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Relações intergovernamentais
no exercício do PAR:
redes semânticas tecidas para tipificar as
bases federativas do regime de colaboração
Emmanuelle Arnaud Almeida I
Antonio Cabral NetoII
http://dx.doi.org/10.1590/S1413-
RESUMO O texto apoia-se na teoria do federalismo cooperativo, com foco nas categorias que fundamentam a busca da unidade na diversidade: descentralização, autonomia e coo- peração. A pesquisa é qualitativa, com base em análise documental e de conteúdo de entrevistas semiestruturadas, organizada por categorias temáticas, com a elaboração de redes semânticas. Discute-se que o Plano de Ações Articuladas funciona median- te uma distribuição territorial de poder entre União, estado e município, buscando romper com a tradição política de clientelismo na educação. Porém as preferências locais são pouco consideradas, e as assimetrias regionais permanecem, além de haver compromissos não cumpridos e falta de transparência. As responsabilidades conjun- tas demandam clareza no compartilhamento de poder e comunicação eficaz entre os entes e a superação de áreas de sobreposição e interpenetração. Conclui-se que o Plano de Ações Articuladas se sustenta em relações intergovernamentais cujo cerne está na prevalência da autoridade hierárquica entre os entes.
PALAVRAS-CHAVE federalismo cooperativo; relações intergovernamentais; plano de ações articuladas.
I (^) Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia da Paraíba, João Pessoa, PB, Brasil. IIUniversidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal, RN, Brasil.
INTERGOVERNMENTAL RELATIONS IN THE EXERCISE OF
PAR: SEMANTIC NETWORKS CREATED TO TYPIFY THE
FEDERATIVE BASES OF THE COLLABORATION REGIME
ABSTRACT The text is based on the theory of cooperative federalism, focusing on the categories that underlie the search for unity in diversity: decentralization, autonomy and cooperation. The research is qualitative, based on documentary analysis and content of semistructured interviews, organized by thematic categories, with the elaboration of semantic networks. It is argued that the Plano de Ações Articuladas operates through a territorial distribution of power between the Union, state and municipality, seeking to break with the political tradition of clientelism in education. However, local preferences are poorly considered, and regional asymmetries remain, in addition to unfulfilled commitments and lack of transparency. Joint responsibilities demand clarity in sharing power and effective communication between entities, and overcoming areas of overlap and interpenetration. It is concluded that the Plano de Ações Articuladas is based on intergovernmental relations whose core is the prevalence of hierarchical authority between entities.
KEYWORDS cooperative federalismo; intergovernmental relations; plan of articulated actions.
RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES EN EL EJERCICIO
DEL PAR: REDES SEMÁNTICAS TEJIDAS PARA TIPIFICAR LAS
BASES FEDERATIVAS DEL RÉGIMEN DE COLABORACIÓN
RESUMEN El texto se apoya en la teoría del federalismo cooperativo, con foco en las categorías que fundamentan la búsqueda de la unidad en la diversidad: descentralización, autonomía y cooperación. La investigación es cualitativa con base en análisis documental y de contenido de entrevistas semiestruc- turadas, organizada por categorías temáticas, con la elaboración de redes semánticas. Se discute que el Plano de Ações Articuladas funciona mediante una distribución territorial de poder entre Unión, estado y municipio, buscando romper con la tradición política de clientelismo en la educación. Sin embargo, las preferencias locales son poco consideradas, y las asimetrías regionales permanecen, además de haber compromisos no cumplidos y falta de transparencia. Las responsabilidades conjuntas demandan claridad en el intercambio de poder y comunicación eficaz entre los entes, y la superación de áreas de superposición e interpenetración. Se concluye que el Plano de Ações Articuladas se sustenta en relaciones intergubernamentales cuyo núcleo está en la prevalencia de la autoridad jerárquica entre los entes.
PALABRAS CLAVE federalismo cooperativo; relaciones intergubernamentales; plan de acción articulada.
Emmanuelle Arnaud Almeida e Antonio Cabral Neto
representantes do Ministério da Educação/Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (MEC/FNDE), responsáveis por acompanhar o PAR dos municípios, bem como desenvolver a articulação interna entre a secretaria executiva e outras secretarias do MEC no que se refere às atividades relativas ao PAR. No âmbito do estado, escolheu-se a Paraíba, e realizaram-se entrevistas com dois representantes da Secretaria Estadual de Educação. As investigações com o ente municipal foram rea- lizadas com o município de Campina Grande, Paraíba, e contemplaram entrevistas com todos os secretários que atuaram na gestão do PAR 2007-2010 e 2011-2014, desde a elaboração até o monitoramento do PAR, totalizando três respondentes, como também com cinco integrantes da equipe local. Os dados foram tratados de forma qualitativa mediante análise de conteúdo, na modalidade de categorias temáticas, pois primou pela descoberta, no texto, de ideias constituintes, manifestas em enunciados e em proposições portadoras de significações, fundamentando-se na presença de temas. Em termos operacionais, a codificação das entrevistas foi realizada por meio do programa ATLAS.ti 7.5, que possibilita estabelecer relações entre os códigos para a formação de redes semânticas ( networks ).^1 As network views são importantes para facilitar a construção de conexões entre os conceitos e interpretar as descobertas, comunicando-as de forma eficaz, pois, em contraste com os modelos lineares e as representações sequenciais, as apresenta- ções do conhecimento em redes se assemelham mais à forma como o pensamento humano é estruturado (ATLAS.ti, 2013). Após a identificação das falas dos sujeitos de pesquisa, indicou-se a numeração correspondente à entrevista realizada, seguido do tipo de ente federado que representou o participante.^2 Considerando a riqueza dos achados de campo, a organização do texto concentrou-se na análise das redes semânticas relacionadas às categorias descentralização, autonomia e cooperação, discutindo-as mediante os conceitos teóricos sobre federalismo cooperativo que orientaram a investigação.
DESCENTRALIZAÇÃO, AUTONOMIA E COOPERAÇÃO: CATEGORIAS
DE UM FUNDAMENTO QUE BUSCA A UNIDADE NA DIVERSIDADE
O federalismo proporciona uma organização que permite a ação de um governo compartilhado para determinados fins comuns, com a ação autônoma de unidades subnacionais, para fins relacionados com a manutenção das particularidades
1 Uma rede é definida como um conjunto de nodes (nós) e links (ligações), por isso, para construir as semantic networks (redes semânticas), o que se faz é determinar links para expressar mais claramente a natureza das relações entre os conceitos, ligando conjuntos de elementos semelhantes em um diagrama visual ( network view ) de nodes (ATLAS.ti, 2013). Para a pesquisa, fez-se uso das funções específicas de nodes do tipo code families (categorias) e links do tipo code-code-relations para a construção de networks e, conse- quentemente, network views. 2 Por exemplo, P1-União refere-se ao primeiro entrevistado, o qual é representante do ente União; P5-SME identifica o quinto entrevistado, que representou o dirigente da Secre- taria Municipal de Educação (SME) de Campina Grande; P9-Equipe_SME é o nono respondente, integrante da equipe da SME de Campina Grande, sempre nessa lógica.
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locais. As relações de importância primária são aquelas que se estabelecem entre as unidades constituintes de uma federação e o governo central (Cameron, 2001). A educação possui um papel de destaque no pacto federativo, pois, reconhecida como um direito fundamental no atual aparato constitucional do Brasil, está ali- nhada à organização político-administrativa designada no federalismo cooperativo da Constituição Federal de 1988 — que tem como princípios a descentralização político-normativa, a autonomia das unidades federativas e a cooperação — devendo ser organizada pelos entes em regime de colaboração. Nesse contexto de relações verticais, em que nem o governo federal nem as unidades constituintes são subordinados um ao outro, a conjugação de esforços que permitam a congruência entre descentralização, autonomia e cooperação torna-se funda- mental para que se tenha, efetivamente, um regime de colaboração no âmbito do PAR.
DESCENTRALIZAÇÃO COMO PRINCÍPIO DO PACTO FEDERATIVO
No campo da descentralização, uma de suas supostas virtudes é o aumento da autonomia de decisão e melhorias na capacidade de resolução de problemas, mediante transferência de atribuições e competências para os níveis subnacionais de governo. Ao analisar a rede semântica representativa da categoria descentralização, observaram-se evidências sobre a existência dos seguintes códigos (Figura 1). “Distribuição territorial de poder” reúne as citações que demonstram a divisão de competências entre os entes; “Assimetria entre os entes” refere-se aos fatores institucionais e ao grau de assimetria entre eles; “Preferências locais” revela se o PAR considerou os interesses das unidades constituintes; “Monitoramento das ações” combina as citações relacionadas ao acompanhamento dos resultados por parte dos entes; “Estruturas intergovernamental e intragovernamental” agrega as falas que retratam as estruturas institucionais e políticas criadas para a implementa- ção do PAR; e “Institucionalização das atividades” retrata as estruturas e processos formais que canalizam a atividade intergovernamental.
Figura 1 – Rede semântica da categoria descentralização. Fonte: Banco de dados da pesquisa (2016). Elaborado pelos autores com auxílio do programa ATLAS.ti 7.5.
Estruturas intergovernamental e intragovernamental {9-2}
Distribuição territorial de poder {6-3}
Monitoramento das ações {13-2}
Institucionalização das atividades {3-1}
Preferências locais {14-2}
Assimetria entre os entes {5-2}
está associado a
está associado a
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contradiz
contradiz é parte de
Descentralização
Relações intergovernamentais no exercício do PAR
Temos uma rede heterogênea de secretários municipais. A gente tem secretá- rios que estão mais avançados, tem uma secretaria bem estruturada, bem orga- nizada e [...] tem outros que esperam que a gente faça, então é um pouco nesse sentido, “Ah, esse aqui é um planejamento que vai me ajudar em alguns anos e eu vou fazer isso” e outro Ah, esse é um documento que eu vou fazer e mandar pro MEC”, então tem essas dificuldades, o nosso papel é não deixar que isso aumente. (P1-União, 2016)
É preciso ter grandes programas para podermos pensá-los como grandes ofer- tas de oportunidades para um país enorme como o nosso, mas nem sempre o grande programa tem como aterrissar em solo municipal. (P5-SME, 2016)
Talvez o PAR, na tentativa de padronizar algumas iniciativas na área da educação básica, tenha criado uma estrutura para recepcionar os pedidos dos mu- nicípios, podendo reduzir essa diversidade, muito embora essa tarefa seja um desafio com longo caminho para conseguir resultados efetivos de superação. No caso do PAR, a distribuição territorial de poder destaca ainda mais as assimetrias regionais, justamente pelo fato de que os entes não podem ser enquadrados em uma única estrutura, ou seja, a dispersão do poder decisório torna-se diminuta no âmbito do PAR, prevalecendo a concentração do poder decisório do MEC. Analisando diversos países nesse quesito, Cameron (2001) argumenta sobre a dificuldade de representantes intergovernamentais nos Estados Unidos, com 50 estados, ou na Rússia, com 89 unidades subnacionais, de fazerem negociações em uma mesma sala. Para o autor, a Rússia, com assimetria muito substancial entre seus entes, deve conduzir suas relações, até certo ponto, com uma série de processos intergovernamentais relativamente independentes, pois alcançar a coerência é um grande desafio. Por essa perspectiva, a descentralização consolidou-se por meio da consideração do município como ente federado, mas não existe, no Brasil, a regu- lamentação sobre qual seria o lugar em que haveria a tomada de decisão conjunta. Para os municípios em que o PAR é considerado apenas um documento a mais, devem ser repensadas as estruturas estabelecidas para a gestão educacional, pois possivelmente ainda devem prevalecer nesses lugares a dissociação entre o pla- nejamento governamental e a montagem dos aparatos destinados à gestão pública. Aproximando a realidade brasileira aos exemplos referidos por Cameron (2001), fica claro que as assimetrias do Brasil se tornam mais evidentes e complexas, pois aqui não existem apenas dois entes federados, e sim três, o que deveria reforçar cada vez mais a consideração das especificidades locais.
PREFERêNCIAS LOCAIS
A descentralização como princípio do federalismo pressupõe que sejam consideradas as preferências locais que caracterizam os entes. Essa temática é abordada em catorze falas, evidenciando algumas interpretações. Primeiro, para a União, o PAR é um instrumento que torna possível o conhecimento da realidade municipal; para o Estado, aparece com opções pré-concebidas que não permitem a customização dos planos, e, para o município, não retrata com fidelidade a realidade
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local, não leva em consideração as diferenças regionais e, por conseguinte, deixa de contemplar as necessidades de políticas municipais. As citações selecionadas como representativas dessa interpretação são:
O PAR municipal já vinha com as opções pré-concebidas. O município ali, podia se posicionar favoravelmente a acolher, ou não, aquele tipo de oferta. Ainda assim, uma vez deliberando sobre qual seria a posição do município, isso ainda estaria submetido ao julgamento do governo federal para dizer: vou apoiar ou não. (P4-Estado, 2016)
Não houve domínio mais apurado nem da estratégia de planejamento, nem de monitoramento, e, muito menos, no avanço para que se conseguisse, junto ao governo federal, uma compreensão de quem era o município e quais eram suas necessidades, não houve essa customização. (P5-SME, 2016)
Avalia-se que, considerando os interesses da União, o PAR, no que se re- fere a diagnóstico, reúne informações sobre a realidade educacional local, porém, quando se trata da elaboração dos planos de ação em si, reforça-se o entendimento de que mantém o município preso a uma estrutura padrão que não considera as especificidades. Se fosse o contrário, as prioridades estabelecidas pelas unidades descentralizadas poderiam contrariar com as de outras unidades, bem como com as metas nacionais. Porém, quando se trata do PAR, não há espaço para esse tipo de conflito, porque a estrutura é padrão e operacionalmente não permite essa liberdade aos entes, isto é, o Sistema Integrado de Monitoramento Execução e Controle do Ministério da Educação (SIMEC) não contém opções como “inserir novas ações”, “editar o texto da ação” ou “excluir ação”. Nesse caso, concretizou-se apenas uma desconcentração administrativa.
MONITORAMENTO DAS AÇõES Tendo em vista que o PAR prevê três formas de execução das subações — assistência técnica do MEC, assistência financeira do MEC e executada pelo município —, o monitoramento das ações assume papel de destaque no processo, código presente em treze citações. As falas deixam claro que não há um acompa- nhamento instituído. Da parte da União, há um posicionamento para reconhecer que há falha nesse quesito. Da parte do estado, há a afirmação de que o acompa- nhamento ficou a cargo do município, porém não há instrumento para isso, e da parte do município aparece uma crítica sobre a falta de acompanhamento. Falas que ilustram essa apreciação:
Não, não temos acompanhamento, fizemos algumas amostragens, mas não te- mos efetivamente... “Esses municípios quando for fazer isso e isso... estão em tal situação”, não temos essas informações. (P1-União, 2016)
a avaliação do que não foi possível realizar, por que não foi? Eu acho que ne- gativa é a falta do monitoramento também, tanto da parte do município como também da parte do MEC. (P8-Equipe_SME, 2016)
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meses para cinco dias (CGU, 2014). Por si só, essa mudança já representa um grande avanço em direção à melhoria da gestão pública. Relativamente à forma como o PAR é organizado, os entrevistados relem- bram as dificuldades enfrentadas pela equipe local^3 para compreender a estrutura do PAR e discorrem sobre os entraves de assimilação tanto da lógica sistêmica quanto do desenho em si:
A estrutura do PAR não é de fácil compreensão. Ela é lógica. Ela traz um encadeamento muito bonito, eu até posso dizer assim, eu compreendo que a es- trutura de criação do PAR, as quatro grandes dimensões, os indicadores que se alocam em cada dimensão, todos são bastante oportunos. [...] Porém, no campo da execução mais objetiva, o PAR, nesse emaranhado de ações e subações, ele é algo para especialistas. O PAR não é papo de amadores. E as gestões munici- pais, em geral, se sucedem no perfil de amador. (P5-SME, 2016)
O conteúdo de cada uma das dimensões, áreas e indicadores do PAR é bas- tante vasto, justamente pelo fato de congregar muitos programas. Assim, é possível perceber que se exige do município um domínio mais apurado sobre a educação, pois, conforme afirma o secretário P6: “antes de tudo, desse instrumento, há a necessidade da gente ter uma compreensão de qual é a finalidade da educação pública, porque não é simplesmente você entender de Plano de Ação Articulada, você tem que entender de educação” (P6-SME, 2016). Em termos operacionais, observa-se que a dificuldade de manuseio do SIMEC foi sendo minimizada com a repetição do uso da ferramenta, no entanto, quanto ao conteúdo, a superação das dificuldades é mais lenta.
INSTITUCIONALIZAÇÃO DE ATIVIDADE Com as ações do PAR, houve a institucionalização de atividades, código que reúne três citações, destacando-se aqui mais um ponto positivo do PAR: as ações direcionadas para a correção de fluxo, do Programa de Correção de Fluxo Escolar, 4 desencadearam o desenvolvimento da política educacional Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa (PNAIC). Entre as citações que representam essa interpretação, destaca-se:
Se você pegar o PAR, ele tinha um indicador que tratava de correção de fluxo, e essa política de correção de fluxo evoluiu para o Pacto Nacional pela Alfabe-
3 Orienta-se que a equipe técnica local seja composta por: dirigente municipal de edu- cação, técnicos da SME e representantes dos diretores de escola, dos professores da zona urbana e da zona rural, dos coordenadores ou supervisores escolares, do quadro técnico-administrativo das escolas, dos conselhos escolares e, quando houver, do Con- selho Municipal de Educação (Brasil, 2008, p. 6). 4 A ação de correção do fluxo está vinculada ao indicador 3.2.4 – Política específica de correção de fluxo e compreende subações para a superação das dificuldades de aprendi- zagem, para a prevenção da distorção idade-série, bem como atividades para reverter a situação de fracasso escolar, sendo organizada por três instituições: Grupo de Estudos sobre Educação, Metodologia de Pesquisa e Ação (GEEMPA), Instituto Alfa e Beto (IAB) e Instituto Ayrton Senna (Brasil, 2009a).
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tização na Idade Certa, então você vê o quanto o PAR evoluiu. O PNAIC foi um programa que deu tão certo que nós criamos o Pacto de Fortalecimento do Ensino Médio [...], num foi isso, e ele nasce lá do indicador que mensurou a correção de fluxo. (P2-União, 2016)
Essas ações estão previstas no decreto n. 6.094 (Brasil, 2007a), que estabelece, entre outros objetivos, a alfabetização de todas as crianças até, no máximo, 8 anos e o incentivo à leitura nas salas de aula. Os entrevistados reconhecem a impor- tância do PAR e, além disso, conseguem visualizar uma situação em que houve a transposição de uma ação para a institucionalização de uma política educacional. Do ponto de vista do regime de colaboração, esse seria um exemplo de iniciativa exitosa na área da educação. Além disso, o PNAIC aproxima-se do ideal de pacto federativo porque prevê a articulação das ações entre os entes federados, mediante pactos estaduais, para sua implementação, uma vez que estabelece regras, como a adesão do município condicionada à do estado. Pensar sobre a descentralização como teor do federalismo significa associá-la não apenas a um deslocamento de atribuições de execução, mas também ao enten- dimento de que o que se descentraliza é a tomada de decisão, que fornece, por si só, incentivos para mobilização e ação por parte dos entes, pois, ao descentralizar, os governos subnacionais desfrutam de responsabilidade e poder para assumir a liderança em uma ampla gama de questões (Clarke, 2007).
AUTONOMIA EM UM CONTEXTO DE TRADIÇõES INSTITUCIONAIS
Na rede semântica da categoria autonomia, ilustrada na Figura 2, ficam evidentes os seguintes códigos:
- tradição política: relacionado a fatores históricos, à força da tradição e às experiências políticas;
Figura 2 – Rede semântica da categoria autonomia. Fonte: Banco de dados da pesquisa (2016). Elaborado pelos autores com auxílio do programa ATLAS.ti 7.5.
Bases de convergência Tradição política {8-1} delimitadas {8-1}
Mudanças de gestão {10-1}
Autogoverno {7-3}
evidencia está associado a
contradiz
Autonomia
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capacidades vão sendo acentuadas, pois as relações de poder se tornaram cada vez mais evidenciadas. O PAR inaugurou uma nova forma de relações intergovernamentais, pois sua natureza sistêmica e informatizada tornou mais impessoais relações antes totalmente personalizadas. Seria um começo, o início de um processo de ruptura da tradição política brasileira, pois, embora o clientelismo continue existindo, os municípios menos articulados não são deixados à margem. A força da tradição e as experiências políticas irão afetar a capacidade de uma federação de manter ou reformular suas relações intergovernamentais (Cameron, 2001). É impor- tante assinalar que, ao tentar romper com esse legado, o MEC institui novos arranjos na área educacional para incluir municípios que antes não possuíam relacionamento com esse ente federado, ou seja, a mudança se deu no sentido positivo da inclusão.
AUTOGOVERNO
O modo pelo qual os municípios atuaram para gerenciar o PAR, seja na elaboração ou em sua execução, simboliza que sua implantação não deu conta, por si só, de sanar os problemas decorrentes da falta de capacidade administrativa dos municípios. Isso pode ser constatado por meio do código “Autogoverno”, com sete relatos destacando a delegação das atividades do PAR para atores que não são os principais responsáveis pela educação do município, como consultorias e pessoas do setor de informática. Nas palavras do representante da União: “a gente estranha que o secretário abre muito mão do seu papel de secretário, ele delega para outra pessoa fazer... tem um menino da informática ou alguém com mais conhecimento” (P1-União, 2016). Esse posicionamento também está presente nas demais falas, remetendo à suposição de que isso pode ocorrer em outros municípios, tanto na Paraíba quanto nos demais estados: “o município ainda delega a sua responsa- bilidade para outros. A gente tem, ainda fortemente, a presença de consultorias” (P3-Estado, 2016). A falta de capacidade técnica, aliada à inexistência de uma cultura de pla- nejamento e, ainda, às dificuldades relacionadas ao uso de sistemas de informação, faz com que os dirigentes municipais recorram às consultorias ou outras pessoas que, em detrimento de uma atuação participativa, acabaram preenchendo as infor- mações do PAR de forma ocasional. Ao se considerar a fala do secretário P5, “para conviver no ambiente do PAR é preciso dominar competências que não chegam de modo aleatório” (P5-SME, 2016), percebe-se que são essas capacidades que faltam às entidades subnacionais. No exercício de seu autogoverno, os municípios, então, encarregaram terceiros da tarefa de pensar a realidade educacional local e planejar as ações para o horizonte plurianual.
MUDANÇAS NA GESTÃO
Quando se pensa na continuidade das ações para a melhoria da qualidade da educação, sobrevém a ideia de que a troca das equipes, ocasionada por mudanças de governo, podem se erigir como um impeditivo dessa lógica. É nesse terreno que se assenta a tendência central das falas em torno do código “Mudanças de gestão”,
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com dez citações. A fala do representante do ente estadual P3, que ilustra o conjunto desse código, é veemente nesse quesito:
Há também muita mudança na gestão municipal, uma rotatividade muito gran- de. [...] Então, quando você começa a compreender e começa a utilizar o instru- mento, há uma mudança. Então há uma ruptura sempre. E isso com certeza se reflete em vários aspectos da educação, também no planejamento, com o PAR [...] Eu acho que a própria estrutura que existe nos estados e municípios, de polí- tica de descontinuidade, você, mesmo tendo um instrumento que está no sistema, que propõe um planejamento para o município, né, como uma política de estado e não de governo... as pessoas costumam negar um pouco isso e, como o PAR, ele é, no caso dos municípios, elaborado na mudança de gestão, existe aquela tendência de fazer de qualquer jeito porque não vai haver continuidade da gestão, ou então ser feito com cuidado, com zelo, com responsabilidade, mas a gestão posterior não considerar porque não foi autor do processo. (P3-Estado, 2016)
As palavras do respondente deixam claras duas dificuldades político-admi- nistrativas: primeiro, as mudanças de gestão causam uma ruptura naquilo que foi formulado nos planos de ação, pois as eleições ocorrem na metade da execução dos planos, ou seja, passados dois anos, poderá haver uma alteração na equipe gestora da SME. Segundo, além da ruptura inevitável que acontecerá caso haja alteração da equipe gestora do PAR, há no Brasil uma tradição do que P3 chamou de “política de descontinuidade”, pois os sucessores, em geral, decidem por não dar seguimento ao que foi planejado por outrem, causando prejuízos à população. É a prática de uma autonomia que se manifesta de forma muito desanimadora. E, de modo bastante negativo, esse cenário afeta a realidade brasileira na área da educação.
BASES DE CONVERGêNCIA DELIMITADAS O ideário em torno dessa temática confirma que a autonomia municipal, no âmbito do PAR, é um elemento regulado, restrito pela própria natureza nor- mativa do Plano de Metas. Na busca por elementos de sustentação da autonomia, evidencia-se uma situação em que a coordenação federativa exercida pelo MEC vem com a consequência de subtrair a autonomia dos entes federados. Aquilo que está mais latente na avaliação desse código, com oito falas, repousa no entendimento do município de Campina Grande de que a autonomia municipal é mínima, pois está subordinada aos interesses de base central. O relato a seguir ilustra com clareza a interpretação desse código:
Se a gente pensar a autonomia de um lado e a colaboração de outro, como atuar em parceria sem perder a identidade? A autonomia do município é subsidiária da vontade federal, ela é incrível. Porque, eu volto a colocar a questão de ser um ente federado com personalidade própria, o município, a rigor, ele não costumi- za dentro das políticas as suas necessidades, ele não tem vez pra fazer isso, ele não consegue nem ser diferente do município vizinho, porque a autonomia mu- nicipal, ela não é uma autonomia que permita ao gestor daquela área geográfica
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“Compromissos não cumpridos” retrata a presença de ações não realizadas pelo MEC. A terceira entidade da tríade é o código “Clareza no compartilhamento do poder”, que se refere à existência de regras claras de atuação em cada nível de governo. Como consequência, os achados revelam a existência do código “Trans- parência nas iniciativas”, que reflete o grau em que a clareza das iniciativas torna os processos abertos ao domínio público.
RESPONSABILIDADES CONJUNTAS As “Responsabilidades conjuntas” estão relacionadas à existência de arranjos de cooperação entre os entes. Esse código, com quinze relatos, retrata as relações entre as unidades estadual e municipal na elaboração/execução do PAR. O auxílio mútuo entre o MEC e os municípios é um elemento concreto, mas não havia ficado claro como essas relações se qualificam entre estado e município, especialmente na singularidade da Paraíba. O papel dos estados na elaboração/execução do PAR municipal não foi definido pela União, ou seja, inexistiram diretrizes que direcionassem uma atuação nesse sentido. Cada estado operou de maneira distinta, conforme sua conveniência. O MEC desenvolveu apenas um estímulo, por vezes informal, quanto à colaboração nessa direção, mas percebe-se que não houve coordenação federativa nesse sentido. A fala a seguir ilustra esse entendimento:
Alguns iam in loco , outros faziam polos, é um desenho que cada estado ficava um pouco à vontade para elaborar. Mas ele era muito restrito à elaboração. Uma vez pronto, essa pessoa não teria mais trabalho. O que a gente quer é que seja um trabalho mais constante e que não seja elaborado aquele documento, mas que seja elaborado aquele documento em consonância com a política pú- blica para o estado inteiro, um arranjo educacional para o estado inteiro [...] tem casos que a gente vê que eles trabalham bem com isso, mas tem casos que eles são bem... eles não se reconhecem, cada parte fica sozinha... então é um desafio. (P1-União, 2016)
As responsabilidades entre estados e municípios só foram conjuntas em alguns casos, quando houve disposição das partes para atuarem dessa forma e, mes- mo assim, estacionou na fase de elaboração do PAR. Essa constatação também se dá porque a resolução FNDE n. 29/2007, artigo 15 (Brasil, 2007b), preceitua que os estados “poderão” colaborar com assistência técnica e/ou financeira “adicional”, para a execução e o monitoramento dos convênios firmados com os municípios, ou seja, não se firma que os estados “deverão” colaborar. E, ainda assim, o teor do artigo não engloba a “elaboração” do PAR, mas somente os convênios firmados para a “execução” do PAR.
COMUNICAÇÃO ENTRE OS ENTES A comunicação é parte integrante das associações existentes para o auxílio mútuo entre as unidades federativas do Brasil. Os termos utilizados pelos res- pondentes, nas treze citações, tais como “colaboração”, “aproximação”, “diálogo”,
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“agregador”, “ponte”, remetem à suposição de que o relacionamento entre o mu- nicípio e o MEC está mais próximo. Por exemplo: “a gente está conseguindo ter uma colaboração mais forte agora. Foi uma mudança de cultura nossa, falo como FNDE e Ministério da Educação, e da relação deles conosco, então teve essa diferença, esse avanço” (P1-União, 2016); “houve uma mudança de estratégia no que diz respeito ao diálogo com o MEC. O relacionamento dos municípios com o MEC passou a ser mais próximo, se encurtou a distância institucional entre as secretarias, os municípios e o MEC” (P7-SME, 2016). Os entrevistados destacam o encurtamento da distância entre o MEC e o município, sendo esse o núcleo central das falas dos respondentes. Demonstra-se, destarte, haver um avanço nas relações intergovernamentais nesse aspecto.
ÁREAS DE SOBREPOSIÇÃO E INTERPENETRAÇÃO
Como resultado da cooperação no desenvolvimento de ações, surgem as questões relacionadas à sobreposição e à interpenetração. São dois os núcleos de sentido envolvidos nesse código, que possui sete citações. No primeiro, ressaltou-se que as ações previstas no PAR foram de encontro ao que era feito no município, em direção à interpenetração. O respondente da União posiciona-se dizendo que, no que se refere a planejamento, partia do pressuposto de que a maioria dos municípios não possuía atividade nesse sentido. E, em respeito a diagnóstico, caso houvesse alguma ação, esta deveria ser pontuada, conforme sua condição de realização, e incorporada ao PAR. Essa compreensão é compartilhada pelos representantes do governo estadual e por um dos secretários do município de Campina Grande.
A gente partia do pressuposto de que grande parte, a grande maioria, não tinha uma proposta, a gente até acha que alguns poderiam ter. Nunca houve algum com “eu tenho a minha forma de planejamento diferenciada”, nunca apareceu para gente isso. (P1-União, 2016)
Teve coisa que a gente já fazia e que foi incorporado ao PAR. A partir do mo- mento em que a gente incorporou como ações do PAR, foi incorporada como ações do PAR, porque eram ações da secretaria, não era... a gente não via como ação separada, né? (P7-SME, 2016)
Em uma visão crítica, avalia-se que essas ideias estão mais inclinadas no sentido de uma subordinação do município ao que reza o PAR. Os representantes de Campina Grande, especificamente, não reclamaram para si uma opção que lhes permitisse uma direção inversa, de inserir no PAR o que era feito pelo município, ou seja, foi preciso deixar de lado seu programa local para adotar o que propunha o PAR, ou optar por rejeitar o que está nele, mas não houve uma opção de substituir o que vem predeterminado por aquilo que é feito localmente. Como dilema da interdependência, deveria ser debatido aqui quais foram as alternativas escolhidas como meio de equalizar os interesses das esferas de governo, mas parece que as opções tropeçaram nas estratégias hierárquicas. Ainda assim, pelas discussões já firmadas, observa-se que mesmo as necessidades específicas dos municípios não
Relações intergovernamentais no exercício do PAR
A equipe acolhia a decisão do MEC, não ficava satisfeita. [...] Algumas ações não receberam o apoio do MEC, e isso de certa forma desestimulou um pouco a equipe, na medida em que você priorizava determinadas ações e essas ações não eram reconhecidas pelo MEC, ou seja, não ter contemplado todas as ações que foram definidas como prioridade, de certa forma desestimulou um pouco a equipe e a própria secretaria. (P7-SME, 2016)
Ao longo do tempo, o MEC decidiu reduzir as ações em que se compromete com assistência técnica e/ou financeira no âmbito do PAR. Comparando o Guia prático de ações do PAR 2011-2014 em relação ao PAR 2007-2010 (guias de 2007 e 2009), constata-se que o número de indicadores com assistência do MEC foi reduzido consideravelmente (Quadro 1). Na Dimensão 1 do PAR, eram catorze indicadores que apresentavam alguma subação com previsão de assistência técnica e/ou finan- ceira do MEC em 2007. Esse número foi reduzido para onze em 2009 e, no PAR 2011-2014, caiu para cinco, mas deve-se considerar que novos indicadores foram acrescentados, ou seja, proporcionalmente essa redução foi ainda maior. Essa situa- ção se repete nas dimensões 2 e 3, com redução gradual do número de indicadores. A Dimensão 4, que no PAR 2007-2010 possuía vários indicadores com assistência do MEC, mas que tinha esse número razoavelmente equilibrado com as demais dimensões, em especial a Dimensão 1, passou a concentrar, no PAR 2011-2014, 50% do total de indicadores com assistência prevista, mesmo com uma queda em relação a 2007. Ora, se o percentual de indicadores com ações do MEC caiu de 86,5% em 2007 para 26,8% em 2011, significa dizer que, no primeiro ciclo,
Dimensão Guia de 2007 (PAR 2007-2010)
Guia de 2009 (PAR 2007-2010)
Guia de 2011 (PAR 2011-2014)
- Gestão educacional 14 11 5
- Formação de professores e de profissionais de serviços e apoio escolar
10 5 4
- Práticas pedagógicas e avaliação 7 3 2
- Infraestrutura física e recursos pedagógicos 14 8 11 Total de indicadores com assistência técnica/financeira 45 27 22 Porcentagem de indicadores com assistência técnica/financeira
86,5% (do total de 52)
51,9% (do total de 52)
26,8% (do total de 82)
Quadro 1 – Comparativo dos indicadores com assistência técnica/financeira do MEC.
Fonte: Brasil (2007c, 2009a, 2011). Dados trabalhados pelos autores.
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as responsabilidades estavam concentradas mais na esfera do MEC e, no segundo (PAR 2011-2014), foram concentradas no município. Na divisão de competências não há uma consonância na distribuição das responsabilidades que caracterize uma interdependência mais balanceada. Ao dis- tribuir poderes entre os entes, as relações mútuas deveriam privilegiar um equilíbrio mais adequado entre o governo central e suas unidades constituintes (Cameron, 2001; Elazar, 2011). Ressalta-se, ademais, que nem sempre as medidas anunciadas resultam na sua real execução, o que pode impactar na relação de confiança entre os envolvidos pelo não cumprimento dos compromissos assumidos (Camini, 2010).
CLAREZA NO COMPARTILHAMENTO DO PODER Quando se debate sobre a distribuição do poder decisório, observa-se que o comportamento dos entes vai ao encontro da necessidade de “Clareza no compar- tilhamento do poder”, código que reúne sete citações. O cerne das expressões dos entrevistados é a ausência de regras claras de atuação em cada nível de governo, pois, em que pese a Constituição Federal de 1988 ter firmado as bases legais para o regime de colaboração, há, ainda, um cenário de incertezas que continua impe- rando no contexto da educação básica. Como exemplo, destacam-se as palavras do respondente do ente estadual P3: “se a gente olhar na própria relação federativa, a gente sabe que existe as competências também, desde lá na LDB, e isso é muito... existe um embate muito forte sobre isso, porque se estabelecem as competências, mas não se diz o como” (P3-Estado, 2016). A fala do representante do ente municipal P5 também exemplifica essa análise:
Há, ainda, um desalinhamento entre a autonomia e a colaboração. De verdade, de verdade, a colaboração é linda no papel, mas quando chega, para que se diga quem é quem na colaboração, quem faz o que, isso não se estabelece. E se estabelece, minimamente, por força da lei. Mas nunca por conta de um diálogo regido pela autonomia. Então talvez o nosso país ainda tenha muito a caminhar na discussão desse modelo gerencial, político-administrativo, político-econô- mico-administrativo, para que essa modelagem permita ao município ser “o município”, ser “este município”. (P5-SME, 2016)
O conjunto das ideias presentes nas citações reforça a discussão sobre a necessidade de uma melhor articulação entre os entes para efetivar o regime de colaboração e concretizar o federalismo cooperativo na área da educação. Como a Constituição de 1988 já sinalizou diretrizes nesse sentido, fazendo menção à au- tonomia e ao regime de colaboração, resta regulamentar as estratégias e as ações necessárias para cumprir o compromisso legal (Cury, 2010; Dourado, 2013). No âmbito do PAR, estima-se que, em uma visão mais alargada, este representa uma atividade que promove um exercício em prol do regime de colaboração — exercício no sentido de treino, de preparação. O PAR repousa nas regras do jogo federativo, mas não recai no dilema da tomada de decisão conjunta nem no “jogo de empur- ra”, pois, ao coordenar o PAR, o MEC procurou definir a atuação de cada ente. Acontece que esses papéis não ficaram claros, porque não houve um chamamento
Emmanuelle Arnaud Almeida e Antonio Cabral Neto
