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Orientações Técnicas
Tipologia: Notas de estudo
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Orientações Técnicas
Centro de Referência de
Assistência Social - CRAS
Luiz Inácio Lula da Silva - Presidente da República Federativa do Brasil
José Alencar Gomes da Silva - Vice-Presidente da República Federativa do Brasil
Patrus Ananias de Sousa - Ministro de Estado do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
Arlete Avelar Sampaio - Secretária Executiva
Expediente Esta é uma publicação técnica da Secretaria Nacional de Assistência Social
Secretária Executiva Adjunta Rosilene Cristina Rocha
Secretária Nacional de Assistência Social Ana Lígia Gomes
Diretor-Executivo do Fundo Nacional de Assistência Social Fernando Antônio Brandão
Diretora do Departamento de Gestão do SUAS Simone Aparecida Albuquerque
Diretora do Departamento de Benefícios Assistenciais Maria José de Freitas
Diretora do Departamento de Proteção Social Especial Valéria Maria Massarani Gonelli
Diretora do Departamento de Proteção Social Básica Aidê Cançado Almeida
Coordenadora-Geral de Acompanhamento das Ações de Proteção Social Básica Helena Ferreira de Lima Assessora Técnica do Departamento de Proteção Social Básica Priscilla Maia de Andrade
Texto Priscilla Maia de Andrade Aidê Cançado Almeida Helena Ferreira de Lima
Colaboração Edgar Pontes de Magalhães Flávio José Rodrigues de Castro Renata de Araújo Rios
Revisão Ricardo Dayan Lins Freitas
Assessoria de Comunicação do MDS Ângela Carrato - Coordenadora da Assessoria de Comunicação Social Gilmar Santos - Coordenador de Publicidade Daniel Tavares - Projeto Gráfico/Diagramação Carlos Araújo - Ilustrações
Orientações Técnicas: Centro de Referência de Assistência Social – CRAS/ Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. – 1. ed. – Brasília: Ministério do Desen- volvimento Social e Combate à Fome, 2009. 72 p.
ISBN 978-85-60700-29-
Apresentação
com grande satisfação que apresentamos a publicação Orientações Técnicas da Prote- ção Social Básica do Sistema Único de Assistência Social – SUAS: Centro de Referência de Assistência Social – CRAS.
Essa publicação, destinada a gestores e trabalhadores do SUAS, subsidia o funcionamento do CRAS por todo o país, representando mais um fio da extensa rede de proteção e promoção social que estamos construindo no Brasil. Proteção e promoção social que, desde o início do governo Lula, foram ganhando espaço como prioridade, a partir do reconhecimento de que só há desenvolvimento se o crescimento econômico for somado à proteção social, ou seja, que as ações sociais de Estado são fundamentais para o processo de desenvolvimento de um país.
Foi acreditando nessa premissa que o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), desde a sua criação em 2004, tem trabalhado para consolidar essa rede baseada na garantia de direitos, implementando de forma republicana por meio de políticas públicas descentralizadas e articuladas.
Com este espírito, o Ministério ampliou e aprimorou o maior programa do mundo de transferência de renda com condicionalidades – o Bolsa Família, fortaleceu o Benefício de Prestação Continuada
Na consolidação do SUAS destacam-se a reorganização dos serviços por nível de proteção, a centralidade do Estado no acompanhamento às famílias, a territorialização das ações e a oferta de serviços da Proteção Social Básica, prioritariamente para famílias beneficiárias de transferência de renda. O aumento do cofinanciamento federal do Programa de Atenção Integral às Famílias (PAIF) ofertado nos CRAS também é um avanço inconteste do Sistema: saímos de 454 CRAS co-financiados pelo MDS em 2003, para 3.920 CRAS em 2009 - o que possibilita referenciar mais de 14 milhões de famílias e promover o atendimento anual de 2,5 milhões de famílias. Se somarmos a esses CRAS os que são cofinanciados por Estados, DF e Municípios, chegamos a 5.128 CRAS, em 3.808 municípios. Diante desses números é inegável a importância dessa Unidade na consolidação de uma rede de proteção de assis- tência social no Brasil.
E a presente publicação é também mais um elemento fortalecedor do SUAS: é fruto de um proces- so de amadurecimento da Política Nacional de Assistência Social e do aprimoramento do Sistema, possível a partir de uma escuta atenta das muitas reflexões e questões apontadas pelos gestores, técnicos e estudiosos da Política Nacional de Assistência Social, durante reuniões técnicas, consul- torias, seminários, processos de monitoramento e acompanhamento da implantação dos CRAS, ca- pacitações técnicas realizadas em Estados e Municípios e análise dos resultados do Monitoramento SUAS - Censo CRAS, que ocorre desde o ano de 2007.
Que esta publicação, que tem a pretensão de aprimorar a atuação preventiva, protetiva e proativa dessa Unidade, possa preparar e motivar cada vez mais os gestores e trabalhadores do SUAS, para que avancemos na direção de um padrão societário mais justo e solidário, no qual cada criança,
jovem, idoso, mulher, sejam elas de áreas urbanas, rurais, de povos indígenas ou quilombolas e todos os demais segmentos sociais que engrandecem esse país tenha melhores condições de vida, oportunidade de realizar seus potenciais e contribuir para a construção de um Brasil de todos.
Boa leitura
Um abraço fraterno
Patrus Ananias Ministro do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
Patrus Ananias
O capítulo 5 introduz duas dimensões de desenvolvimento do CRAS, a saber o espaço físico e o pe- ríodo de funcionamento. Salienta ainda a obrigatoriedade de instalação da placa de identificação do CRAS, conforme previsto em Resolução 06, de 01 de julho de 2008, da Comissão Intergestores Tripartite (CIT).
O último capítulo trata de mais uma dimensão do Índice de Desenvolvimento do CRAS, os recursos humanos. Apresenta a composição, perfil e atribuições da equipe de referência, a necessidade e importância do enfoque interdisciplinar e o trabalho em equipe, reconhecendo os profissionais do CRAS como a principal tecnologia viabilizadora dos direitos socioassistenciais.
Reconhecendo que o SUAS está em construção, que suas bases conceituais, normativas e ope- rativas requerem amadurecimento para que se consolidem, esta publicação traduz o acúmulo da Secretaria Nacional de Assistência Social no diálogo com as demais políticas e programas do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, ocorrido desde a publicação das Orientações Técnicas para o Centro de Referência de Assistência Social (2006). Ganhou maior consistência com o amadurecimento decorrente da contribuição de vários consultores e produtos de consultoria, se orientou por discussões estratégicas sobre a Política, ocorridas em reuniões com presença de especialistas, bem como da CIT. Visitas técnicas a municípios e eventos realizados em todo o Brasil nos ajudaram a decidir sobre seu conteúdo e forma, dis- tinguindo esta publicação de uma segunda, sobre o PAIF. A linguagem direta e simples, bem como as ilustrações sugestivas visam contribuir para que este seja um material amplamente utilizado, discutido e aprofundado pelas equipes de gestores e conselheiros e apreendido por diferentes atores do Sistema.
Dar conteúdo técnico à Política Nacional, preservando o diálogo com as especificidades de- correntes da diversidade cultural, étnica e social, próprias da realidade brasileira, é ainda um desafio, que poderá ser superado por meio da produção de materiais complementares, nos próximos anos. Esta produção depende do conhecimento de boas práticas e das necessárias adequações delas decorrentes, a fim de que o SUAS se traduza em conquistas importantes para os povos e comunidades tradicionais, indígenas, população rural e demais segmentos populacionais do nosso país
Espera-se que as informações aqui contidas incentivem gestores, técnicos, conselheiros de assistên- cia social e demais atores sociais a buscarem o aprimoramento contínuo do CRAS, como importante unidade constitutiva do Sistema Único de Assistência Social; o fortalecimento da rede de proteção social nos territórios e a universalização dos direitos socioassistenciais.
Capítulo 1
O Centro de Referência de Assistência Social – CRAS
O Centro de Referência de Assistência So- cial (CRAS) é uma unidade pública estatal descentralizada da po- lítica de assistência social, responsável pela organização e oferta de serviços da proteção social básica do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) nas áreas de vulnerabilidade e risco social dos mu- nicípios e DF. Dada sua capilaridade nos territórios, se caracteriza como a principal porta de entrada do SUAS, ou seja, é uma unidade que possibilita o acesso de um grande número de famílias à rede de proteção social de assistência social.
CRAS é uma unidade de proteção social básica do SUAS, que tem por objeti vo prevenir a ocorrência de situações de vulnerabilidades e riscos sociais nos territórios, por meio do de- senvolvimento de potencialidades e aquisições, do fortalecimento de vínculos familiares e comunitários, e da ampliação do acesso aos direitos de cidadania.
Esta unidade pública do SUAS é referência para o desenvolvimento de todos os serviços socioas- sistenciais de proteção básica do Sistema Único de Assistência Social – SUAS, no seu território de abrangência. Estes serviços, de caráter preventivo, proteti vo e proativo, podem ser ofertados direta- mente no CRAS, desde que disponha de espaço físico e equipe compatí vel. Quando desenvolvidos no território do CRAS, por outra unidade pública ou entidade de assistência social privada sem fins lucrati vos, devem ser obrigatoriamente a ele referenciados.
A oferta dos serviços no CRAS deve ser planejada e depende de um bom conhecimento do território e das famílias que nele vivem, suas necessidades, potencialidades, bem como do mapeamento da ocorrência das situa- ções de risco e de vulnerabilidade social e das ofertas já existentes.
Todo Centro de Referência de As- sistência Social - CRAS em funcionamento desen- volve, obrigatoriamente, a gestão da rede socioassis- tencial de proteção social básica do seu território e oferta do Programa de Atenção Integral à Família – PAIF, independentemente da(s) fonte(s) de financia- mento (se municipal, federal e/ou estadual).
As funções do CRAS não devem ser confundidas com as funções do órgão gestor da política de assis- tência social municipal ou do DF: os CRAS são unidades locais que têm por atribuições a organização da rede socioassistencial e oferta de serviços da proteção social básica em determinado território, enquanto o órgão gestor municipal ou do DF tem por funções a organização e gestão do SUAS em todo o município. Para uma melhor apreensão das atribuições dessas unidades, segue abaixo qua- dro comparati vo:
Atribuições do CRAS e Órgão Gestor Municipal ou do DF
CRAS Órgão Gestor Municipal ou do DF Fornecimento de informações e dados para o Órgão Ges- tor Municipal ou do DF sobre o território para subsidiar:
Elaboração do Plano Municipal de Assistência Social. Planejamento, execução físico-financeiro, monitoramen- to e avaliação dos serviços socioassistenciais do SUAS. Alimentação dos Sistemas de Informação e Monitoramen- to do SUAS.
Consti tuição das equipes de referência e demais profissio- nais da política de assistência social e qualificação profis- sional dos trabalhadores do SUAS.
Oferta do PAIF e outros serviços socioassistenciais da Pro- teção Social Básica.
Supervisão, apoio técnico da oferta do PAIF e demais ser- viços socioassistenciais ofertados, tanto nas unidades pú- blicas, quanto nas entidades privadas sem fins lucrati vos, prestadora de serviços.
Gestão territorial da rede socioassistencial da PSB
Gestão da rede socioassistencial do município Gestão do processo de conveniamento das enti dades pri- vadas sem fins lucrati vos de assistência social – quando for o caso
O CRAS assume como fatores identitários dois grandes eixos estruturantes do Sistema Único de Assistência Social - SUAS: a matricialidade sociofamiliar e a territorialização.
A matricialidade sociofamiliar se refere à centralidade da família como núcleo social fundamental para a efetividade de todas as ações e serviços da política de assistência social. A família, segundo a PNAS, é o conjunto de pessoas unidas por laços consangüíneos, afetivos e ou de solidariedade, cuja sobrevivência e reprodução social pressupõem obrigações recíprocas e o compartilhamento de renda e ou dependência econômica.
Essa centralidade deve-se ao reconhecimento, pela política de assistência social, da responsabilida- de estatal de proteção social às famílias, apreendida como “núcleo social básico de acolhida, conví- vio, autonomia, sustentabilidade e protagonismo social” e “espaço privilegiado e insubstituível de proteção e socialização primárias” dos indivíduos.
A assistência social também compreende a família como um espaço contraditório, marcado por ten- sões, conflitos, desigualdades e, até mesmo, violência. Nessa direção, ao eleger a matricialidade so- ciofamiliar como eixo do SUAS, a família é enfocada em seu contexto sociocultural e econômico, com composições distintas e dinâmicas próprias. Essa compreensão busca superar a concepção tradicio- nal de família, o modelo padrão, a unidade homogênea idealizada e acompanhar a evolução do seu conceito, reconhecendo que existem arranjos distintos, em constante movimento, transformação.
A compreensão da família ainda é determinada pelas estruturas geracionais e de gênero presentes: os conflitos e desigualdades vivenciadas no âmbito familiar devem ser analisados e trabalhados a partir da diferenciada distribuição de poder e responsabilidade entre seus membros.
Outro elemento determinante para o desenvolvimento de serviços destinados às famílias é o reco- nhecimento que elas têm de suas características, identidades culturais, interesses, necessidades e potencialidades distintas e que sua composição pode apontar demandas específicas: famílias com crianças pequenas demandam atenções diferenciadas daquelas destinadas às famílias com pessoas com deficiência etc. O atendimento à família ainda deve ser planejado a partir do conhecimento das necessidades e expectativas diferenciadas dos seus membros, em especial, de acordo com a forma como esse grupo se organiza: se a família é monoparental, extensa, entre outros.
Assim, o fortalecimento dos vínculos familiares e a defesa e promoção do direito à convivência familiar e comunitária, finalidades da política da assistência social, são um grande desafio. Para responder a esse desafio, o SUAS estrutura-se buscando apoiar a família nas suas funções de proteção, socializa- ção, aprendizagem e desenvolvimento das capacidades humanas, assumindo como pressuposto fun- damental que o usuário de seus serviços ou benefícios não pode ser desvinculado do seu contexto fa- miliar e social. Isto é, a política de assistência social reconhece que somente é possível tecer uma rede de proteção social ao se compreender os determinantes familiares de uma situação de vulnerabilidade social e acolher mais de um membro dessa família na busca da superação dessa situação.
Um bom exemplo dessa premissa é a realização de uma ação preventiva de negligência e maus-tratos a idosos: promover atividades informativas e de sensibilização sobre os direitos somente dirigidos aos idosos é fundamental para o reconhecimento e acesso a direitos. Toda- via, se os cuidadores, filhas (os) e netas (os) dos idosos também não forem contemplados por essa ação preventiva, dificilmente esta terá o êxito esperado.
rialização como eixo estruturante do SUAS, reconhece-se que a mobilização das forças no território e a integração de políticas públicas podem potencializar iniciativas e induzir processos de desenvol- vimento social. A integração de políticas, por sua vez, é potencializada pela clareza de objetivos e pela definição de diretrizes governamentais.
A democratização do acesso aos direitos socioassistenciais e o aprimoramento permanente dos serviços socioassistenciais ofertados no CRAS ainda devem ser garantidos por meio do estímulo à participação dos usuários nos processos de planejamento e avaliação dos serviços da Unidade, seja mediante realização de reuniões com os usuários ou fóruns com representantes das famílias refe- renciadas e da rede socioasssitencial local.
Direitos das Famílias Usuárias do CRAS
O CRAS , como vimos, é o ponto focal de acesso e promoção dos direitos socioassistenciais no ter- ritório, por se caracterizar como a unidade do SUAS mais capilarizada e que se localiza próximo aos seus usuários. Para cumprir com efetividade tal prerrogativa, o CRAS deve assegurar as famílias usu- árias de seus serviços os seguintes direitos:
Capítulo 2
O CRAS no Plano Municipal
de Assistência Social
assistência social centra esforços na prevenção e enfrentamento de situações de vulnera- bilidade e risco sociais, por meio de intervenções territorializadas e com foco nas relações familiares e comunitárias. Para cumprir tal finalidade, faz-se necessário planejar. Este pla- nejamento consiste em uma estratégia de ação que estabeleça metas, procedimentos e métodos, compatibilizando necessidades e demandas com recursos e tempo disponíveis, de forma a possibili- tar a organização do Sistema Único de Assistência Social no município. O planejamento baseia-se em uma leitura da realidade e visa promover uma mudança na situação encontrada, segundo objeti vos estabelecidos pela Política Nacional de Assistência Social.
O processo de planejamento se materializa no Plano Municipal (ou do DF) de Assistência Social: instrumento de gestão da política de assistência social no âmbito local. O Plano deve ser elaborado pelo órgão gestor, aprovado pelo conselho de assistência social, manter coerência com a Política Nacional de Assistência Social, NOB-SUAS e NOB-RH e ser expresso no orçamento.
O Plano consti tui elemento estratégico para a consolidação do SUAS, para a municipalização, para a melhoria da qualidade dos serviços prestados e para a universalização da rede de proteção social de assistência social, devendo prever resultados e impactos sobre as situações de vulnerabilidade e risco sociais identi ficados nos territórios.
O Plano Municipal (ou do DF) de Assistência Social é uma ferramenta obrigatória de gestão da política de assistência social nas três esferas de go- verno. Sua construção e implementação está prevista na LOAS, PNAS (2004) e NOB/ SUAS (2005). São elementos consti tuintes do Plano:
Identi ficadas as áreas de maior incidência de situações de vulnerabilidade e risco social, o gestor deve organizar o espaço do município (ou DF) em territórios e indicar, no Plano Municipal de Assis- tência Social (ou do DF), estes territórios; definir o número de CRAS a serem implantados; o número de famílias referenciadas a cada CRAS; as ofertas de serviços já existentes e os necessários, se estes últi mos serão ofertados no CRAS ou em outras unidades, a possibilidade de racionalização de espa- ços que já ofertam serviços e os prazos para a progressiva implantação do(s) CRAS e dos serviços. Para a definição de prazos, deve-se levar em consideração a disponibilidade orçamentária de longo prazo, a disponibilidade de terrenos e edificações, recursos humanos e materiais necessários à sua efetiva implantação em condições adequadas e tempo para procedimentos administrati vos.
O planejamento da oferta de CRAS no município ou DF deve ser analisado tendo em vista as ofertas já existentes no território, já que no CRAS poderão ser ofertados outros serviços além da Proteção e Atenção Integral à Família, desde que se planeje espaço físico e recursos humanos compatí veis com as ofertas. Municípios sem rede socioassistencial devem prever constituição de rede, ou prever oferta, no CRAS, de serviços conti nuados de proteção básica. Para tanto, devem planejar a constru- ção/reforma de unidades, de forma a que o espaço físico seja compatí vel com os serviços ofertados 3.
Destaca-se, ainda, que o Plano deve prever a oferta de serviços tanto de Proteção Social Básica quanto de Proteção Social Especial - condição essencial para o funcionamento do SUAS, especial- mente para viabilizar a função de referência e contrarreferência própria do Sistema, bem como a arti culação das unidades estatais e privadas de assistência social com vistas à formação da rede so- cioassistencial. Não basta o município possuir serviços similares, que duplicam e superpõem ações sem vínculos ente si. É necessário prever a organização da proteção social de assistência social: a agregação das unidades de assistência social por nível de proteção, a adequação dos serviços às necessidades do território e o referenciamento de serviços ao CRAS, de forma que, gradati vamen- te, a rede de proteção social do SUAS consiga responder à demanda por serviços, universalizar seu atendimento e garantir o acesso aos direitos socioassistenciais.
Além disso, a elaboração do Plano deve ser antecedida de uma análise do índice de desenvolvimen- to 4 de cada CRAS já implantado. Caso necessário, o Plano deve prever metas e prazos para que o índice de desenvolvimento de cada CRAS já implantado progrida gradualmente. Para tanto, deve-se prever metas de curto, médio e longo prazos, de forma a alcançar a gradação suficiente no que se refere às atividades ofertadas, horário de funcionamento, recursos humanos e espaço físico, pois a universalização dos CRAS é tão importante quanto a oferta adequada dos serviços.
No plano deve-se prever metas de curto prazo que contribuem para uma melhor gestão territorial, como por exemplo: “até 2010, ter cadastradas, no CRAS, todas as famílias que recebem o PBF e o BPC residentes no território; ou “acompanhar por meio de visita domiciliar ou entrevista todas as famílias em situação de descumprimento de condicionalidades (compreendidas aqui como as famílias em maior vulnerabilidade ou risco social)”.
O acompanhamento do cumprimento de metas previstas no Plano requer, do gestor municipal de assistência social, a produção sistemáti ca de dados e informações sobre a realidade social e local e o constante monitoramento e avaliação das ações implementadas.
O Plano não pode ser um instrumento formal: planejar, executar, monitorar e avaliar fazem parte de um processo integrado, de revisão sistemáti ca do próprio Plano, de (re)definição permanente dos caminhos a serem percorridos para o alcance dos objeti vos da política de assistência social, se não se quer cair na improvisação – emergencial e pontual, sem direção e conti nui- dade. Neste senti do, o coordenador do CRAS deve participar dos momentos de planejamento municipal da política de assistência social, de maneira a subsidiar a elaboração do Plano Municipal, com informações sobre o trabalho desenvolvido no CRAS, como, por exemplo, as necessidades de serviços e investi mento no aprimo- ramento da gestão, detectados ao longo de determinado período.
