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Fernando Lima Gama Junior*
Conceito
A despesa pública também deve ser conceituada considerando dois enfoques: sentido lato e sentido restrito.
As despesas públicas, em sentido stricto sensu, são as despesas orça- mentárias que somente poderão ser executadas se estiverem autorizadas na lei orçamentária anual ou nas leis de créditos adicionais, e que caracterizam os gastos que o Governo realiza para atender as necessidades da população.
Já as despesas públicas, em sentido lato sensu, abrangem além das despesas orçamentárias, anteriormente citadas, as despesas extraorçamen- tárias, que são representadas pelas devoluções de recursos de terceiros, pelas operações de crédito por antecipação de receita e pelos pagamentos de restos a pagar, serviço da dívida e consignações diversas.
Fortes (2005), bem como outros autores, a exemplo do que ocorre na re- ceita, entende que a expressão “despesa extraorçamentária” é indevidamente utilizada, sendo mais apropriado falar em “dispêndios extraorçamentários”. Assim, podemos conceituar a despesa pública, em sentido estrito, como o conjunto de dispêndios do Estado ou de outra pessoa jurídica de Direito Público, autorizados no orçamento, para o funcionamento e manu- tenção dos serviços prestados à sociedade, por meio da realização de obras e prestação de serviços públicos.
Funções econômicas do Governo
Muitos acreditam que as despesas e receitas governamentais têm a única fi- nalidade de proporcionar o funcionamento das atividades desenvolvidas pelo Estado, como por exemplo: construção de escolas, manutenção das reparti- ções públicas, saúde etc. E desconhecem que o orçamento público também desempenha papel primordial como instrumento de intervenção econômica.
***** (^) Auditor Federal de Con- trole Externo do Tribunalde Contas da União em Mato Grosso. Professor depreparatórios para concur- sos nas disciplinas de Con- trole Externo, OrçamentoPúblico, Contabilidade Pública e Legislação Tribu-tária do ICMS. Engenheiro Químico pela Universi- dade Federal do Rio deJaneiro (UFRJ) em 2001. Bacharelando em Direitopela Universidade Federal do Mato Grosso (UFMT).
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Segundo Musgrave (1994), as funções econômicas do Estado se classifi- cam em: função distributiva, função estabilizadora e função alocativa.
Função distributiva
A função distributiva tem como finalidade atenuar as injustiças e desi- gualdades sociais, através de uma distribuição mais igualitária da riqueza produzida em um país, já que o mercado por si só não consegue gerar a distribuição considerada justa pela maioria da sociedade.
Para alcançar a igualdade considerada justa e desejada pela sociedade o governo utiliza-se de instrumentos como: transferências, impostos, subsí- dios, isenções etc.
A transferência de renda ocorre quando o Governo tributa com alíquo- tas mais altas quem possui renda mais elevada, a exemplo das alíquotas progressivas do imposto de renda, e utiliza esses recursos financeiros para subsidiar os indivíduos das classes menos privilegiadas, oferecendo serviços público de saúde, educação, segurança etc. de qualidade.
Outra forma de aplicar a função distributiva é a cobrança de impostos com alíquotas mais gravosas para produtos considerados supérfluos, que somen- te são consumidos pelas classes mais favorecidas economicamente, e a sua utilização para subsidiar os produtos de primeira necessidade que são, dessa forma, adquiridos por preços menores pelas classes mais necessitadas.
Função alocativa
Existem certas atividades que pelo alto capital a ser aplicado, longo tempo de retorno do capital, baixo retorno ou mesmo por simples desinteresse da área privada exigem a presença do Estado.
Portanto, a função alocativa consiste na aplicação de recursos públicos, pelo Estado, nas atividades em que não houver interesse da área privada ou a presença do Estado se faz necessária, como, por exemplo: investimentos na infraestrutura econômica: transporte, energia, comunicação, armazenamen- to; provisão de bens públicos: infraestrutura urbana, saneamento básico, meio ambiente; e semipúblicos ou meritórios: educação e saúde.
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Como classificações legais podemos citar: quanto à categoria econômica; institucional; funcional; estrutura programática; outras classificações.
Classificações doutrinárias
As despesas, quanto à natureza, classificam-se em:
orçamentária e extraorçamentária
Orçamentárias : são as despesas fixadas na lei orçamentária anual ou na lei de créditos adicionais abertos durante o exercício. Devem obedecer às fases da despesa: fixação, empenho, liquidação e pagamento.
Em atendimento ao artigo 35 da Lei 4.320/64, as despesas orçamentárias deverão ser reconhecidas no exercício financeiro em que forem realizadas, independente do momento em que ocorrer seu pagamento, ou seja, as des- pesas devem ser reconhecidas pelo regime de competência e não de caixa.
Importante : na contabilidade pública adota-se o regime contábil misto: regime de caixa para a receita e de competência para as despesas.
O regime de competência está previsto no artigo 35 da Lei 4.320/64, como segue: Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro: [...] II - as despesas nele legalmente empenhadas.
De acordo com o artigo citado, devem ser apropriados como despesas do exercício financeiro o valor empenhado no exercício. Esse procedimento no final do exercício tem como finalidade contemplar os restos a pagar não processados.
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O regime de competência das despesas, assim como acontece na receita, possui exceção, sendo a mais conhecida e cobrada em concursos a inscrição de resto a pagar não processado.
Extraorçamentárias : representam a saída de recursos financeiros tran- sitórios, anteriormente registrados como receita extraorçamentária. São as despesas que não constam na lei orçamentária anual ou em créditos adi- cionais como, por exemplo: restituição de cauções, pagamento de restos a pagar, resgate de ARO etc.
As despesas extraorçamentárias não necessitam de autorização or- çamentária para se efetivarem, pois não são propriedades dos órgãos públicos.
Características dos dispêndios orçamentários
registrados como despesa orçamentária corrente ou de capital;
não são oriundos de ingressos extraorçamentários;
são financiados pelas receitas extraorçamentárias;
passam pelos estágios da fixação, empenho, liquidação e pagamento;
seguem a classificação econômica;
necessitam de autorização em lei orçamentária.
Características dos dispêndios extraorçamentários
diminuem o passivo financeiro (depósitos de terceiros, cauções em di- nheiro etc.);
são oriundos de ingressos extraorçamentários;
não são financiados pela receita orçamentária;
não passam por estágios;
seguem a classificação contábil;
não necessitam de autorização em lei orçamentária.
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Extraordinárias : são as despesas de caráter esporádico ou excepcional, provocadas por circunstâncias especiais e inconstantes e, por isso, não apa- recem todos os anos nas dotações orçamentárias. Exemplo: guerra, como- ção interna, enchentes etc.
Classificações legais das despesas
As despesas, quanto à categoria econômica,
classificam-se em: despesas correntes e despesas de capital
Despesas correntes : são as despesa que não contribuem diretamente para a formação ou aquisição de um bem de capital. São destinadas à ma- nutenção e ao funcionamento dos serviços públicos. Esses recursos geram diminuição no patrimônio. Despesas de capital : são as despesas que contribuem diretamente para a formação ou aquisição de um bem de capital, ao contrário das despesas correntes que geram acréscimo patrimonial resultante de mutação compen- satória do bem.
Atenção : ler atentamente os artigos 12 ao 21 da Lei 4.320/64, com ênfase nos artigos 12 e 13 que são extremamente importantes para concursos públi- cos e devem ser memorizados pelo candidato.
Classificação das despesas de acordo com a Lei 4.320/
Importante : o artigo 12 da Lei 4.320/64 classifica a despesa nas categorias econômicas a seguir.
Despesas correntes : despesas de custeio; transferências correntes. Despesas de capital : Investimentos; Inversões financeiras; Transferências de capital. Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A.,
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As despesas correntes se dividem em subcategorias econômicas: despe- sas de custeio e transferências correntes.
Despesas de custeio : são as dotações destinadas à manutenção de ser- viços anteriormente criados, inclusive para atender obras de conservação e adaptação de bens imóveis, pagamento de serviços de terceiros, pagamento de pessoal e encargos, material de consumo etc.
Transferências correntes : são as dotações para despesas, as quais não corresponda à contraprestação direta em bens ou serviços, tais como trans- ferências de assistência e previdência social, pagamento de salário-família, juros da dívida, incluindo as contribuições e subvenções destinadas a aten- der a manutenção de outras entidades de direito público ou privado.
As despesas de capital se dividem em: investimento, inversões financeiras e transferência de capital.
Investimentos : são as dotações para o planejamento e a execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis, considerados necessá- rios à realização destas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipamento e material permanente e a constitui- ção ou o aumento de capital de empresas que não sejam de caráter comer- cial ou financeiro. No conceito econômico, as despesas de capital, classifica- das como investimento, geram serviços que contribuem para o acréscimo ou incremento do Produto Interno Bruto (PIB).
Inversões financeiras : são as dotações destinadas à aquisição de imóveis, ou de bens de capital já em utilização, à obtenção de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento de capital; e, ainda, a constitui- ção ou aumento de capital de entidades ou empresas que visem objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou de seguro. No conceito econômico, as inversões financeiras não geram serviços, que contri- buem para o acréscimo ou implemento do Produto Interno Bruto (PIB).
Transferência de capital : são as dotações destinadas a investimentos ou inversões financeiras que outras pessoas de Direito Público ou Privado devem realizar, independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços, constituindo essas transferências auxílios ou contribuições, segun- do derivam diretamente da lei de orçamento ou de lei especial anterior, bem como as dotações para amortização da dívida pública.
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Despesas de capital
Investimentos
Obras públicas;
Serviços em regime de programação especial;
Equipamentos e instalações;
Material permanente;
Participação em constituição ou aumento de capital de empresas ou entidades industriais ou agrícolas.
Inversões financeiras
Aquisição de imóveis;
Participação em constituição ou aumento de capital de empresas ou entidades comerciais ou financeiras;
Aquisição de títulos representativos de capital de empresa em funcio- namento;
Constituição dos fundos rotativos;
Concessão de empréstimos;
Diversas inversões financeiras.
Transferências de capital
Amortização da dívida;
Auxílios para obras públicas;
Auxílios para equipamentos e instalações;
Auxílios para inversões financeiras;
Outras contribuições.
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Classificação das despesas conforme Portaria Interministerial
163/2001^1
A classificação das despesas, elaborada pela Secretaria do Tesouro Nacio- nal em conjunto com o Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão, através da Portaria 163/2001, ficou assim definida: 3 – despesas correntes (categoria econômica) 1 – Pessoal e encargos sociais (grupo) 2 – Juros e encargos da dívida (grupo) 3 – Outras despesas correntes (grupo) 4 – Despesas de capital (categoria econômica) 4 – Investimentos (grupo) 5 – Inversões financeiras (grupo)
6 – Amortização da dívida (grupo)
Dessa forma, a natureza das despesas, segundo a Portaria Interministerial STN/SOF 163/2001, compõe-se de: categoria econômica (dígito 3 para despesas correntes e 4 para despe- sas de capital); grupo de natureza das despesas (dígitos de 1 a 6);
elemento de despesa (dígitos variam de 1 a 99).
Atenção : já foi tema de prova! Na LOA, a discriminação das despesas, quanto à natureza, far-se-á, no mínimo, por categoria econômica, grupo de despesas e modalidade de aplicação.
Em conformidade com a Portaria Interministerial 163/2001 a estrutura da natureza de despesas, a ser observada na execução orçamentária de todas as esferas de Governo, será através das letras c.g.mm.ee.dd. Onde: c – categoria econômica; g – grupo de natureza da despesa; mm – modalidade de aplicação; ee – elemento de despesa; dd – desdobramento, facultativo, do elemento de despesa.
(^1) Portaria Interministerial 163, de 4 de maio de 2001,atualizada até Portaria In- terministerial 688, de 14de outubro de 2005.
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Segue a estrutura, conceitos e especificação da despesa segundo a Porta- ria Interministerial 163/2001. Essa estrutura está adequada ao Siaf e Siafem, devendo ser utilizada por estados e municípios com os ajustes necessários às suas peculiaridades.
A – Categoria econômica
3 – Despesas correntes 4 – Despesas de capital
B – Grupos de natureza de despesa O grupo de despesas é a agregação de elementos de despesa que apre- sentam as mesmas características quanto ao objeto do gasto.
1 – Pessoal e encargos sociais Despesas de natureza remuneratória decorrentes do efetivo exercício de cargo, emprego ou função de confiança no setor público, do pagamen- to dos proventos de aposentadorias, reformas e pensões, das obrigações trabalhistas de responsabilidade do empregador, incidentes sobre a folha de salários, contribuição a entidades fechadas de previdência, outros bene- fícios assistenciais classificáveis neste grupo de despesa, bem como soldo, gratificações, adicionais e outros direitos remuneratórios, pertinentes a esse grupo de despesa, previstos na estrutura remuneratória dos militares e, ainda, despesas com o ressarcimento de pessoal requisitado, despesas com a contratação temporária para atender à necessidade de excepcio- nal interesse público e despesas com contratos de terceirização de mão de obra que se refiram à substituição de servidores e empregados públicos, em atendimento ao disposto no artigo 18, §1.º , da Lei Complementar 101, de 2000.
2 – Juros e encargos da dívida Despesas com o pagamento de juros, comissões e outros encargos de operações de crédito, internas e externas, contratadas, bem como da dívida pública mobiliária.
3 – Outras despesas correntes Despesas com aquisição de material de consumo, pagamento de diárias, contribuições, subvenções, auxílio-alimentação, auxílio-transporte, além de outras despesas da categoria econômica “Despesas correntes” não classificá- veis nos demais grupos de natureza de despesa.
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4 – Investimentos
Despesas com o planejamento e a execução de obras, inclusive com a aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas, e com a aquisição de instalações, equipamentos e material permanente.
5 – Inversões financeiras
Despesas com a aquisição de imóveis ou bens de capital já em utilização; aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento do capital; e com a constituição ou aumento do capital de empresas.
6 – Amortização da dívida
Despesas com o pagamento e/ou refinanciamento do principal e da atua- lização monetária ou cambial da dívida pública interna e externa, contratual ou mobiliária.
C – Modalidades de aplicação
A modalidade de aplicação, segundo a Portaria, é uma informação geren- cial que tem a finalidade de indicar se os recursos são aplicados diretamente por órgão ou entidade no âmbito da mesma esfera de Governo ou outro ente da Federação e suas respectivas entidades, e objetiva, precipuamen- te, possibilitar a eliminação de dupla contagem dos recursos transferidos ou descentralizados.
10 – Transferências intragovernamentais
Despesas realizadas mediante transferência de recursos financeiros a en- tidades pertencentes à Administração Pública, dentro da mesma esfera de governo.
20 – Transferências à União
Despesas realizadas pelos Estados, Municípios ou pelo Distrito Federal, mediante transferência de recursos financeiros à União, inclusive para suas entidades da administração indireta.
30 – Transferências a estados e ao Distrito Federal
Despesas realizadas mediante transferência de recursos financeiros da União ou dos municípios aos estados e ao Distrito Federal, inclusive para suas entidades da administração indireta. Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A.,
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91 – Aplicação direta decorrente de operação entre órgãos, fundos e entidades
Integrantes dos orçamentos fiscal e da seguridade social. Despesas de órgãos, fundos, autarquias, fundações, empresas estatais dependentes e outras entidades integrantes dos orçamentos fiscal e da seguridade social decorrentes da aquisição de materiais, bens e serviços, pagamento de im- postos, taxas e contribuições, além de outras operações, quando o recebedor dos recursos também for órgão, fundo, autarquia, fundação, empresa estatal dependente ou outra entidade constante desses orçamentos, no âmbito da mesma esfera de Governo.
99 – A definir
Modalidade de utilização exclusiva do Poder Legislativo, vedada a execu- ção orçamentária enquanto não houver sua definição, podendo ser utilizada para classificação orçamentária da reserva de contingência, nos termos do parágrafo único do artigo 8.º desta Portaria.
D – Elementos de despesa
O elemento de despesa tem por finalidade identificar os objetos de gasto, tais como vencimentos e vantagens fixas, juros, diárias, material de consumo etc. A portaria 163/2001 traz um rol de 96 elementos como por exemplo:
01 – Aposentadorias e reformas;
14 – Diárias – Civil;
30 – Material de consumo;
61 – Aquisição de imóveis;
91 – Sentenças judiciais.
Classificação institucional
A classificação institucional representa a estrutura organizacional e ad- ministrativa governamental e está estruturada em dois níveis hierárquicos: órgão orçamentário e unidade orçamentária. Essa classificação tem como fi- nalidade identificar qual o órgão ou unidade orçamentária em que está con-
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signada parte da despesa aprovada na LOA. Essa classificação é representada por um código de cinco dígitos: XX.XXX, onde os dois primeiros dígitos iden- tificam o órgão ou entidade e os três últimos dígitos a unidade orçamentária. Exemplo:
01.000 – Câmara dos Deputados (órgão) 01 .101 – Câmara dos Deputados (exemplo de unidade orçamentária)
02.000 – Senado Federal (órgão) 02 .104 – Secretaria Especial de Editoração e Publicação (exemplo de unidade orçamentária do Senado Federal)
12.000 – Justiça Federal (órgão) 12 .101 – Justiça Federal de 1.º Grau (exemplo de unidade orçamentária) Existem casos em que a classificação institucional não corresponde a um órgão ou a uma unidade orçamentária real, exemplo: 90.000 – Reserva de contingência; 73.000 – Transferências a estados, Distrito Federal e municípios; 74.000 – Operações oficiais de crédito.
Importante : a classificação institucional, segundo o Manual Técnico de Or- çamento, responde à indagação “quem” é o responsável pela programação?
Classificação funcional
Importante : a classificação funcional, segundo o Manual Técnico de Orça- mento, responde à indagação “em que” área de ação governamental a despe- sa será realizada?
A classificação funcional está definida na Portaria 42/99-MPOG e foi im- plantada, a partir do ano de 2000, na União, estados e Distrito Federal e no ano de 2002 nos municípios. Por ser de aplicabilidade obrigatória no âmbito de todos os entes da federação a classificação funcional permitirá a conso-
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so produtivo corrente, tais como: dívidas, ressarcimentos, indenizações, e outras afins, representando, portanto, agregação neutra. (art. 1.º, §2.º, Por- taria MPOG 42/99).
Fique ligado : “Encargos Especiais” é uma função muito cobrada em con- cursos públicos.
As subfunções, cuja codificação é composta de três dígitos (XXX), são a grande novidade dessa nova classificação (funcional), representam um des- dobramento das funções e têm a finalidade de agregar determinado sub- conjunto de despesas do setor público e identificar a natureza básica das ações que se aglutinam em torno das funções. Exemplo:
031 – Ação legislativa;
301 – Atenção básica;
361 – Ensino Fundamental.
Características das subfunções: identifica a natureza básica das ações do Governo, a partir das funções, e poderão ser combinadas com funções dife- rentes daquelas relacionadas, exemplificando:
Função com subfunção típica : Função: 12 – Educação Subfunção: 361 – Ensino Fundamental 362 – Ensino Médio
Função com subfunção atípica : Função: 12 – Educação Subfunção: 128 – Formação de Recursos Humanos
Classificação por programas
A classificação por programas, também conhecida como estrutura pro- gramática, passou a ser utilizada nas peças orçamentárias a partir do ano
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de 2000, em substituição à classificação funcional-programática, até então existente.
A antiga classificação funcional-programática tinha a seguinte estrutura: funções, programas, subprogramas e projetos ou atividades. Essa classifica- ção teve sua última utilização na elaboração do orçamento do ano de 1999.
A classificação programática está assim estruturada em programas, ações e subtítulos:
Classificação funcional-programática Classificação funcional e programática FUNÇÃO FUNÇÃO PROGRAMA SUBFUNÇÃO PROJETO/ATIVIDADE PROGRAMAS SUBPROJETO/SUBATIVIDADE PROJETOS/ATIVIDADES/OP. ESPECIAIS
Programas
O programa, que possui a codificação de quatro dígitos: XXXX, é o ins- trumento de organização da atuação governamental que articula um con- junto de ações que concorrem para um objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores instituídos no plano, visando à solução de um problema ou ao atendimento de determinada necessidade ou demanda da sociedade (Manual Técnico de Orçamento – MTO).
Toda ação do Governo está estruturada em programas orientados para a realização dos objetivos estratégicos definidos para o período do Plano Plurianual (PPA), que é de quatro anos. A organização das ações do Governo sob a forma de programas visa proporcionar maior racionalidade e eficiência à Administração Pública e ampliar a visibilidade dos resultados e benefícios gerados para a sociedade, bem como elevar a transparência na aplicação dos recursos públicos.
Importante : o programa é o módulo comum integrador entre o plano e o orçamento.
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