — como é o caso do Mercosul — no sentido de se buscar um sistem a de solução de controvérsias que efetivamente garanta a estabilidade institucional, sem que entretanto se copie o modelo europeu, que deverá ser referência de um sistem a aplicado com sucesso naquele continente.
“Friedmanimportância de um novo tipo de direito interna também mencionou e realçou a cional: o direito internacional de cooperação. Este tem, como traço distintivo, normas de mútua cooperação. Esse tipo de normas responde àsmudanças na estrutura da sociedade interna cional que causaram um distanciamento entre a forma e a substância, ou seja entre a plenitude irrestrita da ‘soberania jurídica' e as possibilidades mais circunscritas da ‘soberania opera cional'. Essas mudanças afloraram no século XIX e, impulsionadas por crescente interdependênciaentre Estados, aumentaram significativamente durante o século XX*. A função do direito internacional de cooperação é promover interesses comuns” (Celso Lafer).
Inicialmente cum pre alertar o leitor que, em face da abrangência e complexidade do tema, optou-se por abordar detalhadam ente as diferenças pontuais entre os blocos econômicos pautados pelos princípios do Direito Comunitário e do Direito Internacional Público, daí por que a prim eira parte desta dissertação se tom a imprescindível para exata compreensão do tema, pois somente conhecendo como funcionam esses processos de integração é que se poderão com preender as diferenças pontuais dos m ecanism os de solução de controvérsias n a sociedade internacional. Desde a segunda m etade do século XX a sociedade internacional vem sofrendo grandes transform ações, pois os Estados, tendo em vista a necessidade de intensificarem o intercâm bio comercial e em prol da competitividade econômica, buscam integrar-se em blocos, como melhor forma inserção n a economia globalizada. Os blocos se constituem , na maioria das vezes, com finalidades em inentemente econômicas, como ocorreu com o Mercosul e o Nafta, diferentemente da União Européia, cuja evolução inclui fatores econômicos, sociais, am bientais, culturais, como resultado do ideal dos Estados de aprofundar cada vez m ais a integração. O presente trabalho tem como finalidade abordar os processos de integração na sociedade internacional, partindo da experiência sul-am ericana — Mercosul — e européia — União Européia —, atualm ente os grandes paradigm as, pois enquanto o prim eiro modelo é pautado pelos princípios do Direito Internacional Público, o segundo segue os princípios do Direito Comunitário. Os processos de integração na sociedade internacional desenvolvem-se durante longos anos em tentativas e esforços por parte dos governos dos Estados
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princípios que garantem o funcionamento harmônico do bloco, conciliando-os com os ordenam entos jurídicos nacionais dos Estados membros; isto é, a aplicação das norm as com unitárias não depende da sua inserção nos ordenam entos jurídicos internos dos Estados, tendo em vista o princípio da suprem acia do Direito Comunitário. Por outro lado, a formação dos blocos econômicos sul-am ericanos foi pautada pela necessidade de se buscar melhor inserção, em term os de competitividade, na economia m undial, pois entendem os Estados que a m elhor forma de competir com os demais é unir-se, como o fizeram os países que integram o Mercosul. B uscar para o Mercosul os resultados da experiência européia seria de grande risco, pois se estaria im plem entando um modelo próprio daquele continente, sem se observar a realidade e as necessidades sul-am ericanas, um a vez que o processo de integração deve ser baseado nas realidades econômicas locais, e as possibilidades de construção do mercado comum não se esgotam no modelo da União Européia. Em face das peculiaridades dos países do Mercosul, com acentuadas diferenças culturais e econômicas entre os sócios, é difícil, m uitas vezes, conciliar os interesses, pois seu mecanismo de funcionamento é pautado pelos princípios do Direito Internacional Público, segundo o qual não existe suprem acia dos interesses do bloco econômico, cuja tom ada de decisões, por consenso e com a presença de todos os membros, consiste na cham ada “coordenação de soberanias”. A consolidação do m ercado comum é pautada pelos princípios da flexibilidade e da gradualidade. Visando um a completa abordagem do tema, torna-se im portante com preender os m ecanism os de funcionamento dos processos de integração,
1 9 9 8.^1 ALMEIDA, Paulo Roberto de. Mercosul: fundam entos e perspectivas.^ São Paulo: LTR,
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principalm ente do Mercosul e da União Européia, bem como as formas através das quais eles buscam solucionar as divergências existentes entre Estados. Em qualquer integração torna-se im portante para a sua consolidação a existência de m ecanism os que efetivamente venham a resolver litígios existentes entre Estados, pois, conforme o modelo de integração — zona de livre comércio, união aduaneira, mercado comum — diversos serão os eventuais conflitos. Portanto a existência de um eficaz sistem a de solução de controvérsias é elemento essencial para que se garanta ao processo de integração a sua efetiva estabilidade e consolidação. Tais m ecanismos podem ser constituídos por tribunais perm anentes ou ad hoc, por sistem as jurisdicionais ou diplomáticos, que — ressalte-se — variam segundo os ideais de cada processo integracionista. A União Européia optou pela criação de um tribunal perm anente com a finalidade de dirimir todas as controvérsias decorrentes do Direito Comunitário. No espaço comum integrado o Tribunal de Justiça das Comunidades Européias (TJCE) sem pre exerceu im portantíssim o papel na consolidação do processo, pois em decorrência das peculiaridades da União Européia as suas decisões devem, obrigatoriamente, ser observadas não só pelos Estados membros, m as igualmente pelos particulares, pessoas físicas e jurídicas. Por outro lado, nos processos de integração pautados pelos princípios do Direito Internacional Público, os mecanismos de solução de controvérsias dele decorrentes não são os mesm os que os do TJCE, o que não representa que eles não garantam certa estabilidade aos blocos econômicos. Indubitavelm ente, quanto m ais aprofundado o processo de integração, maior será a im portância de um efetivo sistem a de solução de controvérsias no bloco econômico, imprescindível para garantir sua efetiva estabilidade. Como ocorre com os processos de integração, não existem modelos pré- defínidos para os sistem as de solução de controvérsias, os quais devem ser compatíveis com as peculiaridades do bloco e as necessidades dos países envolvidos.
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Finalm ente serão examinados os sistem as de solução de controvérsias na sociedade internacional e a possibilidade de serem adotados no Mercosul quando da sua consolidação, bloco esse atualm ente indefinido quanto à sua estrutura definitiva, quando será necessário viabilizar m ecanism os capazes de garantir a efetiva estabilidade do processo de integração. Cumpre asseverar, finalmente, que o presente trabalho constitui um a contribuição para a sociedade acadêmica, para os curiosos do tem a e para os profissionais do Direito, e tem como finalidade fom entar o debate em relação à formação dos blocos econômicos, a partir dos paradigm as Direito Comunitário versus Direito Internacional Público, e aos m ecanism os de solução de controvérsias que podem ser adotados. Como os modelos de solução de controvérsias e de processos de integração variam de região para região, condicionados aos interesses dos Estados associados e ao nível de aprofundam ento da integração, as conclusões extraídas neste trabalho têm como finalidade estabelecer critérios gerais para o exame da m atéria, os quais, em decorrência do caráter dinâmico do Direito Comunitário e do Direito Internacional Público, não são definitivos, desenvol vendo-se segundo a m udança de rumo dos ventos na sociedade internacional.
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A integração, embora na maioria dos casos tenha finalidade econômica, é fruto de um a vontade de integrar-se que se realiza por força da vontade política. Maria Laura San Martino de DROMI3, ao citar Menem e Roberto Carlos DROMI, entende que o aspecto político no processo integracionista está representado na persecução do bem comum, tendo como objeto a coisa pública e como finalidade o cidadão. O aspecto político é o elemento primordial em um processo integracionista, pois sempre antecede a um ideal, buscando os Estados políticas em conjunto com a finalidade de obter maior desenvolvimento, quer sob o aspecto econômico, quer social, quer cultural etc. Quanto maior o ideal político — entendido em seu caráter volitivo — em um processo integracionista, maior será o grau de desenvolvimento que se poderá alcançar. A afirmação supra é corroborada por dois exemplos:
dei Mercosur. Cuadernos de Historia dei Derecho, Buenos Aires, n. 9, p. 71, 1997.^ 3 DE LA NUEVA historia dei derecho: a propósito dei objeto, método y fuentes dei derecho
América do Norte: Estados Unidos, Canadá e México.4 North American Free Trade Agreement— bloco econômico integrado pelos três países da 5 Vide conceito adiante.
dissertação.6 Bloco econômico do continente europeu, que será melhor detalhado no curso desta
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integracionista, em decorrência da vontade política de seus Estados m em bros, ampliou para o mercado comum7, introduzindo através dos órgàos comunitários políticas nas mais variadas áreas de interesse — sociais, ambientais, de segurança, jurisdicionais. Neste processo de integração, os benefícios portanto não se resumem aos aspectos econômicos dos Estados, m as igualmente revertem em favor da sociedade, a qual deve ser a maior beneficiária em qualquer processo de integração. Através desses dois exemplos podem-se diferenciar os conceitos de integração e cooperação. Este é caracterizado pela falta de aprofundam ento nas políticas com uns entre os Estados, que somente se associam com a finalidade de obter vantagens m útuas m eram ente econômicas; os benefícios somente aproveitam a estes. J á a integração visa principalmente eliminar as desigualdades nas mais diversas áreas: n a comercial, por exemplo, com a eliminação de barreiras alfandegárias, os países aplicam políticas em conjunto, visando a obtenção de resultados coletivos; neste processo evolutivo, quanto m ais aprofundada a integração, m aior será a sua área de abrangência em outras áreas da sociedade, possibilitando que as políticas dos Estados beneficiem a sociedade. O processo integracionista é recente: iniciou-se na segunda m etade do século XX, principalm ente com o fim da Segunda Guerra Mundial; ganhou destaque com os acontecimentos verificados no final da década de 80 e início da década de 90 — Queda do Muro de Berlim, desintegração da antiga URSS e término da G uerra Fria —, que propiciaram maior intercâmbio comercial entre os países; acrescentou-se a esses fatos o fenômeno da globalização8, pois, em
7 Vide conceito adiante.
economistas da moda para descrever um processo apresentado como recente, mas de fato, existente8 Segundo Pierre SIZE, “a globalização é um termo utilizado há vários anos pelos desde o início do século, e que foi descrito por LENIN, em Imperialismo, Estágio Superior do Capitalismo: crescimento e primazia das exportações de capital, desenvolvimento da divisão internacional do trabalho, dos trustes multinacionais, interconexão das economias dos diferentes países, etc. Este nome surge pelo fato de que o processo tomou uma amplitude particular desde os anos 80, em que a desregulamentação generalizada acelera as condições da concorrência no plano
