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CONTRATA«√O INDIRETA DE M√O-DE-OBRA VERSUS
TERCEIRIZA«√O
Benjamin Zymler^1
- O fenÙmeno da globalizaÁ„o e a terceirizaÁ„o 2. ContrataÁ„o indireta de m„o-de-obra e terceirizaÁ„o 3. TerceirizaÁ„o no ServiÁo P˙blico 4. JurisprudÍncia do TCU 5. Conclusıes
- Bibliografia pesquisada
- O fenÙmeno da globalizaÁ„o e a terceirizaÁ„o
A mundializaÁ„o do capitalismo, trazendo em seu bojo nova divis„o internacional do trabalho e da produÁ„o e a alteraÁ„o dos blocos geoeconÙmicos e geopolÌticos, representa a faceta econÙmica do fenÙmeno da globalizaÁ„o, entendida como o conjunto de processos pelos quais as pessoas do mundo s„o incorporadas a uma sociedade global. Tais mudanÁas decorrem fundamentalmente da r·pida transformaÁ„o tecnolÛgica e econÙmica que caracteriza este final de sÈculo e que tem trazido uma sensaÁ„o de ruptura em todos os demais campos da sociedade, como o social, o cultural e o polÌtico. Alguns - e n„o s„o poucos - anunciam a pÛs-modernidade, reconhecendo a descontinuidade do processo evolutivo da humanidade e o inÌcio de nova era dissociada dos paradigmas da modernidade. Boaventura de Souza Santos^2 elenca dois fatores indicativos deste cen·rio: a marginalizaÁ„o do Estado Nacional, com a conseq¸ente perda de sua autonomia e de sua capacidade de regulaÁ„o social, e a crise financeira do Estado-ProvidÍncia. Na linha indicada pelo sociolÛgo portuguÍs, reconheÁa-se que o conceito de soberania estatal deve ser repensado. Num sistema econÙmico cada vez mais integrado, caracterizado pela internacionalizaÁ„o do capital e pelo predomÌnio de mercados comuns e comunidades econÙmicas, onde organizaÁıes multilaterais e corporaÁıes transnacionais tomam assento como atores proeminentes, j· n„o È f·cil vislumbrar um espaÁo autÙnomo para o exercÌcio convencional dos poderes de soberania dos Estados-naÁ„o. As ordens jurÌdicas nacionais, fundadas no conceito de Estado de Direito Constitucional, devem buscar - e est„o buscando - integraÁ„o e harmonizaÁ„o, cujo resultado final ainda È incerto. Entretanto, a indefiniÁ„o da funÁ„o do Estado-naÁ„o no processo de globalizaÁ„o n„o afasta seu papel priorit·rio como agente regulador e empreendedor da transformaÁ„o social. Nesse particular, a crise do modelo de Estado do Bem-estar
- Ministro-Substituto do Tribunal de Contas da Uni„o
- SANTOS, Boaventura de Souza. Pela m„o de Alice: o social e o polÌtico na pÛs-modernidade, 4™ ed., S„o Paulo, Cortez, 1997, pp. 19/22.
Social em todo o mundo, incapaz de responder ‡s crescentes demandas da populaÁ„o, demonstra, de forma insofism·vel, que a intervenÁ„o do Estado nas esferas econÙmica e social extrapolou os limites de regulaÁ„o possÌveis de uma sociedade tecnolÛgica em mutaÁ„o contÌnua. No caso brasileiro, em que parcela ponder·vel da populaÁ„o n„o titulariza os mais comezinhos direitos sociais, previstos constitucionalmente, a crise do Estado Social chegou antes de sua prÛpria implementaÁ„o. Em decorrÍncia do estado falimentar do welfare state, observa-se em todo o mundo, e tambÈm em nosso PaÌs, vigoroso renascimento do ide·rio liberal, fundado na predomin‚ncia absoluta do mercado, como instrumento regulador da economia, e no reconhecimento de uma nova individualidade, fundada nos direitos e garantias individuais de primeira geraÁ„o. A inexor·vel constriÁ„o dos direitos sociais, de segunda geraÁ„o, estatuÌdos constitucionalmente, parece quest„o de tempo, forÁada pela premente necessidade de reduÁ„o do chamado Custo Brasil, necess·ria para tornar nossa economia competitiva em escala mundial. De igual modo, o enxugamento e a reforma da m·quina do Estado seguem sua imperturb·vel marcha, envolvendo, dentre outras formas, a desestatizaÁ„o de suas empresas, a descentralizaÁ„o e desconcentraÁ„o administrativas e a concess„o de serviÁos p˙blicos. A terceirizaÁ„o surge, nesse contexto, como uma tentativa de adaptaÁ„o da sociedade civil e do Estado aos novos tempos de globalizaÁ„o. Nesse momento, em que sobrevoamos rapidamente o tema, basta entendÍ-la como uma forma de contrataÁ„o de empresa prestadora de serviÁo, fornecedora de bens, serviÁos ou m„o-de-obra para o desempenho de atividades que originalmente eram desenvolvidas pela empresa terceirizante. Estabelece, por seu car·ter inovador, novos modelos de relacionamento intersubjetivo que elastecem ou extrapolam os lindes fixados pela legislaÁ„o trabalhista, que regula a relaÁ„o empregatÌcia, e pelas normas do Direito Administrativo, que norteiam o relacionamento entre o Estado, seus servidores e os demais cidad„os. Sua utilizaÁ„o decorreu, modernamente, da atuaÁ„o dos grandes atores do novo cen·rio mundial globalizado - as empresas multinacionais ou transnacionais
- que estenderam suas redes por todo o mundo, buscando m„o-de-obra ou matÈria-prima em qualquer lugar onde pudessem obter maior vantagem. Resultou daÌ uma sofisticaÁ„o e uma decomposiÁ„o do processo produtivo. O produto final, extremamente elaborado e diferenciado, passou a ser uma reuni„o de peÁas fabricadas em diversos paÌses por empresas diferentes, que se especializaram na fabricaÁ„o de determinados componentes. … a consolidaÁ„o do fenÙmeno da horizontalizaÁ„o, em oposiÁ„o ‡ verticalizaÁ„o, estrutura organizacional que preponderava anteriormente entre as grandes empresas. A pr·tica da terceirizaÁ„o foi ent„o disseminada, daÌ ser tida como requisito essencial para permitir a inserÁ„o das empresas no duro regime competitivo do mundo globalizado. Atualmente, o termo terceirizaÁ„o engloba um plexo de modalidades e requer detalhada an·lise para sua perfeita caracterizaÁ„o.
atuaÁ„o do Estado Social. As m˙ltiplas ingerÍncias do welfare state nos campos econÙmico e social, as in˙meras formas assumidas pelo Estado, como pessoa jurÌdica de direito p˙blico e de direito privado, promoveram a proliferaÁ„o de uma legislaÁ„o administrativa desconexa, de difÌcil enquadramento sistÍmico. Particularmente, em relaÁ„o ‡ legislaÁ„o de pessoal, o exemplo brasileiro È dram·tico, marcado por uma instabilidade derivada da ediÁ„o sucessiva de medidas provisÛrias casuÌsticas. As demandas que chegam ao TCU, que tratam de irregularidades em contratos de terceirizaÁ„o, no ‚mbito da administraÁ„o direta e indireta, longe de simbolizarem um recrudescimento de pr·ticas dolosamente ilÌcitas, demonstram, isso sim, a situaÁ„o de desarmonia entre a realidade enfrentada pelo gestor p˙blico e o regime jurÌdico administrativo positivado. A crise de regulaÁ„o do Direito do Trabalho e do Direito Administrativo est· inserida numa crise maior, que atinge o Direito como um todo. O positivismo jurÌdico, apÛs alÁar a vis„o dogm·tica a um patamar de conhecimento estabilizado, universalmente reconhecido, j· n„o responde mais ‡s demandas das sociedades hodiernas. As perguntas parecem inadequadas e as respostas oferecidas soam insuficientes. A superaÁ„o do modelo paradigm·tico de direito È quest„o complexa e transcende a possibilidade limitada dessa palestra. Deve-se ter em mente que as soluÁıes propostas partem do reconhecimento de que o sistema jurÌdico - nas suas componentes administrativa, jurisdicional e legiferante - n„o È capaz de acompanhar a rapidez das mudanÁas que vÍm ocorrendo nos diversos subsistemas sociais. Dessa forma, como acentuado por Gunther Teubner,^4 ao tratar das alternativas sugeridas por diversos autores para tratar de conflitos entre o Direito e outros subsistemas sociais, podem os ordenamentos jurÌdicos, ao revÈs de buscar uma regulamentaÁ„o substantiva detalhada, contemplar normas principiolÛgicas, mais genÈricas e abstratas, que permitam uma maior flexibilidade aos operadores jurÌdicos. Nesses casos, de forma a mitigar o aumento do nÌvel de indeterminaÁ„o do Direito, devem os sistemas normativos acentuar as normas adjetivas, que modelem a existÍncia de um processo equilibrado e que incentivem a autocomposiÁ„o entre as partes. A maior ìprocessualizaÁ„oî do Direito deve fazer com que o sistema jurÌdico tenha uma leitura o mais fiel possÌvel dos fenÙmenos complexos dos outros subsistemas sociais, como o econÙmico, o polÌtico, o administrativo etc. AlÈm disso, parece inafast·vel que o Direito assuma um novo modelo, mais prÛximo do car·ter tÛpico-argumentativo do discurso e do raciocÌnio jurÌdico. O modelo lÛgico-sistem·tico, que vem prevalecendo hodiernamente no direito jurisdicional, como decorrÍncia da forte influÍncia positivista, È marcadamente dedutivo, calcado em operaÁıes silogÌsticas. O mÈtodo dialÈtico-retÛrico, proposto por Perelman,^5 argumenta a partir de opiniıes ou pontos de vista geralmente aceitos
- TEUBNER, Gunther. O Direito como sistema autopoiÈtico, traduÁ„o de JosÈ Engr·cia Antunes, FundaÁ„o Calouste Gulbenkian, Lisboa, 1989, pp. 220/221.
- PERELMAN, ChaÔm. …tica e Direito, traduÁ„o de Maria Ermantina Galv„o G. Pereira, S„o Paulo, Martins Fontes, 1996, pp. 516/531.
(os topoi) e delibera por meio de uma lÛgica do razo·vel em face das circunst‚ncias concretas que cercam o problema. A Teoria da ArgumentaÁ„o de Perelman ataca frontalmente a noÁ„o purista do Direito formulada por Kelsen.^6 O mestre positivista entendia que o objeto do estudo do Direito era a norma e o sistema normativo, devendo serem afastadas todas as consideraÁıes que s„o estranhas ao seu objeto. A din‚mica do sistema normativo - a criaÁ„o de normas - provinha da vontade dos agentes competentes, justificada por consideraÁıes de ordem polÌtica ou moral, ou seja, alheias ao Direito. Perelman questiona esta vis„o restrita do fenÙmeno jurÌdico. Afirma que ela resulta de uma teoria de conhecimento que sÛ d· valor ao saber n„o controverso. Opıe-se a esta vis„o uma ciÍncia do Direito tal com ele È, e n„o tal como deveria ser. Propıe a raz„o pr·tica e o discurso argumentativo como forma de apurarem a razoabilidade de uma decis„o jurÌdica, n„o de forma absoluta - certa ou errada -, mas sim relativa, tomando em conta as circunst‚ncias histÛricas, sociais, pessoais etc. Do exposto, parece lÌcito supor que tanto o Direito do Trabalho quanto o Direito Administrativo dever„o incorporar, paulatinamente, uma concepÁ„o tÛpico- argumentativa do Direito, na medida em que o enfoque lÛgico-dedutivo indique mostras de sua insuficiÍncia na regulaÁ„o da din‚mica social. Essa introduÁ„o procurou revelar, de forma superficial, o quadro atual de profunda mutaÁ„o do Estado, da Sociedade e do Direito. Nesse contexto, o tratamento que o sistema jurÌdico tem dado ‡ terceirizaÁ„o est· evoluindo no sentido de flexibilizar, caso a caso, sua utilizaÁ„o em situaÁıes em que a realidade social tem imposto sua adoÁ„o. As experiÍncias da JustiÁa do Trabalho e do Tribunal de Contas da Uni„o, no trato com a matÈria, s„o extremamente ˙teis para ilustrar a mudanÁa do enfoque jurÌdico sobre t„o instigante tema.
- ContrataÁ„o indireta de m„o-de-obra e terceirizaÁ„o
Neste momento, impende debruÁarmo-nos sobre o conceito preciso de terceirizaÁ„o. Para o Professor Vilson Antonio Rodrigues Bilhalva,^7 ì terceirizaÁ„o È a transferÍncia da execuÁ„o de determinadas atividades empresariais, atÈ ent„o realizadas por pessoal prÛprio, para parceiros idÙneos e especializadosî. Francisco Antonio de Oliveira,^8 de seu turno, entende terceirizaÁ„o como o ìliame que liga uma empresa tomadora ‡ empresa prestadora de serviÁos, mediante contrato regulado pelo direito civil, comercial ou administrativo, com a finalidade de realizar serviÁos coadjuvantes da atividade-fim, por cuja realizaÁ„o somente
- PERELMAN, ChaÔm. Ob. cit., pp. 473/480.
- BILHALVA, Vilson AntÙnio Rodrigues. TerceirizaÁ„o, Revista SÌntese Trabalhista, Porto Alegre, 96, jun/97, p. 22.
- OLIVEIRA, Francisco AntÙnio de. Da terceirizaÁ„o e da flexibilizaÁ„o como est·gios para a globalizaÁ„o. ADV Advocacia Din‚mica: SeleÁıes JurÌdicas 10/97, vol. 17, p. 28.
O conceito ora trazido restringe-se ao ‚mbito do Direito Trabalhista, mas pode perfeitamente ser estendido ao Direito P˙blico, se acrescentarmos ‡ definiÁ„o de terceirizaÁ„o lÌcita a ausÍncia de intenÁ„o de burlar as normas constitucionais e legais que regem as relaÁıes do Estado com os servidores p˙blicos, em especial a que torna obrigatÛrio o concurso p˙blico para o provimento de cargos ou empregos na AdministraÁ„o P˙blica (CF, art. 37, II). N„o nos deteremos neste ponto, por ora, pois trataremos dele, especificamente, mais ‡ frente. Debrucemo-nos, por necess·rio, sobre o significado do termo terceirizar. EsclareÁa-se que a express„o foi criada inicialmente pelos economistas e depois adotada por juristas, que procuram entender e estudar o fenÙmeno sob as luzes do Direito. PorÈm, ao contr·rio do que podem imaginar alguns, a terceirizaÁ„o n„o È fenÙmeno recente, criado a partir da nova ordem mundial globalizada. J· no sÈculo passado, o assunto era ventilado, sendo que, em 1848, os franceses, ainda sob influÍncia dos ideais revolucion·rios, aboliram o que denominavam de merchandage, por entenderem que o trabalho, fruto direto do esforÁo humano, n„o poderia ser considerado mercadoria e, portanto, n„o seria suscetÌvel de intermediaÁ„o. No mundo moderno, n„o È demais repisar, a economia alcanÁa escala global e desenvolve-se em velocidade espantosa, graÁas ‡ sucess„o contÌnua e exponencial de avanÁos tecnolÛgicos, principalmente na ·rea da inform·tica e da comunicaÁ„o. A competiÁ„o, por conseguinte, torna-se cada vez mais ferrenha. As empresas, e aÌ n„o importa o tamanho e import‚ncia, vÍem-se na obrigaÁ„o contÌnua de reduzirem seus custos, a qualquer preÁo, para conseguirem sobreviver no mercado. Assim, buscam novas formas de contrataÁ„o de pessoal, que lhes sejam menos onerosas. F·cil È perceber, portanto, que o fenÙmeno da terceirizaÁ„o È universal, geral e irreversÌvel. Dessa forma, n„o pode o Direito ficar alheio ‡ realidade que se impıe. Neste ponto, com a permiss„o do eminente Ministro Almir Pazzianoto que, com insuper·vel maestria, j· abordou o assunto, tangenciarei, rapidamente, a terceirizaÁ„o no setor privado e sua abordagem pela JustiÁa do Trabalho. Importa frisar que o Direito do Trabalho trata da quest„o das relaÁıes de emprego sob Ûtica protecionista em relaÁ„o ao obreiro, considerado como hipossuficiente. Dessa forma, È natural que a JustiÁa do Trabalho acompanhe o fenÙmeno com cautela e reserva, visando sempre a assegurar os direitos e garantias dos empregados. PorÈm, mesmo a JustiÁa Laboral n„o pode ficar alheia - e n„o ficou - ‡ realidade econÙmica. Assim, em um primeiro momento, como acentua Valentin Carrion,^11 procurou limitar a terceirizaÁ„o com a ediÁ„o do Enunciado n∫ 256, que vedou a contrataÁ„o de trabalhadores por empresa interposta, impondo a formaÁ„o do vÌnculo diretamente entre o empregado e o tomador do serviÁo. No entanto, o mesmo Enunciado ressalvou a possibilidade de contrataÁ„o de prestaÁ„o de serviÁos nas hipÛteses previstas na Lei n∫ 6.019/74 (trabalho tempor·rio) e na Lei n∫ 7.102/ (serviÁo de vigil‚ncia).
- CARRION, Valentin. Coment·rios ‡ consolidaÁ„o das leis do trabalho, 22™ ed., S„o Paulo, Saraiva, 1997, pp 293/296.
Mais recentemente, com o Enunciado n∫ 331, o E. Tribunal Superior do Trabalho, ao revisar o Enunciado n∫ 256, ampliou a possibilidade de terceirizaÁ„o de serviÁos, ao prever, alÈm das duas hipÛteses j· mencionadas, como lÌcita a terceirizaÁ„o de conservaÁ„o e limpeza, bem como de quaisquer serviÁos especializados ligados ‡ atividade-meio do tomador, desde que inexistente a pessoalidade e a subordinaÁ„o direta. Ademais, mantendo a preocupaÁ„o com os direitos dos empregados, estabelece a responsabilidade subsidi·ria do tomador de serviÁos quanto ‡s obrigaÁıes trabalhistas, desde que este tenha participado da relaÁ„o processual e conste do tÌtulo executivo judicial. Outro ponto de destaque do referido Enunciado n∫ 331 diz respeito ‡ impossibilidade de formaÁ„o de vÌnculo de emprego do trabalhador com os Ûrg„os da AdministraÁ„o P˙blica Direta, Indireta ou Fundacional, tendo em vista a regra constitucional do concurso p˙blico, insculpido no inciso II do art. 37 da ConstituiÁ„o Federal. Sobre a matÈria falaremos a seguir. Pode-se resumir, por fim, o entendimento doutrin·rio e jurisprudencial a respeito das hipÛteses admitidas de terceirizaÁ„o no setor privado, dividindo-as em dois grandes grupos:
a) ServiÁos Tempor·rios, abrangendo atividades-meio e/ou atividades-fim (Lei n∫ 6.019/74, Decreto n∫ 73.841/74 e item I do Enunciado n∫ 331 do TST); b) ServiÁos Permanentes Especializados, abrangendo as atividades-meio, que, por sua vez, podem ser separados em trÍs subgrupos: b.1) Vigil‚ncia, SeguranÁa e Transporte de Valores (Lei n∫ 7.102/85, Lei n∫ 8.863/94, Decreto n∫ 89.056/83 e item II do En. n∫ 331 do TST); b.2) ConservaÁ„o e Limpeza (item III do En. n∫ 331 do TST); b.3) Demais serviÁos relativos ‡s atividades da ·rea-meio (item III do En. n∫ 331 do TST).
- TerceirizaÁ„o no Setor P˙blico
Consoante anteriormente destacado, os novos tempos vividos neste final de milÍnio tÍm obrigado o Poder P˙blico a buscar par‚metros alternativos de atuaÁ„o. Nesse sentido, È evidente o movimento retr·til do Estado, n„o sÛ no Brasil, mas em todo o mundo. Como reflexo dessa tendÍncia de enxugamento da m·quina estatal, tambÈm o Direito est· tendo que se adaptar ‡ nova realidade. Mais especificamente, deve o Direito Administrativo, obrigatoriamente, rever conceitos, para adequar-se aos rumos que o Estado moderno vai tomando. Dentro do movimento de reduÁ„o da atividade estatal, serviÁos, outrora prestados diretamente por Ûrg„os ou entidades p˙blicas, est„o sendo objeto de delegaÁ„o a terceiros. N„o significa dizer que tais serviÁos deixem de ser p˙blicos. Ao contr·rio, mantÍm sua natureza de serviÁo p˙blico, porÈm n„o s„o mais prestados
poder de cobrar tarifas, instituir servidıes etc., o que n„o ocorre na terceirizaÁ„o; d) pela possibilidade de intervenÁ„o ñ o Estado tem o poder de intervir na empresa concession·ria ou permission·ria, dentro dos limites legais, o que n„o ocorre em relaÁ„o ‡ empresa terceirizada; e) pelo tipo de usu·rio ñ na terceirizaÁ„o, o usu·rio do serviÁo È, em regra, a prÛpria AdministraÁ„o P˙blica. J· na concess„o e permiss„o, os usu·rios s„o os cidad„os. Cabe ressaltar que a terceirizaÁ„o de determinados tipos de serviÁo foi prevista, inicialmente, para o setor p˙blico, pelo Decreto-Lei n∫ 200/67, que, em seu art. 10, ß 7∫, estabeleceu a possibilidade de a AdministraÁ„o P˙blica desobrigar-se da realizaÁ„o de atividades executivas, transferindo-as ‡ iniciativa privada. Posteriormente, a Lei n∫ 5.645/70, em seu art. 3∫, par·grafo ˙nico, previu que a execuÁ„o dos serviÁos de transporte, conservaÁ„o, custÛdia, operaÁ„o de elevadores, limpeza e outros assemelhados seria, preferencialmente, realizada pela iniciativa privada, mediante contrato. … de mencionar, ainda, que os comandos legais pertinentes ‡s licitaÁıes e contratos administrativos prevÍem a hipÛtese de contrataÁ„o de empresas prestadoras de serviÁo, desde que obedecidas as regras de contrataÁ„o no serviÁo p˙blico, consoante disposto na Lei n∫ 8.666/93, art. 7∫ e art. 6∫, inciso II, que define o que seja serviÁo para efeito do referido Estatuto. TambÈm o Decreto n∫ 2.271/97, ao dispor sobre a contrataÁ„o de serviÁos pela AdministraÁ„o P˙blica Federal direta, aut·rquica e fundacional, possibilita, expressamente, em seu art. 1∫, a terceirizaÁ„o de serviÁos relativos ‡s atividades materiais acessÛrias, instrumentais ou complementares ‡ atividade-fim do Ûrg„o ou entidade. Elenca, ainda, o ß1∫ do referido artigo algumas atividades que podem ser enquadradas na definiÁ„o geral do caput, estabelecendo que dever„o ser, preferencialmente, objeto de execuÁ„o indireta. S„o elas: conservaÁ„o, limpeza, seguranÁa, vigil‚ncia, transportes, inform·tica ñ quando esta n„o for a atividade-fim do Ûrg„o ou entidade -, copeiragem, recepÁ„o, reprografia, telecomunicaÁıes e manutenÁ„o de prÈdios, equipamentos e instalaÁıes. Veda, entretanto, o sobredito Decreto a terceirizaÁ„o das atividades inerentes ‡s categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do Ûrg„o ou entidade, com exceÁ„o daqueles extintos ou quando houver expressa autorizaÁ„o legal. Merece especial Ínfase a ediÁ„o da Medida ProvisÛria n∫ 1.626-49/98, pelo Poder Executivo. Esta iniciativa inÈdita - atÈ mesmo ousada - possibilitou ‡ AdministraÁ„o P˙blica contratar, mediante procedimento licitatÛrio prÈvio, em face de situaÁıes de emergÍncia ou de excepcionalidade, empresas de auditorias independentes para, sob a coordenaÁ„o da Secretaria Federal de Controle, atuarem junto ‡s empresas p˙blicas e sociedades de economia mista (art. 22). Abre-se a possibilidade de o Governo Federal terceirizar serviÁo essencialmente p˙blico: fiscalizaÁ„o e controle de empresas estatais.
Dentro desse cen·rio, que legitima de forma restrita a terceirizaÁ„o, n„o surpreende a linha seguida pela doutrina e jurisprudÍncia, que a tÍm admitido, no ‚mbito da AdministraÁ„o P˙blica, nas atividades n„o integrantes dos serviÁos essenciais do Ûrg„o ou entidade, ou seja, nas atividades consideradas instrumentais ou complementares da AdministraÁ„o. Ademais, os Tribunais n„o toleram a terceirizaÁ„o, quando os serviÁos a serem executados indiretamente integrarem o plexo de atribuiÁıes de cargos ou empregos relacionados nos planos de cargos ou sal·rios dos Ûrg„os e entidades. Impende realÁar, ainda, a tendÍncia moderna do Estado brasileiro no intuito de reduzir a sua atuaÁ„o ao mÌnimo essencial. Nesse sentido, dentro de uma nova concepÁ„o de Estado, na esteira da propalada reforma administrativa, em fevereiro prÛximo passado, o Sr. Presidente da Rep˙blica editou o Decreto n∫ 2.487/98, que dispıe sobre a qualificaÁ„o de autarquias e fundaÁıes como AgÍncias Executivas e estabelece critÈrios e procedimentos para a elaboraÁ„o, acompanhamento e avaliaÁ„o dos contratos de gest„o e dos planos estratÈgicos de reestruturaÁ„o e de desenvolvimento institucionais das entidades qualificadas. Dentre o conte˙do dos referidos planos das entidades candidatas ‡ qualificaÁ„o como AgÍncia Executiva, est„o inseridos os objetivos, a polÌtica e as metas de terceirizaÁ„o de atividades mediante contrataÁ„o de serviÁos e estabelecimento de convÍnios. Circunst‚ncia essa que corrobora o fato de que a terceirizaÁ„o deve ser entendida como um dos principais instrumentos de descentralizaÁ„o das atividades estatais. Importa, neste momento, distinguir a terceirizaÁ„o no ‚mbito das empresas estatais (onde os empregados obedecem ao regime trabalhista comum, com as ressalvas elencadas pela ConstituiÁ„o Federal) da terceirizaÁ„o adotada no restante da AdministraÁ„o P˙blica (servidores regidos pelo regime estatut·rio). … de destacar, inicialmente, que, em ambos os casos, mostra-se impossÌvel a formaÁ„o de vÌnculo empregatÌcio ou estatut·rio, conforme o caso, entre os prestadores de serviÁo e a AdministraÁ„o P˙blica. Isso, tendo em vista o mandamento insculpido no inciso II do art. 37 da Carta Magna, que exige a prÈvia aprovaÁ„o em concurso p˙blico para a investidura em cargo ou emprego p˙blico, ‡ exceÁ„o dos cargos de livre provimento. N„o ocorre a formaÁ„o do vÌnculo nem mesmo quando presentes as caracterÌsticas da pessoalidade e da subordinaÁ„o, essenciais para a configuraÁ„o da relaÁ„o de emprego, pois a ConstituiÁ„o determina a nulidade dos atos de contrataÁ„o de pessoal que n„o sejam precedidos de prÈvio concurso p˙blico (art. 37, ß 2∫, CF). Neste ponto, reside diferenÁa fundamental entre a terceirizaÁ„o no setor p˙blico e na esfera privada, j· que, em relaÁ„o a esta ˙ltima, configurados os requisitos que caracterizam a formaÁ„o da relaÁ„o de emprego, a jurisprudÍncia da JustiÁa Laboral È uniforme no reconhecimento do vÌnculo diretamente com o tomador do serviÁo. Na hipÛtese ora tratada, que cuida de contrataÁ„o efetuada pelo Poder P˙blico, nem mesmo as verbas trabalhistas s„o devidas. Em decorrÍncia da nulidade absoluta do ato de admiss„o, a prestaÁ„o devida pela AdministraÁ„o P˙blica perde o car·ter salarial, uma vez ausente o vÌnculo empregatÌcio. Os valores devidos assumem car·ter indenizatÛrio, visto que n„o h· como retornar ao status quo ante, pois os
privado) n„o poder„o contratar recursos humanos sen„o nas modalidades trabalhista (com relaÁ„o de emprego) e civil (serviÁos profissionais autÙnomos sem relaÁ„o de emprego)î. Deixe-se assente que, aqui, n„o h· falar em terceirizaÁ„o. A contrataÁ„o tempor·ria na AdministraÁ„o Direta, aut·rquica e fundacional, como estabelecido na ConstituiÁ„o Federal, regulamentada pela norma legal acima indicada, pode ser considerada, na verdade, como um regime jurÌdico especial de contrataÁ„o de pessoal. Entretanto, parece lÌcito inferir que, n„o raramente, as empresas estatais enfrentar„o - se j· n„o enfrentam - situaÁıes de car·ter emergencial, necessitando da contrataÁ„o tempor·ria de pessoal. Como j· demonstrado acima, n„o ser· vi·vel a aplicaÁ„o da Lei n∫ 8.745/93. A soluÁ„o que se nos apresenta, por conseguinte, parece advir do prÛprio sistema jurÌdico, interpretado sistematicamente. O Diploma B·sico, em seu art. 173, ß 1∫, determina que as empresas p˙blicas e as sociedades de economia mista ser„o regidas pelo regime jurÌdico aplic·vel ‡s empresas particulares, inclusive quanto ‡s obrigaÁıes trabalhistas. J· vimos que, no caso das empresas privadas, a matÈria È regulada pela Lei n∫ 6.019/74 e pelo Decreto n∫ 73.841/74. Assim, em princÌpio, n„o h· Ûbice para que as empresas p˙blicas e as sociedades de economia mista, diante da necessidade transitÛria de substituiÁ„o de pessoal regular e permanente ou em face do acrÈscimo extraordin·rio de serviÁos, possam contratar empresas especializadas no fornecimento de pessoal tempor·rio. Portanto, parece vi·vel a terceirizaÁ„o, no caso das empresas estatais, tambÈm nas situaÁıes previstas pela Lei n∫ 6.019/74, na forma do item I do Enunciado n∫ 331 do E. TST, evidentemente precedida do inevit·vel procedimento licitatÛrio. Ademais, importa deixar registrado que a aplicaÁ„o da Lei n∫ 6.019/74 deve ser observada como decorrente de expresso mandamento constitucional - o inciso IX do art. 37. Deste modo, n„o h· falar em violaÁ„o ao princÌpio do concurso p˙blico estabelecido no inciso II do mesmo artigo. Em resumo, entendemos que a necessidade tempor·ria de contrataÁ„o È regulada, para a AdministraÁ„o P˙blica direta, aut·rquica e fundacional, pela Lei n∫ 8.745/93, e para as sociedades de economia mista e empresas p˙blicas, pela Lei n∫ 6.019/74. Ambas decorrem, forÁoso È repetir, do comando constitucional que determinou ao legislador ordin·rio normatizar os casos de contrataÁ„o tempor·ria para toda a AdministraÁ„o P˙blica (art. 37, IX, CF). Cabe registrar, ainda, que a 1™ Turma do E. Tribunal Regional Federal da 4™ Regi„o, ao julgar a legalidade da contrataÁ„o de empresa prestadora de m„o-de- obra, admitiu a possibilidade da contrataÁ„o tempor·ria de pessoal, pela Caixa EconÙmica Federal - empresa p˙blica -, nos termos da Lei n∫ 6.019/74 (RO n∫ 417.322/ 90-RS, Relator Juiz Vladimir Passos de Freitas, DJ de 24.6.92, pp. 18.665). Admitindo, como admitimos, portanto, que a Lei n∫ 6.019/74 tem plena aplicabilidade ‡s empresas p˙blicas e sociedades de economia mista, a conclus„o lÛgica que se impıe, no momento, È que tambÈm para estas entidades incidir· o item I do sempre citado Enunciado n∫ 331 do TST. Por conseguinte, a nosso sentir,
estando presentes os requisitos estabelecidos na referida Lei - necessidade transitÛria de substituiÁ„o de pessoal regular e permanente ou acrÈscimo extraordin·rio de serviÁos - lÌcita ser· a contrataÁ„o de empresa interposta, especializada no fornecimento de m„o-de-obra, ainda que para execuÁ„o de serviÁos permanentes e correspondentes ao plexo de atribuiÁ„o constante do Plano de ClassificaÁ„o de Cargos e Sal·rios, porventura existente. Enfim, nesta situaÁ„o entendemos lÌcita a terceirizaÁ„o. Outro ponto a merecer debate mais acurado diz respeito ‡ possibilidade de o empregado da prestadora de serviÁos, na hipÛtese de descumprimento de obrigaÁ„o trabalhista, acionar subsidiariamente a AdministraÁ„o P˙blica. As opiniıes doutrin·rias divergem. A Uni„o, quando interpelada judicialmente, vem alegando que o art. 71 do Estatuto das LicitaÁıes e Contratos, que rege os contratos firmados entre a AdministraÁ„o P˙blica - tomadora dos serviÁos - e as empresas fornecedoras dos serviÁos, prevÍ que o contratado È o ˙nico respons·vel pelos encargos trabalhistas, fiscais e comerciais decorrentes da execuÁ„o do contrato. O ß 1∫ do referido artigo vai mais alÈm, ao exonerar a AdministraÁ„o P˙blica da responsabilidade - subsidi·ria ou solid·ria - pelos encargos retromencionados. ExceÁ„o ‡ regra anterior vem estabelecida pelo ß 2∫ do mesmo artigo, com a alteraÁ„o promovida pela Lei n∫ 9.032/95, que prevÍ a responsabilidade solid·ria da AdministraÁ„o, em relaÁ„o aos encargos previdenci·rios resultantes da execuÁ„o do contrato. Entretanto, alguns autores e mesmo juÌzes, como, v.g., DesirrÈ D. A. Bollmann^14 , tÍm pugnado pela inconstitucionalidade do art. 71, ß 1∫, do supracitado normativo legal. Justificam seu posicionamento, defendendo a tese de que o ß 6∫ do art. 37 do Diploma B·sico impıe, em todos os casos, a responsabilidade objetiva do Estado. Assim È que, verificado o dano causado a terceiros, por aÁ„o do Poder P˙blico, nasce o direito ‡ reparaÁ„o para os prejudicados, independentemente da prova de culpa do agente p˙blico. Arrematam sustentando que, se a AdministraÁ„o P˙blica elegeu empresa inidÙnea para prestar serviÁos e esta, em decorrÍncia de conduta culposa, deixa de cumprir com suas obrigaÁıes trabalhistas, a culpa È presumida da AdministraÁ„o (culpa in eligendo), tendo em vista o comando constitucional j· mencionado. Data maxima venia, parece correto inferir que o ß 1∫ do art. 71 da Lei n∫ 8.666/ 93 n„o padece do vÌcio de inconstitucionalidade. A responsabilidade objetiva prevista na ConstituiÁ„o Federal (art. 37, ß 6∫) decorre da evoluÁ„o doutrin·ria e jurisprudencial a respeito da tese da responsabilidade civil do Estado, que iniciou com a teoria que pugnava pela irresponsabilidade total - The King can not do wrong- atÈ o moderno entendimento sobre a responsabilidade civil objetiva. Dessa forma, em relaÁ„o ‡ responsabilidade do Estado, discute-se em quais situaÁıes dever· o
- BOLLMANN, DesirrÈ D. A. & ¡VILA, Darlene Dorneles de. Inconstitucionalidade do art. 71, ß 1∫, da Lei de LicitaÁıes: Responsabilidade da AdministraÁ„o P˙blica Direta e Indireta (inclusive Empresa P˙blica e Sociedade de Economia Mista) ‡ luz do Enunciado n∫ 331 do C. TST, Revista LTR, Vol. 62, n∫ 2, fev/97, pp.183/187.
Entretanto, cabe mencionar que, por meio da Decis„o n∫ 885/97, o Plen·rio da Corte de Contas, ao dar provimento a recurso interposto pela Empresa Brasileira de Infra-Estrutura Aeroportu·ria - Infraero, contra anterior decis„o do Tribunal (Decis„o n∫ 325/96 - Plen·rio) que determinara ‡ referida Entidade n„o mais realizar, sem o imprescindÌvel concurso p˙blico, contrataÁ„o de pessoal para a realizaÁ„o de atividades compatÌveis com as atribuiÁıes de cargos previstas em seu PCCS, adotou posicionamento mais flexÌvel, ainda que tacitamente, admitindo a terceirizaÁ„o de serviÁos, mesmo que integrantes do plexo de atividades inerentes aos referidos cargos. Tratou-se, na espÈcie, da possibilidade de a INFRAERO contratar serviÁos de operador de PABX, telefonista ou de copeira, ainda que tais funÁıes integrem o PCCS da Empresa. Sustentou o eminente Ministro Carlos ¡tila ¡lvares da Silva, Relator do recurso sob comento, que tais serviÁos, por serem especializados, est„o abrigados pelo item II do Enunciado n∫ 331 do TST, podendo, por conseguinte, ser objeto de terceirizaÁ„o. Cite-se que o conte˙do da referida decis„o n„o È inÈdita no sistema jurÌdico p·trio. O j· citado E. Tribunal Regional Federal da 4™ Regi„o, dessa feita em decis„o proferida pela 2™ Turma, tendo como Relator o eminente Juiz Fernando Jardim de Camargo, admitiu a terceirizaÁ„o de m„o-de-obra, no ‚mbito da Caixa EconÙmica Federal, mesmo existindo previs„o no PCCS de serviÁos permanentes correlatos. Restou vencido o eminente Juiz Doria Furquim, que entendeu impossÌvel a terceirizaÁ„o de serviÁos permanentes. Importa mencionar, ainda, a recentÌssima Decis„o n∫ 111/98, proferida pela 1™ C‚mara, em Sess„o Ordin·ria de 14.4.98, relator o eminente Ministro Carlos ¡tila ¡lvares da Silva, por meio da qual a Corte admitiu a aplicaÁ„o da Lei n∫ 6.014/79 ‡s empresas p˙blicas, sempre que houver carÍncia tempor·ria de pessoal ou excessivo aumento de demanda de serviÁos, em car·ter excepcional. Tratou-se, na espÈcie, de RelatÛrio de Auditoria realizada na Financiadora de Estudos e Projetos - FINEP, em que foi determinado ‡ Entidade que observe a Lei n∫ 6.019/74 e o Enunciado n∫ 331 do Tribunal Superior do Trabalho, em relaÁ„o ao prazo para a manutenÁ„o da m„o- de-obra tempor·ria. Cumpre destacar que o Tribunal de Contas da Uni„o n„o se mostra indiferente ‡s dificuldades com que se defrontam os gestores p˙blicos. Em vista disso, pode-se constatar a tendÍncia inequÌvoca de flexibilizaÁ„o do posicionamento do TCU, sempre que ficarem evidenciadas situaÁıes extremas, em que princÌpios jurÌdicos maiores da AdministraÁ„o corram risco de ser sacrificados. Exemplo da postura el·stica do Tribunal diante de situaÁıes limites enfrentadas pela AdministraÁ„o ser· trazida ao debate, apesar de n„o estar adstrita ao tema da presente palestra. Tratou a Corte de Contas de pagamento de horas- extras a servidores do E. Tribunal Superior Eleitoral, ocupantes de cargos em comiss„o e de cargos efetivos, excedentes ao limite legal. Apesar de o TCU, por meio da Decis„o n∫ 28/97 - Plen·rio, ter determinado ao Colendo TSE que observasse os limites legais para o pagamento de serviÁo extraordin·rio, deixou de fazer qualquer
determinaÁ„o no sentido de considerar ilegais as horas-extras prestadas, ou no sentido de que fossem restituÌdo o pagamento efetuado. Reconheceu o Tribunal, ainda que implicitamente, como bem destacado pelo eminente Ministro Bento JosÈ Bugarin, Relator do feito, que a JustiÁa Eleitoral, devido a suas peculiaridades em determinadas Èpocas (perÌodos de eleiÁ„o), enfrenta sÈrias dificuldades com o ac˙mulo de serviÁos necess·rios ao bom andamento das eleiÁıes. Assim, em nome de um princÌpio constitucional maior - concretizaÁ„o da democracia, por meio de eleiÁıes diretas -, o Tribunal relevou eventual irregularidade na prestaÁ„o e conseq¸ente pagamento de horas-extras.
- Conclusıes
- A terceirizaÁ„o È fenÙmeno universal, geral e irreversÌvel, pois decorre da globalizaÁ„o do sistema econÙmico mundial. Em resposta ao incremento da competiÁ„o empresarial e ‡s necessidades de um mercado consumidor cada vez mais exigente e sofisticado, optaram os agentes econÙmicos pela horizontalizaÁ„o de seu processo produtivo, ou seja, pela especializaÁ„o em suas atividades-fim, delegando tarefas, geralmente associadas ‡s atividades- meio, a outras empresas, igualmente especializadas.
- A terceirizaÁ„o pode assumir a forma de empreitada, que visa ‡ realizaÁ„o de serviÁos, ‡ construÁ„o de obras ou mesmo ao fornecimento de bens. Pode tambÈm estar associada ao fornecimento de m„o-de-obra, hipÛtese em que a empresa terceirizada fornece ‡ empresa terceirizante trabalhadores que, em regra, atuar„o na sede desta ˙ltima.
- Em relaÁ„o ‡ espÈcie empreitada, o ajuste assume as formas previstas na legislaÁ„o civil, comercial e administrativa.
- No que se refere ‡ espÈcie fornecimento de m„o-de-obra, a terceirizaÁ„o pode ser lÌcita ou ilÌcita. Ser· ilÌcita quando ensejar fraudes ou prejuÌzos aos direitos dos trabalhadores ou aos princÌpios e regras constitucionais e legais que disciplinam o regime jurÌdico de Direito P˙blico.
- Particularmente, o fornecimento lÌcito de m„o-de-obra n„o configura a existÍncia de relaÁ„o de pessoalidade e de subordinaÁ„o direta entre o tomador de serviÁo e o empregado terceirizado, sob pena de reconhecimento do vÌnculo empregatÌcio entre ambos.
- Em relaÁ„o ‡s contrataÁıes de m„o-de-obra indireta, por meio de interposta pessoa, efetuadas pelo Poder P˙blico, a jurisprudÍncia p·tria - administrativa e jurisdicional - tem firmado a convicÁ„o de que n„o podem, em regra, contemplar o plexo de atribuiÁıes dos cargos e empregos previstos nos correspondentes planos de cargos e sal·rios. Nessa mesma linha, as decisıes judiciais e administrativas n„o reconhecem a formaÁ„o de vÌnculo, estatut·rio
BOLLMANN, DesirrÈ D. A. & ¡VILA, Darlene Dorneles. Inconstitucionalidade do art. 71, ß 1∫, da lei de licitaÁıes: responsabilidade da administraÁ„o p˙blica direta e indireta (inclusive empresa p˙blica e sociedade de economia mista) ‡ luz do enunciado n. 331 do C. TST, Revista Ltr, n∫ 2, Vol. 61, fevereiro/97, pp. 183/187.
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