FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS
ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
ANÁLISE COMPARATIVA DO
PRÊMIO QUALIDADE DO GOVERNO FEDERAL
COM OUTROS PRÊMIOS NACIONAIS E
INTERNACIONAIS DE QUALIDADE
André Ribeiro Ferreira
Brasília
Março/2003
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Avaliação e Premiação no Setor Público: PQGF, PNQ, Prêmios Europeu e Baldrige, Manuais, Projetos, Pesquisas de Metodologia
Os resultados de uma pesquisa sobre os sistemas de avaliação da gestão e premiação utilizados no programa qualidade do serviço público (pqgf), prêmio nacional da qualidade (pnq), president's quality award, prêmio europeu e malcolm baldrige national quality award. A pesquisa visa analisar criticamente e propor melhorias para o pqgf, além de estabilizar o processo de avaliação e aperfeiçoamento da premiação. O documento também discute as diferenças entre o setor público e privado e a importância de adotar a filosofia, métodos e ferramentas da qualidade como instrumentos de transformação na administração pública brasileira.
Tipologia: Manuais, Projetos, Pesquisas
2022
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FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS
ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
ANÁLISE COMPARATIVA DO
PRÊMIO QUALIDADE DO GOVERNO FEDERAL
COM OUTROS PRÊMIOS NACIONAIS E
INTERNACIONAIS DE QUALIDADE
André Ribeiro Ferreira
Brasília Março/
ii
FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS
ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
CENTRO DE FORMAÇÃO ACADÊMICA E PESQUISA
CURSO DE MESTRADO EXECUTIVO
ANÁLISE COMPARATIVA DO PRÊMIO QUALIDADE DO GOVERNO FEDERAL
COM OUTROS PRÊMIOS NACIONAIS E INTERNACIONAIS DE QUALIDADE
Dissertação de Mestrado André Ribeiro Ferreira
Dissertação apresentada ao Centro de Formação Acadêmica e de Pesquisa da Fundação Getulio Vargas como requisito parcial para obtenção do título de Mestre em Gestão Pública
Professor Doutor Paulo Roberto de Mendonça Motta Orientador
Integrantes da Banca Professora Doutora Deborah Moraes Zouain Professor Doutor João Alberto Neves dos Santos
Brasília 2003
iv
“ Sede perfeitos...”. Jesus Cristo
v
AGRADECIMENTOS
Ao professor Paulo Roberto de Mendonça Motta, que, com sua orientação e paciência me permitiu conciliar o desafio da dissertação com a gerência do Prêmio Qualidade do Governo Federal. Agradeço, também, o fato de ter prontamente aceito ser meu orientador. O meu agradecimento ao prof. Paulo Motta representa também aqui o meu agradecimento a todo o corpo docente da FGV.
À professora Deborah Moraes Zouain, pela coordenação do conceituado mestrado em gestão pública e empresarial da FGV em Brasília. Ao professor João Alberto Neves dos Santos, pela honra em tê-lo como integrante da banca examinadora, especialmente convidado pela FGV.
Ao amigo Paulo Daniel Barreto Lima, diretor do Programa da Qualidade no Serviço Público, pelo seu exemplo acadêmico e profissional, que ao longo dos últimos dez anos, influenciou decisivamente em meu desenvolvimento profissional.
Aos amigos José Damasceno e Ana Cristina Bergamaschi, pelo apoio incondicional, à Milena Montenegro e João Marcos, pelas contribuições em traduções e trabalhos gráficos e aos demais colegas do Programa da Qualidade no Serviço Público Gustavo Pereira Angelim,William Campos, Gisele Carvalho e Anke Moraes que acompanharam o esforço de conclusão da minha dissertação.
À Sra. Elke Löffler, que prontamente se correspondeu comigo e me apoiou com referencial bibliográfico.
Às amigas Lavínia Galvão, Marta Ghirlanda e aos amigos João Carlos Andrade da Silva e Gerson Rosenberg por me ajudarem a definir em vários momentos questões metodológicas e referências bibliográficas, bem como aos integrantes do Comitê Conceitual e de Processo do PQGF, pelos questionamentos e contribuições acerca do tema escolhido. “In memorian” ao Sr. Carlos Matias Martins, pioneiro e baluarte dos prêmios de gestão no Brasil e ex-juíz do PQGF, cuja entrevista concedida um mês antes do seu falecimento grande contribuição pode somar às minhas conclusões.
Aos colegas e amigos da primeira turma de mestrado da FGV – Brasília, da qual com orgulho faço parte. Em especial. à minha grande amiga Sonalba, que somou esforços em todos os momentos decisivos do curso e realizou revisão e críticas iniciais à dissertação.
Aos meus pais, Benedito e Maria Neusa e meus irmãos Maria Cristina, Ricardo, João Henrique e Caio Pompílio, que testemunharam e contribuíram para a construção da base de conhecimentos que me permitiram chegar até aqui.
A Carol e Vinícius, pela tolerância com minhas ausências durante o período do curso e da elaboração desta dissertação.
ABSTRACT
With the objective of realizing a comparative analysis of The Quality Prize of the Federal Government of Brazil (PQGF) with other prizes of quality that are today considered references in the world, and propose improvement for the PQGF, subsiding committee and executive coordination of the Quality Program in the Public Service.
The method of the work includes a documental research and semi–structured interviews with experts in evaluation of managing and prizing processes. With basis in comparative boards of the main quality prizes of the world, where investigated the main similarities and differences between the evaluation systems of management used by the Quality Prize of the Federal Government of Brazil and others.
The importance of this study holds on to the necessity of subsiding with information the prizing process of the PQGF, to support the success of the management and improvement of the public federal machine. Beyond that, studies like this allow more trust in the process of evaluation and prizing, starting from the perception of its qualities and attribution of reliance compared with other prizes.
The results achieved indicate the stage of consolidation of the prizing process of the PQGF, with a level of maturity equal to older prizes and suggests the necessity of stabilization of the evaluation process and the improvement of the prizing process, reviewing its objectives, to become more useful to the public directors and the institutionalization of the evaluation of the management in the public machine.
i
LISTA DOS QUADROS
Quadro I – Gerenciamento da Qualidade Total(TQM) no setor público 19
Quadro II – Três fases que caracterizam o desenvolvimento do PQSP 23
Quadro III – Ações do PQSP 26
Quadro IV – Países relacionados ao Prêmio Europeu de Qualidade 50
Quadro V - Países relacionados ao Prêmio Malcolm Baldrige 50
Quadro VI – Países relacionados ao Prêmio Ibero-americano 51
Quadro VII – Países relacionados ao Internacional Ásia Pacific Quality Award 51
Quadro VIII – Comparativo nos setores privados e públicos do Prêmio Nacional de Qualidade nos países da OCDE 52
Quadro IX – Comparativo nos setores privados e públicos do Prêmio Nacional de Qualidade nos países identificados por levantamento junto a Embaixadas no Brasil 53
Quadro X - Comparação dos prêmios referenciais de três setores privados 55
Quadro XI - Comparação de quatro prêmios do setor público 61
Quadro XII - Relação e perfil dos entrevistados 73
iii
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Comparação do número de candidaturas e premiações 69
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 - Comparativo do número de candidaturas por ano 70
Gráfico 2 – Comparativo de bancas examinadoras PNQ e PQGF 71
iv
GLOSSÁRIO DE SIGLAS
ABRAPP Associação Brasileira das Entidades Privadas de Previdência
Complementar
AMCHAM Câmara Americana de Comércio
ASQC American Society for Quality Control
CNPQ Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico
COPIN Conselho das Partes Interessadas – MBC
EQA European Quality Award
INMETRO Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade
Industrial
IPQG Instituto Paulista de Qualidade na Gestão
ISO International Stander Organization
JQA Japan Quality Award
MARE Ministério da Administração Federal e Reforma do estado
MBC Movimento Brasil Competitivo
MBNQA Malcolm Baldrige National Quality Award
MP Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
NIST National Institut of Standards and Technology
OCDE Organização de Cooperação para o Desenvolvimento Econômico
PBQP Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade
PDRAE Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado
PGQP Prêmio Gaúcho da Qualidade e Produtividade
PPA Plano Plurianual
PNQ Prêmio Nacional da Qualidade
Sumário
Resumo Abstract Lista dos quadros i Lista das figuras ii Lista de tabelas iii Lista de gráficos iii Glossário de siglas iv
Seção 1 – O Problema 03 1.1 O Tema 03 1.2 O Problema 05 1.3 Principais Questões de Pesquisa 06 1.4 Objetivos do Estudo 06 1.5 Justificativa 07 1.6 Delimitação da Pesquisa 09
Seção 2 – Referencial Teórico 11 2.1 O Modelo Pós-Fordista e o Gerenciamento pela Qualidade 11 2.2 A gestão pela Qualidade no serviço público 18 2.2.1 A Qualidade aplicada ao setor público 18 2.2.2 A Qualidade como estratégia de Reforma do Aparelho de Estado 21 2.2.3 O Programa da Qualidade no Serviço Público 23 2.2.3.1 Histórico e objetivos 24 2.2.3.2 Estrutura e funcionamento 25 2.3 Avaliação da gestão e Prêmios de Qualidade 30 2.3.1 Avaliação da Gestão – Etimologia, conceito, evolução e tipologias 31 2.3.1.1 Etimologia e conceito 31 2.3.1.2 Evolução 32 2.3.1.3 Tipologias de avaliações 40 2.3.2 Prêmios de Qualidade e teorias motivacionais 41 2.3.3 Avaliação e premiação da gestão no serviço público brasileiro 44
- Figura 1 – Desenho Sistêmico do Funcionamento do PQSP LISTA DE FIGURAS
- Figura 2 – Dimensões da performance de medição no setor público
- Figura 3 – Processo de Avaliação segundo Hadji
- Figura 4 – Processo de Avaliação segundo Robbins
- Figura 5 – Processo de Avaliação segundo Rosenberg
- Figura 6 – Modelo de Excelência do Prêmio Malcolm Baldrige
- Figura 7 – Modelo de Excelência do Prêmio Europeu
- Figura 8 – Modelo de Excelência do Prêmio Ibero-americano
- Figura 9 – Modelo de Excelência do PQGF
- Seção 3 – Metodologia da Pesquisa
- recentes e modelos internacionais e nacionais Seção 4 - Avaliação e Premiação da Gestão: algumas experiências
- Prêmios Internacionais 4.1 Levantamento dos Prêmios Nacionais e suas relações com
- 4.2 Análise Sucinta dos Principais Prêmios
- 4.2.1 Prêmio Deming (Japão)
- 4.2.2 Prêmio Japonês de Qualidade (Japão)
- 4.2.3 Prêmio Malcolm Baldrige (EUA)
- 4.2.4 Prêmio Europeu
- 4.2.5 Prêmio Presidente (EUA)
- 4.2.6 Prêmio Ibero-americano de Qualidade
- 4.2.7 Prêmio Nacional da Qualidade (Brasil)
- 4.2.8 Prêmio Qualidade do Governo Federal (Brasil)
- 4.3 Outras similaridades e diferenças (quadros comparativos)
- Seção 5 - Resultados das entrevistas
- 5.1 Roteiro e questões de entrevista
- 5.2 Perfil dos entrevistados
- 5.3 Análise das respostas dos entrevistados
- Seção 6 - Conclusões e Recomendações
- 6.1 Questões e Objetivos de Pesquisa
- 6.2 Novos caminhos para o Prêmio Qualidade do Governo Federal
- 6.2 Sugestões de novos estudos e pesquisas
- Referências Bibliográficas
- Anexos
- I - Relação dos Prêmios Nacionais dos EUA
- II – Relação dos Prêmios Automobilísticos
- III – Relação dos Prêmios Governamentais
- IV – Relação dos Prêmios Nacionais
- V – Entrevistas consolidadas
que, até 1999, era chamado de Programa da Qualidade e Participação na Administração Pública - QPAP (Cadernos MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO FEDERAL E REFORMA DO ESTADO-MARE n° 4, 1997), o qual definiu como objetivos a melhoria da gestão pública e a ênfase no cidadão. Segundo Lima e Salgado (1998, p. 15), o Plano Diretor situa a Gestão pela Qualidade como um instrumento das mudanças culturais pretendidas na administração pública.
O PQSP vem tornando-se um caminho para as Organizações superarem uma série de disfunções típicas geradas pelo modelo burocrático, principalmente a falta de orientação por resultados. Como estratégia para reconhecer e premiar as organizações públicas, foi instituído em março de 1998 o Prêmio Qualidade do Governo Federal - PQGF. Ainda segundo Lima e Salgado (Brasil, 1998, p. 23) muitas organizações do setor estatal têm resultados de melhoria a serem mostrados como, por exemplo, a racionalização no uso dos recursos ou o cumprimento de metas relacionadas aos serviços prestados pela instituição, porém não conseguem visibilidade.
O Prêmio ajuda a mudar tal situação, na medida em que o reconhecimento pela boa gestão e pelos bons serviços prestados, bem como a busca da excelência em gestão é um dos principais motivadores para a continuidade do processo de melhoria do desempenho em qualquer organização, pública ou privada.
A avaliação da gestão no ciclo do PQGF - 1998 empregou metodologia semelhante à do Prêmio Nacional da Qualidade - PNQ, com dois Instrumentos de Avaliação, um para Empresas Públicas e outro para Administração Direta, com a adoção de uma escala de pontuação menor, de 500 pontos, compatível com o momento inicial da aprendizagem da avaliação pela administração pública. Em 1999 foi desenvolvido um Instrumento de Avaliação, ainda com escala de pontuação de 500 pontos, mas único para Empresas Públicas e Administração Direta. Tal fato se deveu à grande diferença nos estágios da implementação das estratégias da qualidade entre empresas privadas e organizações públicas e ao fato de a Administração Direta não participar, usualmente, de processos de avaliação da gestão. A partir do ano 2000, o PQGF adotou um Instrumento de 1000 pontos, que
reconhece as organizações de boa gestão como também premia organizações públicas consideradas de “Classe Mundial”.
O Instrumento de Avaliação da Gestão Pública (MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO, 2000), documento fundamental para a compreensão da metodologia, propicia às Organizações um modelo para o diagnóstico e monitoramento dos resultados da implantação de estratégias de melhoria da qualidade e da gestão pela excelência, baseado em sete critérios: Liderança, Planejamento Estratégico, Foco no Cliente, Informação e Análise, Gestão de Pessoas, Gestão de Processos e Resultados Institucionais. O Instrumento orientou, de forma sistemática, a organização concorrente na descrição das práticas de gestão e dos resultados obtidos.
1.2 O Problema
O PQGF foi criado à semelhança do Prêmio Nacional da Qualidade, que, por sua vez tem implementado melhorias com base nas experiências de outros Prêmios como o Deming Price, o Malcolm Baldrige National Quality Award e o Prêmio Europeu, entre outros. Muitas são as semelhanças existentes entre eles, mas existem também algumas diferenças resultantes de adaptações e especificidades regionais e setoriais.
Observou-se que não existem pesquisas, no Brasil, que tenham feito uma análise comparativa do PQGF com prêmios similares para verificar a consistência das mudanças implementadas em sua história e sua relação com realidades vivenciadas em outros processos de premiação. A sua história, como processo de premiação, apresenta um esforço constante de adaptação dos critérios de excelência e da linguagem utili zada nos documentos do prêmio para o setor público. A premissa básica adotada é a de que o setor público deve ser excelente, utilizando abordagens próprias, sem deixar de ser público, isto é, as condições que caracterizam a excelência no setor privado são diferentes das que as caracterizam no setor público.
dos processos de premiação), além de verificá-las à luz das teorias diretamente relacionadas com o pós-fordismo (Tenório, 2000; Curiat, 1994; Fleury, 1995), o gerenciamento pela qualidade total (Deming, 1990; Juran, 1997) e com estudos comparados de prêmios de países integrantes da OCDE (Löffler, 1995). Finalmente, os pontos de comparação foram verificados por meio de entrevista com experts brasileiros em avaliação da gestão e processos de premiação.
Pretende-se, portanto, comparar os vários sistemas de avaliação utilizados por diversos prêmios de qualidade, analisá-los criticamente e propor melhorias para o PQGF.
1.4 Objetivo do Estudo
O estudo tem como objeto os sistemas de avaliação e os processos de premiação do PQGF, do President's Quality Award (específico para organizações públicas) e Malcolm Baldrige National Quality Award, dos Estados Unidos, do Prêmio Europeu, do Prêmio Nacional da Qualidade, do Brasil, do Prêmio Ibero-americano de Qualidade, entre outros. O PQGF é hoje uma das principais estratégias de ação do Programa Qualidade no Serviço Público (PQSP, 2002)e se constitui no objeto principal do estudo.
Assim, foi considerado como principal objetivo de pesquisa realizar a comparação entre os diversos Prêmios da Qualidade anteriormente citados, conforme os seguintes aspectos: histórico, público-alvo, processo de Premiação, fundamentos da Excelência, modelo de Excelência adotado, critérios de excelência, estrutura dos itens, pontuações, resultados do processo de premiação. Além disso, a pesquisa também visa a analisar criticamente e propor melhorias para o PQGF.
Foi elaborado um quadro comparativo das principais características dos Sistemas de Avaliação da Gestão e processos de premiação utilizados pelo PQGF, PNQ, do President's Quality Award (específico para organizações públicas), Prêmio Europeu e Malcolm Baldrige National Quality Award. A partir das informações e dos
pontos de comparação levantados, foi feita a análise das semelhanças e diferenças, lacunas e especificidades, à luz do referencial teórico adotado, seguida da verificação empírica dos pontos de comparação.
1.5 Justificativa
O estudo comparativo de sistemas de avaliação da gestão utilizados por processos de premiação justifica-se pela importância que as premiações têm alcançado na última década para motivar mudanças organizacionais consistentes e duradouras, em face das condições do ambiente, das limitações de recursos e a peculiaridades das instituições.
O mesmo esforço de foco em resultados organizacionais empreendido pelas instituições da iniciativa privada passou a ser perseguido pelo setor público, em particular no Brasil. Assim, análises comparativas poderão ser fonte de benchmarking para a melhoria do processo de avaliação e premiação do PQGF.
Para a Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e em particular para o PQSP, o estudo poderá servir de subsidio para reorientação de estratégias, para melhor utilização do processo de premiação, para apoiar o sucesso de gerenciamento e para melhoria da máquina pública.
Este tipo de estudo para as organizações participantes do PQGF, pode oferecer maior confiabilidade no processo de avaliação e premiação, a partir da percepção de suas qualidades e atributos de confiabilidade, comparados com outros prêmios.
Finalmente, do ponto de vista acadêmico, o estudo tem a intenção de incorporar uma revisão da literatura sobre sistemas de avaliação da gestão e processos de premiação. Na realidade, pretende-se expor didaticamente as principais características, semelhanças e diferenças dos Prêmios similares ao