Como Construir Cidades Mais Resilientes Um Guia para Gestores Públicos Locais, Resumos de Saúde Pública

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Como Construir Cidades Mais Resilientes

Um Guia para Gestores Públicos Locais

Uma contribuição à Campanha Global 2010-

Construindo Cidades Resilientes – Minha Cidade está se preparando!

Como Construir Cidades Mais Resilientes

Um Guia para Gestores Públicos Locais

Uma contribuição à Campanha Global 2010-

Construindo Cidades Resilientes – Minha Cidade está se preparando!

Genebra, Novembre de 2012.

Índice

• Prefácio
• Introdução e Proposta deste Guia
• Por Que as Cidades Estão em Risco?
• O que é uma Cidade Resiliente a Desastres?
• Uma Agenda e uma Campanha Global para Construir a Resiliência de Comunidades e Nações
• Capítulo 1. Por Que Investir na Redução de Riscos de Desastres?
  • % Benefícios do Investimento em Redução de Riscos de Desastres e Resiliência
  • % O Investimento na Resiliência como Oportunidade
  • % Orientações para Políticas Públicas
  • % Uma Oportunidade para Fortalecer a Participação
• de Cidades Resilientes a Desastres? Capítulo 2. O que são os 10 Passos Essenciais para a Construção
  • % Passo 1: Quadro Institucional e Administrativo
  • % Passo 2: Recursos e Financiamento
  • % Passo 3: Avaliações de Risco e Ameaças Múltiplas – Conheça seu Risco
  • % Passo4 : Proteção, Melhoria e Resiliência de Infraestrutura
  • % Passo 5: Proteção de Serviços Essenciais: Educação e Saúde
  • % Passo 6: Construção de Regulamentos e Planos de Uso e Ocupação do Solo
  • % Passo 7: Treinamento, Educação e Sensibilização Pública
  • % Passo 8: Proteção Ambiental e Fortalecimento dos Ecossistemas
  • % Passo 9: Preparação, Sistemas de Alerta e Alarme, e Respostas Efetivos
  • % Passo 10: Recuperação e Reconstrução de Comunidades
• Capítulo 3. Como Implantar os Dez Passos para Construção de Cidades Resilientes
  • % Marcos e Planejamento Estratégico
  • % Fase Um: Organização e Preparação para Incorporar os Dez Passos
  • % Fase Dois: Diagnóstico e Avaliação dos Riscos no Município
  • % Fase Três: Desenvolvimento de um Plano Municipal de Ação para Segurança e Resiliência
  • % Fase Quatro: Implantação do Plano
  • % Fase Cinco: Monitoramento e Acompanhamento
  • % Como Financiar a Redução de Riscos de Desastres
• Parceiros da Campanha Global: Construindo Cidades Resilientes – Minha cidade está se preparando
• Siglas
• Anexo 1 Ferramenta de Autoavaliação do Governo Local para Resiliência a Desastres Annexes
• Anexo 2 Terminologia em Redução de Riscos de Desastres
• Anexo 3 Tendências de Exposição ao Risco de Desastres e Referências
• Anexo 4 Ferramentas, Pesquisas e Páginas de internet

“Com sua cidade construída sobre falhas geológicas, a população de Istambul já sofreu bastante com a ausência de um planejamento apropriado, deixando-a exposta ao risco. Há duas questões a se considerar: Como reabilitar as áreas de ocupação já existentes e como planejar novas ocupações livre de perigos? Todos os países devem colaborar, com seus governos definindo soluções e demonstrando compromisso em realizar o trabalho, como o apoio de ONGs e cidadãos, os quais devem estar informados sobre os perigos associados ao colapso potencial de construções específicas. A iniciativa privada também deve colaborar. Um mapa claro deve habilitar as cidades a tomarem medidas concretas e cooperar-se entre si, pois todas elas enfrentam perigos semelhantes. Não há tempo a perder, uma vez que a perda de mais vidas e propriedades é iminente. De acordo com a experiência de Istambul, as ocupações urbanas devem ser transformadas, e os membros das comunidades têm de ser incluídos nesse projeto. Não é um processo apenas de cima para baixo, é também de baixo para cima”.

Sr. Kadir Tobpas, Prefeito de Istambul, Presidente das Cidades e Governos Locais Unidos (UCLG, na sigla em inglês). Em sua intervenção no Debate Temático da Assembleia Geral das Nações Unidades sobre Redução de Riscos de Desastres, em Fevereiro de 2011.

Photo: UCLG

Foto da página 6, da esquerda para direita: Margareta Wahlström, Representante Especial do Secretariado Geral das Nações Unidas para Redução de Riscos de Desastres, UNISDR e David Cadman, Presidente do ICLEI com: Marcelo Ebrard, Prefeito da Cidade do México e Presidente do Conselho Mundial de Prefeitos; Jürgen Nimptsch, Prefeito de Bonn, Alemanha; Cheikh Mamadou Abiboulaye Dieye, Prefeito de Saint Louis, Senegal; Patrick Hays, Little Rocks, Arcansas, EUA; Vice Prefeito, Jerusalém, Israel; Enrique Gomez, Prefeito de Larreynaga-Malpaisillo, Nicarágua; Aake Pettersson Frykberg, Vice Prefeito de Karlstad, Suécia; Joey Sarte Salceda, Governador da Província de Albay, Filipinas. Os primeiros prefeitos a inscrever-se na Campanha Construindo Cidades Resilientes, em Bonn, Alemanha, em maio de 2010.

Introdução

A proposta deste Guia

Este Guia foi formatado inicialmente para gestores públicos locais e administradores públicos com o objetivo de apoiar as políticas públicas, os processos decisórios e a organização para implantação de atividades de redução de riscos de desastres e de resiliência. A publicação apresenta orientações práticas para a compreensão e aplicação dos “Dez Passos Essenciais para Construir Cidades Resilientes”, tal como descritos na campanha global “Construindo Cidades Resilientes: Minha Cidade está se Preparando!”

O Guia foi construído e fundamentado a partir do conhecimento de especialistas e parceiros da Campanha, cidades participantes e governos locais. Responde, assim, à necessidade de melhores acessos a informação, conhecimento, capacidades e ferramentas para efetivamente lidar com os riscos de desastres e os eventos climáticos extremos. O documento permite uma visão geral das estratégias chave e das ações necessárias para construir a resiliência aos desastres, como parte de uma estratégia global para alcançar o desenvolvimento sustentável, sem, entretanto, entrar em muitos detalhes. Cada cidade e governo local determinará como essas ações aplicam-se em seus próprios contextos e capacidades. Não há uma solução válida para todas as situações.

Os anexos deste Guia contêm informações mais detalhadas, incluindo links para ferramentas eletrônicas, recursos e exemplos de cidades parceiras. Uma plataforma virtual de informação, onde as cidades e os governos locais podem compartilhar suas próprias ferramentas, planos, regulamentos e práticas, complementam o Guia e estarão disponíveis na página da Campanha na internet: www.unisdr.org/campaign (em inglês, somente).

Ao longo de todo o Guia nos referimos às “cidades” e aos “governos locais”. A abordagem à resiliência, como descrevemos, também se aplica às administrações subnacionais de diferentes tamanhos e níveis, incluindo os níveis regional, distrital, estadual, provincial, metropolitano, municipal, comunitário, etc.

“A Redução de Riscos de Desastres é um investimento, não um custo. Ela aumenta os retornos dos negócios. Albay tem visto uma onda de investimentos, mesmo depois de tufões e erupções vulcânicas. A adaptação às mudanças climáticas e a redução de riscos permitiram o desenvolvimento mesmo em meio aos desastres, desde que o governo local encarregou-se dos mesmos, e eles já não mais interrompem a vida das pessoas”.

Joey Salceda , Governador da

Província de Albay, Filipinas

Primeiro Campeão, Campanha

Construindo Cidades Resilientes

Foto: UNISDR

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Contexto

Prefeitos, gestores públicos locais e tomadores de decisão devem frequentemente lidar com os impactos dos desastres de pequeno e médio impacto – e menos frequentemente com os de grande impacto – que decorrem de ameaças naturais ou provocadas pela ação humana. As mudanças climáticas e os eventos climáticos extremos tendem a aumentar a exposição das cidades às ameaças e riscos. Menos óbvio é o fato de que práticas regulares de desenvolvimento também podem gerar uma mudança ambiental complexa que contribui para a ampliação do risco, se não forem consideradas e postas em prática as ações de resiliência.

Durante os desastres, os governos locais são os primeiros da linha de resposta, algumas vezes com uma grande responsabilidade, mas uma capacidade insuficiente para lidar com as circunstâncias. Eles estão igualmente na linha de frente quando se trata de antecipar, gerenciar e reduzir os riscos de desastres, criando ou atuando nos sistemas de alerta e alarme e estabelecendo estruturas específicas de gerenciamento de crises e desastres. Em muitos casos, a revisão das atribuições, responsabilidades e alocação de recursos é necessária para ampliar as capacidades dos governos locais em responder a todos esses desafios.

Para compreender que o desastre “não é natural” é importante considerar os elementos do risco. O risco é uma função da ameaça (um ciclone, um terremoto, a cheia de um rio, ou o fogo, por exemplo), da exposição de pessoas e bens a essa ameaça, e das condições de vulnerabilidade das populações e bens expostos. Esses fatores não são estáticos e podem ser aperfeiçoados, a depender das capacidades institucional e individual em enfrentar e/ou agir para redução do risco. Os padrões do desenvolvimento social e ambiental podem ampliar a exposição e vulnerabilidade e então ampliar o risco.

Ameaça x Vulnerabilidade x Exposição

Resiliência ou Capacidades de Enfrentamento

A cidade de Kobe, no Japão, com 1,5 milhão de habitantes, sofreu graves perdas durante o Grande Terremoto Hanshin- Awaji, em janeiro de 1985 (7.2 na escala Richter), interrompendo as atividades de um dos portos mais movimentados da região. A reconstrução teve foco na criação de uma cidade mais segura, onde complexos sistemas de serviços e infraestrutura combinam-se com a interação humana, a educação e a cooperação comunitária.

= Risco de Desastre

Foto: UNISDR

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Figura 1 Apresenta as ocorrências de desastres registradas em todo o mundo e indica uma tendência de crescimento, bem como aumento das ocorrências atuais. A figura indica também que o número de registros dos eventos sísmicos (que lideram a lista em número de mortes) é relativamente constante, mas pontua em direção ao aumento do número de registros de tempestades e inundações. Em muitas partes do mundo, os riscos associados às ameaças climáticas estão no topo (o risco de perdas econômicas também está no topo, apesar do registro de poucas mortes). O número e intensidade de inundações, secas, deslizamentos e ondas de calor pode ter um impacto maior nos sistemas urbanos e nas estratégias de resiliência. A depender da localização, as mudanças climáticas estão provavelmente aumentando a frequência das precipitações em muitas regiões. Isto implicará em alterações dos padrões de cheias e contribuirá para a tendência de aumento extremo do nível do mar.

Esses extremos necessitam ser considerados nos futuros planos de uso e ocupação do solo, e outras medidas, de acordo com o Relatório Especial do IPCC sobre Gestão dos Riscos de Eventos Extremos e Desastres para o Avanço da Adaptação às Mudanças Climáticas (brevemente em 2012). O aumento dos impactos manterá uma íntima dependência com a atividade humana em termos de exposição e vulnerabilidades (veja Anexo 3).

Figura 1: Número de registros de desastres. Fonte: EMDAT-CRED, Bruxelas.

Jacarta: Uma das principais razões para as inundações urbanas durante fortes chuvas são os EXHLURVLQVX¿FLHQWHVRXHQWXSLGRV

Foto: UNISDR

11 Construindo Cidades Resilientes – Minha Cidade está se preparando!

O que é uma Cidade Resiliente a Desastres?

Uma cidade resiliente a desastres: % É um local onde os desastres são minimizados porque sua população vive em residências e comunidades com serviços e infraestrutura organizados e que obedecem a padrões de segurança e códigos de construção; sem ocupações irregulares construídas em planícies de inundação ou em encostas íngremes por falta de outras terras disponíveis. %Possui um governo local competente, inclusivo e transparente que se preocupa com uma urbanização sustentável e investe os recursos necessários ao desenvolvimento de capacidades para gestão e organização municipal antes, durante e após um evento adverso ou ameaça natural. % É onde as autoridades locais e a população compreendem os riscos que enfrentam e desenvolvem processos de informação local e compartilhada com base nos danos por desastres, ameaças e riscos, inclusive sobre quem está exposto e quem é vulnerável. % É onde existe o empoderamento dos cidadãos para participação, decisão e planejamento de sua cidade em conjunto com as autoridades locais; e onde existe a valorização do conhecimento local e indígena, suas capacidades e recursos. %Preocupa-se em antecipar e mitigar o impactos dos desastres, incorporando tecnologias de monitoramento, alerta e alarme para a proteção da infraestrutura, dos bens comunitários e individuais

• incluindo suas residências e bens materiais –, do patrimônio cultural e ambiental, e do capital econômico. Está também apta a minimizar danos físicos e sociais decorrentes de eventos climáticos extremos, terremotos e outras ameaças naturais ou induzidas pela ação humana. % É capaz de responder, implantar estratégias imediatas de reconstrução e reestabelecer rapidamente os serviços básicos para retomar suas atividades sociais, institucionais e econômicas após um evento adverso. % Compreende que grande parte dos itens anteriores são também pontos centrais para a construção da resiliência às mudanças ambientais, incluindo as mudanças climáticas, além de reduzir as emissões dos gases que provocam o efeito estufa.

Foto: UNISDR

San Francisco, Cebu, Filipinas, levando o Quadro de Ação de Hyogo ao planejamento de âmbito local.

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ANOTAÇÕES

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CAPÍTULO 1

Por Que Investir em Redução de Riscos de Desastres?

Benefícios do Investimento em Redução de Riscos

de Desastres e Resiliência Há muitas razões para um prefeito e para os administradores de um município priorizarem a resiliência como parte de sua agenda política e de desenvolvimento sustentável. Para os líderes dos governos locais, a redução de riscos de desastres pode ser um legado e uma oportunidade – prestar atenção em ações de proteção irá melhorar as condições ambientais, sociais e econômicas, incluindo o combate às futuras variações climáticas, e contribuindo para a prosperidade das comunidades mais seguras que antes.

As vantagens incluem:

Um Legado de Liderança

% Fortalecimento da confiança e da legitimidade nas estruturas e

autoridades políticas locais.

% Oportunidades para descentralização de competências e otimização

de recursos.

% Conformidade aos padrões e práticas internacionais.

Vantagens sociais e humanas

% Vidas e propriedades salvas em situações de desastres ou emergências, com uma drástica redução de fatalidades e de sérios danos. % Participação cidadã ativa e uma plataforma para o desenvolvimento local. % Bens comunitários e herança cultural protegidos, com redução dos desvios dos recursos da cidade para ações de resposta e reconstrução após desastres.

Crescimento Econômico e Geração de Emprego

% Segurança para investidores na antecipação de pequenas perdas por desastres, levando ao aumento do investimento privado em residências, prédios e outras propriedades que passam a cumprir com os padrões de segurança. % Ampliação do investimento de capital em infraestrutura, incluindo reequipamento, renovação e recuperação. % Aumento da base tributária, oportunidades de negócios, crescimento econômico e maior segurança de empregos; cidades mais bem governadas atraem mais investimento.

“Não há razão na

expressão ‘desastres

naturais’. Ameaças

naturais – cheias dos rios,

terremotos, escorregamentos

e tempestades – tornam-se

desastres como resultado da

vulnerabilidade humana e

social e de sua exposição,

as quais podem ser objeto de

políticas púbicas decisivas,

ações e participação

ativa dos públicos de

interesse locais. A redução

de riscos de desastres

é um investimento sem

arrependimentos que protege

vidas, propriedades, meios

de subsistência, escolas,

negócios e emprego”

Da Declaração de Ação de Chengdu, Agosto de 2011

17 Construindo Cidades Resilientes – Minha Cidade está se preparando!

Comunidades mais habitáveis

% Ecossistemas equilibrados que alimentam os serviços, como os de fornecimento de água e recreação e que reduzem a poluição. % Melhores condições de educação em escolas seguras e melhoria da saúde e bem estar.

Articulação das Cidades com Especialistas e Recursos

Nacionais e Internacionais.

% Acesso a uma rede em expansão de cidades e parceiros comprometidos com a resiliência aos desastres, por meio da Campanha, para compartilhar boas práticas, ferramentas e conhecimentos técnicos e específicos. % Uma base ampliada de conhecimento e cidadãos mais bem informados.

Veneza: Proteção da Herança Cultural da Cidade

O prefeito de Veneza, Giorgio Orsoni, levou a sério o seu papel de curador de uma das maiores atrações culturais do mundo, e consequentemente muitos trabalhos e negócios foram gerados. Cerca de 20 milhões de turistas andam pelas ruas de Veneza a cada ano, e passeiam por seus canais. A cidade está no nível do mar e qualquer alteração nesse nível deixa a cidade vulnerável a inundações, colocando em risco o patrimônio artístico e cultural de seus 1000 anos de reconhecimento da UNESCO como tal. Apesar de parecer um problema isolado da cidade de Veneza, sob muitos aspectos este é um problema relacionado às mudanças climáticas e ao aumento do nível do mar como um todo. “Nós fomos forçados a desenvolver um cuidado particular para proteção de nossa herança cultural. E por isso fomos reconhecidos pela UNISDR como uma cidade modelo”, disse Pierpaolo Campostrini, Diretor de Gestão do centro de pesquisa CORILA em Veneza, e ponto focal da cidade para a campanha da UNISDR ‘Construindo Cidades Resilientes’. CORILA coordena as atividades de pesquisa científica sobre a lagoa de Veneza, que por muito tempo tem sido um item de debate entre os cientistas e as políticas públicas comunitárias. Campostrini diz que a Campanha ampliou o diálogo entre esses dois lados, gerando um quadro para transferência dos resultados da pesquisa a outras cidades. Um sistema de barreiras móveis de maré será colado em operação em 2014, como resultado de diversas organizações que trabalham juntas em direção a uma Veneza sustentável e ‘à prova de enchentes’. Saiba mais em: http://www.corila.it (em inglês e italiano, somente)

Uma abordagem verdadeiramente participativa permite a oportunidade de incrementar as iniciativas locais inovadoras que colaboram para a construção da resiliência. Um importante fator na relação entre os governos municipais e aqueles que, dentro de sua jurisdição, são os que mais estão em risco, com uma resposta clara e direta às prioridades comunitárias.

Exemplos

19 Construindo Cidades Resilientes – Minha Cidade está se preparando!

Proteção, recuperação e ampliação dos ecossistemas, bacias hidrográficas, encostas instáveis, e áreas costeiras. Gestão de risco com base no compromisso com os ecossistemas. Compromisso com a redução da contaminação, melhoria na gestão de resíduos, e redução na emissão dos gases que provocam o efeito estufa.

Atividades econômicas locais diversificadas e implantação de mediadas para redução da pobreza. Plano para continuidade dos negócios, para evitar a interrupção em caso de desastres. Criação de incentivos e penalidades para ampliar a resiliên- cia e melhorar o cumprimento das normas de segurança.

Fomento à coordenação intersetorial e à liderança para redução de riscos de desastres. Construção de capacidades institucionais e alocar recursos. Regulamentação do desenvolvimento urbano e local com base em princípios de redução de riscos.

Garantia a todos de acesso a serviços básicos e garan- tira de uma rede de proteção social após o desastre. Reserva de áreas seguras para atividades estratégicas e para alojamentos. Motivação para participação de diversos públicos de interesse em todos os estágios e o fortalecimento das redes e alianças sociais.

O Investimento na Resiliência como Oportunidade

O risco de não prestar atenção à redução de riscos de desastres pode levar a sérios problemas econômicos e deterioração dos ecossistemas, assim como à perda da confiança da população e de investidores. Pequenos e médios impactos causados por desastres e eventos intensos isolados podem comprometer seriamente os serviços essenciais de uma comunidade – os sistemas de distribuição de alimentos, água, saúde, transporte, lixo e comunicações – localmente, e na sua relação com o resto do mundo. Negócios e investidores privados podem afastar-se de cidades nitidamente indiferentes às ações de redução de riscos de desastres.

Para superar a percepção de que a gestão de riscos de desastres e seu orçamento competem com outras prioridades por recursos escassos, a redução de riscos deve ser parte integral do desenvolvimento local. Uma gestão integrada de riscos de desastres é mais atraente quando é simultaneamente dirigida às necessidades de diversos públicos e às prioridades que com ela competem. Em geral, as iniciativas são mais fortes quando a gestão de riscos de desastres contribui visivelmente para melhorar a economia e o bem estar social.

Por exemplo: % Rodovias bem projetadas e com drenagem adequada evitam deslizamentos e inundações, permitindo assim o constante transporte de pessoas e bens.

% Escolas e hospitais seguros irão garantir a segurança de crianças, pacientes, educadores e trabalhadores da saúde.

Figura 3: A redução de riscos de desastres é uma parte e uma parcela do desenvolvimento sustentável, sob os aspectos ambiental, econômico, social e político. A figura abaixo mostra algumas dessas relações apresentadas neste Guia.

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CAPÍTULO 1

Por Que Investir em Redução de Riscos de Desastres?

Orientações para Políticas Púbicas

Aproveitando os benefícios dos investimentos em redução de riscos de desastres, prefeitos e vereadores dos municípios podem utilizar a priorização da redução de riscos de desastres para apoiar outras ações de prevenção e segurança (como segurança de estradas, segurança dos cidadãos, gestão dos recursos hídricos, ou adaptação às mudanças climáticas). A prevenção e a redução de riscos ainda são vistas, na perspectiva política, como um investimento invisível ou de longo prazo, mesmo que as escolhas não sejam entre resposta e redução de risco, mas sim uma combinação entre elas.

Os itens abaixo podem ajudar no desenvolvimento de políticas públicas que facilitem a redução de riscos e a resiliência:

% Adote uma resolução que faça do seu município uma ‘Cidade Resiliente’, compromissado com a redução de riscos de desastres, a incluir o risco das mudanças climáticas. % Realize avaliações de risco e integre os resultados aos planos de redução de risco de desastres e aos planos e projetos de desenvolvimento urbano. % Amplie suas formas de sensibilização e utilize conhecimento, tanto científico quanto local, nas práticas de redução de riscos de desastres; garanta que as capacidades locais sejam consideradas e valorizadas. % Participe ativamente das redes nacionais, regionais e internacionais, e compartilhe experiências para construir cidades mais resilientes.

Quito: Uma Abordagem Integrada para a Segurança

A população da região metropolitana de Quito, Equador, está exposta a uma variedade de ameaças geológicas e hidrometeorológicas, além de uma falta generalizada de informações sobre os perigos potenciais, o que fez com que a cidade crescesse de forma desordenada e insegura. Para dar conta dessa realidade, Quito colocou em prática políticas públicas que integram as ações de segurança, situações de risco, segurança das rodovias, e riscos às ameaças naturais e tecnológicas. Baseadas na redução de riscos, essas políticas incluem: % Fazer da redução de riscos de desastres uma questão transversal aos planos e processos municipais de desenvolvimento. % Promover a cultura da prevenção e preparação para desastres, para proteger a população dos desastres de origem natural e humana. % Estabelecer uma sistema de gestão municipal do risco com capacidades e recursos humanos, técnicos, e financeiros apropriados. Ao conduzir essas políticas públicas de maneira integrada, trabalhando com comissões interinstitucionais e transversais aos departamentos, todos os aspectos relacionados à segurança da população de Quito serão aperfeiçoados. Saiba mais em: http://www.quito.gov.ec (em espanhol, somente).

Exemplo