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Tipologia: Resumos
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i AGRADECIMENTOS Os meus mais sinceros e profundos agradecimentos à Professora Doutora Maria Manuela M. S. Sarmento Coelho, não apenas pelas suas preciosas orientações e apoio técnico, mas também pela seu entusiasmo, pela sua permanente disponibilidade e sentimento de amizade que sempre disponibilizou para comigo. Para não correr o risco de me esquecer de alguém, queria também manifestar os meus agradecimentos a toda a Direcção de Aquisições, que me proporcionou condições de trabalho excepcionais, colocando ao meu dispor, tudo o que estivesse ao seu alcance. Aos meus camaradas de curso que sempre demonstraram uma pronta disponibilidade para ajudar, no que lhes solicitei. A todos um bem-haja.
ii ÍNDICE GERAL AGRADECIMENTOS ..................................................................................................... i ÍNDICE GERAL............................................................................................................. ii ÍNDICE DE FIGURAS ................................................................................................... v LISTA DE SIGLAS ....................................................................................................... vi RESUMO ..................................................................................................................... vii ABSTRACT................................................................................................................. viii CAPITULO 1 - INTRODUÇÃO ....................................................................................... 1
v
vii RESUMO O trabalho de investigação desenvolvido neste documento subordinou-se ao tema “O Aprovisionamento Público e o Exército”, um tema actual e muito importante para qualquer organização. Os objectivos gerais desta análise são baseados numa pergunta de partida que se pretende resolver, e passam por estudar a possibilidade de se fazerem alterações ao sistema de compras do Exército. Esta investigação seguiu um método onde se caminhou do geral para o particular, passando por várias fases. Inicialmente efectuaram-se pesquisas documentais, seguidas de entrevistas com cariz exploratório e, à medida que se conhecia o tema, foi-se entrando no particular, no estudo de caso. O presente documento encontra-se dividido em duas partes distintas, a primeira denominada Revisão da Literatura, tem um cariz essencialmente teórico, e a segunda parte denomina-se Estudo de Caso, sendo constituída essencialmente por aspectos teórico- práticos. Clarificando a constituição de cada parte, na primeira faz-se o enquadramento do estudo na Administração Pública, nas Finanças Públicas e enquadra-se dentro do Aprovisionamento a temática das compras que é, sobretudo, onde o estudo incide, fazendo- se assim a revisão da literatura existente sobre o tema. A segunda parte é constituída pela caracterização do local onde decorreu o estudo de caso, pela metodologia adoptada, pelas respostas aos objectivos teóricos e pela parte prática, onde são aplicadas entrevistas e apresentados e discutidos os respectivos resultados, sendo analisados e incluídos nas conclusões. Palavras-chave: APROVISIONAMENTO, AQUISIÇÕES, SISTEMA DE COMPRAS, PROCEDIMENTOS AQUISITIVOS, DIRECÇÃO DE AQUISIÇÕES.
viii ABSTRACT The work of inquiry developed in this document subordinated it the subject "the Public Provision and the Army", a current and very important subject for any organization. The general objectives of this analysis are based on a question of departure that if it intends to decide, and pass for studying the possibility of if making alterations to the system of purchases of the Army. This inquiry followed a method where if it walked of the generality for the particular one, passing for some phases. Initially documentary research had become, followed of interviews with exploratory nature, to the measure that if knew the subject, was entering in the particular one, in the case study. The present document meets divided in two distinct parts, the first one called Revision of Literature, essentially theoretician has a nature, and the second part calls Study of Case, being constituted essentially by theoretician-practical aspects. Clarifying the constitution of each part, in the first one becomes the framing of the study in the Public Administration, the Public Finances and is inside fit of the Provision the thematic one of the purchases that is, over all, where the study it happens, becoming thus the revision of existing literature on the subject. The second part is constituted by the characterization of the place where the case study elapsed, for the methodology adopted, the answers to the theoretical objectives and for the practical part, where interviews and presented and argued the respective ones are applied resulted, being analyzed and enclosed in the conclusions. Key-words: PROVISION, ACQUISITIONS, BUYING SYSTEM OF PURCHASES, PROCEDURES, DIRECTORATE OF ACQUISITIONS .
CAPITULO 1 - INTRODUÇÃO Asp. Al. J. M. Mendes Henriques APROVISIONAMENTO PÚBLICO E O EXÉRCITO 2
Com a crescente competitividade no mercado em todos os segmentos da economia, alguns conceitos revelam-se primordiais para as empresas, entre eles, o aprovisionamento, as compras, a gestão de compras e de stocks, bem como, a promoção de concorrência e respeito pelos diplomas legais. Para a Administração Pública torna-se fulcral gerir bem todos estes factores pois, em última instância, é o dinheiro de todos os contribuintes que é usado, exigindo estes cada vez mais que as contribuições sejam bem empregues. Uma grande parte destas contribuições são os recursos financeiros que Administração Pública gasta em compras, sejam elas de bens ou de serviços. São de tal forma avultados os recursos financeiros empregues nas aquisições que um “ importante estudo da Comissão Europeia permite concluir que a despesa pública com aquisições de bens, serviços e contratos de empreitada corresponde para o nosso país, a cerca de 13,3% do PIB” ( Tavares, 2006 ) Uma percentagem no PIB tão elevada demonstra a importância de optimizar e tentar reduzir a despesa pública, passando esta redução por todos os organismos públicos, sem excepção. Assim sendo, o estudo realizado passa por este ponto, a tentativa de criar condições para que o organismo público consiga melhorar os processos de aquisição, fazendo assim o seu contributo para a redução do PIB. Para realizar este estudo procurou-se responder à pergunta seguinte: Existe possibilidade de aplicar ao Exército um processo de aquisições semelhante ao da NATO? Na tentativa de encontrar a resposta para esta questão, delimitou-se o estudo definindo objectivos e utilizando diversas metodologias adequadas ao contexto e temática em questão.
Sendo o intuito principal deste estudo encontrar a melhor resposta ao problema, o seu objectivo é verificar se existe possibilidade de aplicar um modelo para o sistema de aquisições do Exercito, baseado no modelo da NATO. Atendendo ao ponto anterior, no sentido de encontrar uma resposta válida para o problema, definiram-se objectivos, sendo eles: Analisar o sistema de aquisições do Exército. Averiguar em que pontos do sistema se podiam aplicar mudanças. Compreende a ligação entre as compras públicas e as compras no Exército. Verificar alguns aspectos relevantes para o Exército, decorrentes do Decreto-Lei n.º 18/2008 de 29 Janeiro.
CAPITULO 1 - INTRODUÇÃO Asp. Al. J. M. Mendes Henriques APROVISIONAMENTO PÚBLICO E O EXÉRCITO 3 Propor alterações ao sistema de aquisições do Exército baseado no modelo NATO. Conhecer as principais alterações provenientes do Código dos Contratos Públicos.
Um tema abrangente como o “ Aprovisionamento Público e o Exército” , para poder ser bem explorando, era necessário muito tempo e muita investigação, sendo que, desde o início a temática a analisar foi delimitada, incidindo nas C ompras. Ao longo do trabalho, muitas forma as limitações que por vezes fazem com que o investigador desanime. No entanto, o que mais me motiva neste trabalho é a sua originalidade, pois visa propor algo para a mudança no sentido de desenvolvimento, sugerindo adaptações de um modelo que já se conhece a um contexto que se pretende melhorar. Contudo, as limitações mais evidentes encontraram-se no reduzido tempo para efectuar a investigação e naquelas inerentes ao trabalho, apenas poder ter 40 páginas de corpo.
Ao iniciar a pesquisa surgiram imensas dúvidas que, ao longo desta, foram ganhando forma de perguntas, sendo criadas para facilitar a investigação e para funcionarem como linhas orientadoras para chegar aos objectivos através da confirmação das hipóteses. Nesta linha, as perguntas elaboradas são: Existe a possibilidade de substituir o termo manifestação de necessidades por requisição interna? Existe a possibilidade de substituir o termo requisição por ordem de compra? Qual a opinião das entidades ligadas às aquisições do Exército em relação ao do Gestor de Fundos? A instituição possui mecanismos que permitam a introdução das tecnologias da informação? A validação e aceitação dos bens podem, ou não, ser realizadas pela entidade requisitante? Serão benéficas alterações ao sistema de aquisições do Exército? Qual será o âmbito de actuação da Agência Nacional de Compras Públicas? Quais as principais alterações do novo Código dos Contratos Públicos? Segundo Gil (2007:31) o passo seguinte consiste em oferecer uma possível solução, mediante uma expressão verbal susceptível de ser declarada verdadeira ou falsa, dando-se o nome de hipótese. Assim, esta é a proposição testável que pode vir a ser a solução do problema. Para chegar às hipóteses, a observação e análise de documentos foi fundamental, tal como a entrevista exploratória, que veio clarificar a intuição e opinião do
Asp. Al. J. M. Mendes Henriques APROVISIONAMENTO PÚBLICO E O EXÉRCITO 5 PARTE I – REVISÃO DA LITERATURA CAPÍTULO 2 - APROVISIONAMENTO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Contrariamente ao que demasiadas vezes se afirma ou aspira fazer crer, a interferência do Estado e, sobretudo, de uma Administração Pública moderna, eficiente e cumpridora dos direitos dos seus trabalhadores é fundamental, no mundo actual, para garantir o progresso do País e o crescimento económico. Este facto porque os denominados “mercados” e a livre concorrência já demonstraram, de uma forma clara, a sua completa incapacidade para resolver as dificuldades graves que o nosso País enfrenta, particularmente a nível de desemprego, das discrepâncias sociais e do baixo crescimento económico. Neste contexto todos os Órgãos da Administração Pública são essenciais para a melhoria destas condições e o Exército, sendo parte importante da “máquina” do Estado terá, como tem vindo a fazer, de se integrar nesta Administração Pública moderna. O Aprovisionamento é uma temática que encerra alguma complexidade, por um lado, por não ser uma tarefa meramente administrativa e, por outro, por ser uma área essencial à generalidade das instituições. Todas as entidades e organismos têm necessidades que precisam ser satisfeitas, tanto para a sua subsistência como para o cumprimento da sua missão. Os organismos Públicos não diferem neste aspecto, por isso existe a necessidade de constituir serviços de aprovisionamento ou até entidades com essa missão, dependendo da dimensão da instituição.
A Administração é um conceito muito comum, amplamente abordado por diversos autores. Sempre que se fala de uma empresa fala-se na sua administração, na melhor
CAPITULO 2 – APROVISIONAMENTO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Asp. Al. J. M. Mendes Henriques APROVISIONAMENTO PÚBLICO E O EXÉRCITO 6 forma de administrar, também quando se fala do Estado se fala de Administração que, na maioria das vezes, aparece relacionada com o Governo. Começando a definição do conceito de administração com base em alguns autores, inicia-se a abordagem pelas suas origens. Administração, provem do latim “ administratione e consiste na acção ou efeito de administrar, na gestão (de negocio ou património)” (Grande Dicionário da Língua Portuguesa, 2004 : 36 ) Para (Gulick, 1969:191 citado por Caupers, 2002:11) a “administração tem a ver com o fazer coisas, com a prossecução de objectivos definidos” , é essencial ter em conta os objectivos. O importante é manter as organizações coesas, fazendo-as funcionar de forma objectiva. Dentro desta perspectiva, a essência do trabalho do administrador é obter resultados por meio das pessoas que ele coordena. A partir deste raciocínio, temos o papel do "Gestor Administrativo" que, com a sua capacidade de gestão das pessoas, consegue obter os resultados esperados. Parece porém claro que, as ideias dadas pelos anteriores autores são demasiadamente vastas, existindo a necessidade de restringir mais o conceito. Assim sendo, e segundo João Caupers “ o conceito de administração somente pode ser apreendido no contexto de um grupo humano: administrar é algo que passa por estruturar um grupo humano em função dos fins que este se propõe atingir.” Vai mais longe, escrevendo que “ administrar é uma acção humana que consiste exactamente em prosseguir certos
A administração do Estado é a “administração pela qual o Estado prossegue os fins que lhe são próprios”. (Grande Dicionário da Língua Portuguesa, 2004:36) A Administração Pública está, regra geral, ligada a um conjunto de entidades públicas centradas no Estado. Esta forma de ver a Administração Pública é considerada uma visão em sentido orgânico, tal como se pode ver quando Caupers profere que “a administração pública em sentido orgânico é constituída pelo conjunto de órgãos, serviços e agentes do Estado e demais entidades públicas que asseguram em nome da colectividade, a satisfação disciplinada, regular e contínua das necessidades colectivas de segurança e bem-estar”. (Caupers , 1998 :37) Mas o conceito pode ver-se noutro sentido, mais material e funcional que orgânico (como o anterior). Assim sendo, em sentido material e funcional o conceito é mais amplo visto ter correspondência com o que os organismos públicos fazem, a sua actividade, daí o sentido de funcionalidade. Pode ver-se ainda este sentido quando o mesmo autor refere que “ a administração pública em sentido material ou funcional compõe- se no conjunto de operações desenvolvidas pelos órgãos, serviços e agentes do Estado e
CAPITULO 2 – APROVISIONAMENTO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Asp. Al. J. M. Mendes Henriques APROVISIONAMENTO PÚBLICO E O EXÉRCITO 8 processos. Nesta linha, Arminda Neves expõe que “A passagem de uma Administração baseada no poder ou na burocracia para a Administração adequada ao novo século pressupõe a adopção de uma postura gestionária adaptada à especificidade dos serviços públicos” (Neves, 2002:33)
Uma grande parte das preocupações da Gestão na Administração Pública vai de encontro à optimização dos recursos financeiros, devido a, “Regra geral, cada organismo público vê a sua actuação condicionada de acordo com as verbas que lhe são atribuídas em termos de política orçamental” (Serra, 2005:189). Ao elaborar-se uma análise mais profunda do conceito de finanças públicas, e atendendo à opinião de alguns autores, pôde-se constatar que a apresentação deste conceito depende da percepção de cada um deles. Dos inúmeros autores que se pronunciam sobre este tema, fez-se a escolha de alguns para análise, de uma forma aleatória. Começando a análise, podemos ter a perspectiva de Sousa Franco, que encontra no conceito de Finanças Públicas três sentidos fundamentais: o orgânico, o objectivo e o subjectivo. O primeiro sentido assenta nos órgãos Estatais que gerem os dinheiros públicos, com vista à satisfação de necessidades da sociedade. O segundo é, de uma forma simplista, a aplicação, por parte do Estado, dos bens económicos para satisfação das necessidades sociais. Por último, o sentido subjectivo, é a disciplina científica que analisa os princípios que regem a actividade do Estado, como nos anteriores sentidos, com o objectivo da satisfação social. O mesmo autor (1995:20) distingue ainda os dois últimos sentidos “no segundo e terceiro sentidos tende-se moderadamente a designar por Economia Pública … preferimos designar por Finanças Públicas o estudo deste fenómeno quando é feito numa óptica de economia aplicada fundamentalmente segundo métodos indutivos e institucionais e em valores monetários (não reais)”. Sousa Franco (1995:28) objectiva ainda mais o conceito, referindo que Finanças Públicas “ consistem na satisfação de necessidades colectivas – da sociedade e do Estado – mediante a afectação pelo poder (politico ou administrativo) de bens e serviços adequados” , este conceito tem sempre adjacente satisfação da sociedade. Outro autor igualmente conceituado é Teixeira Ribeiro (1997:19) que também aborda este tema, afirmando que finanças são os “ instrumentos financeiros, que são o dinheiro e os créditos; ora os meios financeiros têm de se adquirir e servem para se utilizar na compra de produtos e serviços ou como reserva de valor. Daí que o objecto das finanças públicas seja o estudo da aquisição e utilização de meios financeiros pelas colectividades públicas, isto é, pelas colectividades dotadas, em maior ou menor grau, de supremacia ou poder de império ”. Esta citação para além de
CAPITULO 2 – APROVISIONAMENTO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Asp. Al. J. M. Mendes Henriques APROVISIONAMENTO PÚBLICO E O EXÉRCITO 9 contribuir para a conceitualização de Finanças Públicas, enquadra o conceito no trabalho mostrando o que são as bases dos meios financeiros para a aquisição de bens. Dando continuidade à análise é imperioso referir também Braz Teixeira que define o objecto e o conceito de Finanças Públicas distinguindo-o das Finanças Privadas de uma forma bastante clara. Tem-se para este autor que “enquanto estas respeitam apenas aos aspectos monetários do financiamento dos agentes económicos, isto é, à moeda e ao crédito, aqueles referem-se á actividade económica de ente público, a qual visa afectar determinados bens à satisfação de necessidades que lhe são confiadas”. Acrescentando ainda que actividade a financeira “vem, assim, a corresponder à utilização de determinados meios económicos por parte de entidades públicas para satisfação de necessidades colectivas, através de bens ou da prestação de serviços ” (1990:3). Por último, François Deruel (1995:1 citado por Moreno, 2006 : 16 ), autor francês, refere que “ Finanças Públicas tem como objecto o estudo dos problemas relativos às colectividades públicas, os mecanismos que se lhe encontram ligados e as regras jurídicas que lhe são aplicáveis.” O conceito de Finanças Públicas e o seu objecto têm mudado ao longo do tempo e consistem, de uma forma simplista, num ramo da ciência económica, que trata dos gastos do sector público e das formas de financiamento desses gastos. Pode-se dizer que, as Finanças Públicas abarcam a captação de recursos pelo Estado, a sua gestão e o seu emprego para atender às necessidades da colectividade e do próprio Estado.
Segundo a DGSI o Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República (PGR) define a palavra aprovisionar como facultar aquilo que é necessário, abastecer, prover, equipar, palavras que lembram trocas entre sujeitos, um que necessita de um bem e outro que está em condições de o fornecer. O fundamento do aprovisionamento encontra-se na constante necessidade de segurança e sequência de certas prestações, com intuito de satisfazer carências de determinadas entidades. Quando se trata da AP, interage-se com organizações de dimensão respeitável que precisam de adquirir, com regularidade, quantidades avultadas de bens ou serviços semelhantes. Contudo, a noção de aprovisionamento não tem como base a obtenção de grandes quantidades de bens ou serviços, mas a garantia da segurança e da continuidade dos abastecimentos. No interior da organização existem vários órgãos que fazem
