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CONCEITO : A Administração é a responsável pelo desempenho da função administrativa, ou seja, deve praticar atos concretos em busca da satisfação do interesse público. Sentidos: a) Subjetivo : compreende o conjunto de pessoas, órgãos e agentes responsáveis pelo desempenho da função administrativa b) Objetivo : compreende a própria função administrativa, ou seja, são as atividades, serviços e funções desempenhadas pelo Poder Público. CLASSIFICAÇÃO a) Sentido amplo órgãos governamentais (com atribuições de planejamento, direção e comando, que exercem a função política) – Direito do Estado e Constitucional + órgãos administrativos (com atribuições de execução dos planos, que exercem a função administrativa) – Direito Administrativo b) sentido estrito (stricto sensu): órgãos administrativos + função administrativa
1 - ELEMENTOS
• ENTIDADE PÚBLICA
“a unidade de atuação dotada de personalidade jurídica” (L. 9.784/1999, art. 1º, § 2º, II) União, Estados, Distrito Federal e Municípios (“entidades federativas” ou “entes federativos”), e suas autarquias, fundações e empresas estatais (sociedades de economia mista e empresas públicas)
- ÓRGÃO PÚBLICO A unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração indireta(L. 9.784/1999, art. 1º, § 2º, I) TEORIAS DO ÓRGÃO - buscam explicar a natureza jurídica das relações entre o Estado e os seus agentes. A) Teoria da identidade : os adeptos dessa teoria confundiam o agente público com o próprio órgão. É como se eles formassem uma união indissociável. Entretanto, tal teoria não poderia prosperar, pois igualar o agente público ao órgão fazia que a morte do servidor gerasse a extinção do próprio órgão. B) Teoria da representação : defendia que o Estado seria um incapaz, nos moldes do Código Civil, e o agente público seria o seu representante, uma espécie de curador. A grande crítica feita a essa teoria é o fato de considerar o Estado incapaz, pois, se assim fosse, não seria possível responsabilizar o Estado pelos atos praticados pelos seus agentes e, ainda, sendo o Estado incapaz, não teria como nomear seus representantes C) Teoria do mandato : de acordo com essa teoria, o agente público e o Estado celebrariam uma espécie de contrato de representação, pelo qual aquele seria mandatário das vontades deste. Essa teoria também não prosperou, especialmente pelo fato de o vínculo entre o agente público e o Estado ser legal e não contratual. D) Teoria do órgão: também denominada teoria da imputação volitiva, é uma teoria de origem alemã criada pelo jurista Otto Gierke e com aceitação unânime dos autores brasileiros mais modernos. TEORIA DO ÓRGÃO(IMPUTAÇÃO VOLITÍVA) Otto Friedrich von Gierke, fez uma analogia entre o corpo humano e a estrutura estatal para tentar explicar a atuação dos órgãos. Quando os órgãos estatais atuam, como eles são partes integrantes do todo, este agir será imputado à pessoa jurídica à qual pertencem. Ex: João, policial civil do Estado de São Paulo, atira em um particular inocente sob a alegação de tê-lo confundido com um perigoso bandido da região.
Administração Pública (órgãos)
Pergunta-se: o particular indevidamente baleado poderá ingressar com uma ação de indenização? A resposta necessariamente deverá ser: sim! Agora, a questão é: essa ação será movida contra quem? A própria Constituição Federal dá-nos a resposta em seu art. 37, § 6.º: ”As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.” A ação será movida contra o Estado de São Paulo , respondendo o agente público apenas posteriormente em uma eventual ação regressiva. **CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS
- Quanto à hierarquia: a) Independentes: s** ão os órgãos de cúpula, previstos na própria Constituição Federal, e representativos dos três poderes. E, por estarem no ápice da estrutura estatal, não se sujeitam a nenhuma subordinação hierárquica ou funcional. Exemplos: Presidência da República (cúpula do Poder Executivo federal), Câmara dos Deputados e Senado Federal (cúpula do Poder Legislativo federal), Supremo Tribunal Federal (cúpula do Poder Judiciário). b) Autônomo: estão situados imediatamente abaixo dos órgãos independentes e são a estes subordinados. Possuem autonomia administrativa, financeira e técnica. São considerados órgãos diretivos, com função de coordenação, planejamento e fiscalização sobre outros órgãos. Exemplos: Ministérios (plano federal) e secretarias (plano estadual e municipal). c) Superiores: não possuem autonomia nem independência, encontrando-se subordinados a uma chefia superior, mas ainda conservam o poder de decisão. Exemplos: Departamento da Polícia Federal, secretaria da receita federal, gabinetes, superintendências. d) Subalternos: são órgãos de mera execução de serviços. Não possuem autonomia, independência nem poder decisório. Exemplos: recepção, portaria. 2) Quanto à estrutura: a) Simples: também chamados de unitários. São aqueles compostos por um único centro de competência. Não necessariamente são formados por um único agente público, pois o que caracteriza um órgão como simples é o fato de não existirem outros órgãos compondo a sua estrutura organizacional. Exemplo: Presidência da República. b) Compostos: existe uma divisão de atividades entre órgão diferentes. Exemplo: o Congresso Nacional é composto por dois órgãos, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal. 3) Quanto à atuação funcional : A) Singulares: também chamados de unipessoais. São aqueles nos quais as decisões são tomadas por um único agente, que é seu titular e representante. Exemplo: Presidência da República. B) Colegiados: também chamados de pluripessoais. São aqueles nos quais as decisões são tomadas por um colegiado de agentes. Exemplo: Câmara dos Deputados. 4) Quanto ao âmbito de atuação: a) Centrais : possuem atribuição em todo o território do qual façam parte, seja ele nacional, estadual ou municipal. Exemplo: Ministério da Saúde e Secretaria Estadual de Segurança Pública. C) Locais: só podem atuar em determinada parte do território do qual façam parte. Exemplo: delegacia do bairro “x” 5) Quanto às funções que exercem a) Ativos: promovem a execução de decisões administrativas. Exemplo: órgãos de realização de obras públicas. b) De controle: responsáveis pela fiscalização das atividades de outros órgãos. Exemplos: Tribunais de Contas, corregedorias e Controladoria-Geral da União. c) Consultivos: desempenham atividade de assessoria e aconselhamento a autoridades administrativas, emitindo pareceres e respondendo a consultas. Exemplo: Conselho de Defesa Nacional, AGU, PGE. d) Verificadores: São os encarregados da emissão de perícias ou de mera conferência da ocorrência de situações fáticas ou jurídicas. e) Contenciosos: julgamento de situações controversas.
ADMINISTRAÇÃO DIRETA
JSCF: “conjunto de órgãos que integram as pessoas federativas, aos quais foi atribuída a competência para o exercício, de forma centralizada, das atividades administrativas do Estado” ADMINISTRAÇÃO INDIRETA JSCF: conjunto de pessoas administrativas que, vinculadas à respectiva Administração Direta, têm o objetivo de desempenhar as atividades administrativas de forma descentralizada. Princípios: a) Reserva Legal - Somente por lei, de iniciativa do Poder Executivo, serão instituídas autarquias e autorizadas a criação das demais entidades da Administração Indireta e de suas subsidiárias Devido processo legal de criação (AM):
- Pessoas Jurídicas de Direito Público (autarquias, fundações públicas, agências reguladoras e associações públicas): criação com a entrada em vigor da lei que as instituiu, sem a necessidade de registro em cartório;
- Pessoas Jurídicas de Direito Privado (empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações governamentais, consórcios públicos de direito privado): autorização por lei, criação por decreto, registro dos atos constitutivos em cartório (art. 45, CC) b) Especialidade - Necessidade de constar expressamente da lei de criação/autorização a atividade a ser exercida pela entidade c) Controle - Sujeição da Entidade da Administração Indireta à Tutela Administrativa da Entidade Federativa a que está vinculada (“Supervisão” – art. 34, LC/MT 612/2019 e art. 19, DL 200/1967) Controle Político : dirigentes escolhidos e nomeados pela autoridade competente da Administração Direta; Controle Institucional : atuação conforme aos fins para os quais foi criada; Controle Administrativo : fiscalização dos agentes e atos administrativos; Controle Financeiro : fiscalização das finanças e contabilidade. CATEGORIAS
1 - AUTARQUIAS
A autarquia é fruto do procedimento de descentralização, pelo qual a Administração centralizada repassa determinado serviço para fins de buscar maior especialidade e eficiência em sua prestação. Conceito legal: Decreto 200/1967, o art. 5.º, I: [...] o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada Características: a) Criadas por lei (art. 37, XIX, CF/1988): as autarquias são criadas diretamente por lei específica. Assim, não precisam ser registradas nos moldes da legislação civil para adquirirem a sua personalidade. b) Personalidade jurídica própria (regime de direito público): Diferentemente dos órgãos que são considerados entes despersonalizados, ou seja, sem personalidade, a autarquia, sendo fruto de um procedimento de descentralização, é uma pessoa jurídica independente do ente que a instituiu, sendo, assim, detentora de seus próprios direitos e responsável por suas obrigações. c) Autonomia gerencial, orçamentária e patrimonial : Autonomia é a liberdade em relação a algo. Logo, a autarquia terá a possibilidade de se organizar (autonomia gerencial), terá seu próprio orçamento, autônomo em relação ao do seu ente instituidor (autonomia orçamentária), e seu próprio patrimônio (autonomia patrimonial). d) Exerce atividades típicas da Administração (serviço público): A Administração Pública tem como função típica a prestação de serviços públicos (art. 175 da CF/1988) e como função atípica o desempenho de atividade econômica (art. 173 da CF/1988). Entretanto, uma autarquia jamais será criada para o desempenho de atividade econômica, apenas podendo ser instituída para prestar serviços públicos típicos do Estado.
NÃO PODE DESEMPENHAR ATIVIDADE ECONÔMICA
CRIAÇÃO E EXTINÇÃO:
somente por lei específica (art. 37, XIX, CF), não podendo
ser extintas por falência.
OBJETO: Objeto: atividades “típicas” de Estado (poder de
polícia, fomento, regulação, prestação de serviços públicos etc.) PESSOAL : regime estatutário (art. 39, CF) PRERROGATIVAS: → Imunidade tributária; → Atos administrativos: São atributos dos atos administrativos - presunção de legitimidade, autoexecutoriedade, tipicidade e imperatividade(sendo a autarquia uma pessoa jurídica de direito público, possuirá na produção de seus atos todos os atributos e benefícios relacionados aos atos administrativos.); → Contratos administrativos: quando esse tipo de contrato é assinado, oferece à Administração as denominadas cláusulas exorbitantes, as quais dão prerrogativas ao Poder Público, não são extensíveis ao contratado. → Privilégios processuais: prazos em dobro, reexame necessário, pagamento por precatórios, RESPONSABILIDADE : objetiva ESPÉCIES DE AUTARQUIAS
- Comuns(administrativas): Elas são criadas para realizar um serviço público típico de Estado. Ex: INSS, INCRA, IBAMA
- Especiais: possuem uma maior autonomia, com peculiaridades normativas de organização e gestão
- Stricto sensu: possuem uma ou mais características próprias. Ex: Universidades, BACEN, SUDAM,
- Agências : autonomia qualificada (poder normativo técnico, autonomia decisória, independência administrativa [dirigentes com mandato], autonomia econômico-financeira [taxas de regulação e multas]). Exs.: ANATEL, ANVISA A) Reguladoras : voltadas ao controle de atividades de interesse público São nomeados para um mandato fixo B) Executivas : simples autarquias ou fundações públicas que, por estarem atuando de maneira ineficiente, celebram, após a aprovação de um plano de reestruturação, contrato de gestão com o Poder Público e, com isso, recebem o título de agência executiva.
- Territoriais: departamentos geográficos instituídos pelo órgão central da Administração Direta. Exs.: Territórios Federais
- Associativas ou contratuais : associações públicas decorrentes da celebração de consórcio entre entidades federativas (art. 41, IV, CC; Lei nº 11.107/2005). Ex.: Consórcio Interestadual de Desenvolvimento Sustentável do Nordeste (Consórcio Nordeste), Consórcios Intermunicipais de Saúde
- Corporativas : autarquias profissionais, voltadas ao controle e fiscalização das profissões regulamentadas. Ex.: CFM, CREA, COFITO 2 - FUNDAÇÕES
FORMA DE ORGANIZAÇÃO : EP – qualquer forma admitida pelo Direito Empresarial (S/A, Ltda. etc.); SEM – Sociedade Anônima. OBJETO : atividade econômica necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo e prestação de serviços públicos. PESSOAL : regime de emprego público, regido pela CLT, com as restrições constitucionais ao acúmulo de cargos, exigência de concurso para admissão etc. CAPITAL : EP – capital social exclusivamente público, admitindo-se a participação de outras pessoas jurídicas de direito público interno e outras entidades da Administração Indireta (art. 3º, parágrafo único); SEM – maioria do capital social público (50% + 1 das ações com direito a voto) PATRIMÔNIO : bens públicos, se prestadoras de serviços públicos, e privados, se exploradoras de atividades econômicas ATOS E CONTRATOS : caráter privado, porém regidos pelo Estatuto (Lei nº 13.303/2016) CONTROLE ADMINISTRATIVO : autonomia gerencial, orçamentária e patrimonial, não estando subordinadas hierarquicamente, mas sob tutela administrativa de órgão da Administração Direta IMUNIDADE TRIBUTÁRIA : se prestadoras de serviço público (art. 150, VI, “a” e §§ 2º e 3º, CF) PRERROGATIVAS PROCESSUAIS : EP - foro na Justiça Federal (art. 109, I, CF) ou em varas especializadas; SEM - foro estadual comum. RESPONSABILIDADE : Objetiva, se prestadoras de serviços públicos (art. 37, § 6º, CF) 4 - CONSÓRCIO CONCEITO: associações formadas por pessoas jurídicas políticas (União, Estados, Distrito Federal ou Municípios), com personalidade de direito público ou de direito privado, criadas mediante autorização legislativa, para gestão associada de serviços públicos. CF – art. 241/Lei nº 11.107, de 06 abr. 2005 CARACTERÍSTICAS: CRIAÇÃO : assinatura de protocolo de intenções, publicação, aprovação de lei autorizadora por cada um dos integrantes, celebração do contrato, personificação do consórcio, contratos de rateio e de programa; ALTERAÇÃO/EXTINÇÃO : instrumento aprovado em assembleia geral e autorizado por lei por todos os integrantes do consórcio; NATUREZA JURÍDICA : consórcio de direito público, constitui associação pública, pessoa jurídica de direito público (art. 41, CC) e integra a Administração Indireta, com natureza de “autarquia interfederativa”; consórcio de direito privado, constitui associação privada, pessoa jurídica de direito privado (art. 45, CC); OBJETO : atividade administrativas de competência comum dos Entes consorciados ou delegados por partícipe (atividades típicas de Estado, inclusive poder de polícia); atividades administrativas que não envolvam poder de autoridade (serviços públicos, fomento etc.); PESSOAL : regime estatutário (controvérsia: L. 11.107/2005, art. 4º, IX = “empregados públicos”; art. 6º, § 2º, alterado pela L. 13.822/2019, regime celetista X decisão STF MC/ADI 2135, RJU – art. 39, caput, CF); regime de emprego público, regido pela CLT, com as restrições constitucionais ao acúmulo de cargos, exigência de concurso para admissão etc. PATRIMÔNIO : bens públicos (art. 98, CC); bens privados, impenhoráveis e inalienáveis se afetados a serviços públicos; ATOS E CONTRATOS : administrativos, regulados pelo direito público; CONTROLE ADMINISTRATIVO : pelos Tribunais de Contas respectivos (polêmica: L. 11.107/2005, art. 9º, parágrafo único X 70, caput e parágrafo único, CF); IMUNIDADE TRIBUTÁRIA : patrimônio, renda e serviços (art. 150, VI, “a” e § 2º, CF); PRERROGATIVAS PROCESSUAIS : se houver participação da União, foro na Justiça Federal (art. 109, I, CF), ou em varas especializadas da Justiça Estadual; foro estadual comum;
RESPONSABILIDADE : Objetiva (art. 37, § 6º, CF) 5 - ENTIDADES DE COOPERAÇÃO CONCEITO : pessoas jurídicas de direito privado que colaboram com o Estado exercendo atividades não lucrativas e de interesse social. ENTIDADES PARESTATAIS (TERCEIRO SETOR) Conceito: Composto por entidades da sociedade civil que, sem fins lucrativos, desempenham atividades de interesse social auxiliando, portanto, o próprio Estado e recebendo deste alguns benefícios como forma de fomento (incentivo) à continuidade do desempenho destas atividades. a) SERVIÇO SOCIAL AUTÔNOMO E AGÊNCIAS SOCIAIS SSA Conceito: formado por pessoas jurídicas de direito privado que, sem fins lucrativos, desempenham atividades de fomento, auxílio e capacitação em determinados ramos profissionais. Ex: Sesc – Serviço Social do Comércio; Sesi – Serviço Social da Indústria; Sest – Serviço Social do Transporte; AGÊNCIAS CONCEITO : pessoas jurídicas de direito privado, instituídas mediante autorização legal e voltadas a promoção de atividades econômico-sociais, com maior vinculação ao Poder Executivo (nomeação do presidente, supervisão, contrato de gestão e recursos orçamentários) CARACTERÍSTICAS : → Não pertencem à Administração Pública → Pessoas jurídicas de direito privado → Criadas por autorização legal → Não prestam serviços públicos delegados → Não gozam de privilégios administrativos, fiscais e processuais → Desnecessidade de concurso público → Deve licitar OBJETO : executam serviços de utilidade pública (categorias profissionais e atividades econômicas) PARAFISCALIDADE : a possibilidade de se cobrarem tributos (cobrar, não criar) NÃO GOZAM DA IMUNIDADE TRIBUTÁRIA RECÍPROCA: poderá existir a tributação em relação ao seu patrimônio, renda e serviços CONTROLE : Tribunal de Contas da União b) FUNDAÇÕES DE APOIO CONCEITO: pessoas jurídicas de direito privado, não pertencentes à Administração Pública, que atuam sem fins lucrativos. A finalidade-base dessas entidades é atuar ao lado de universidades e hospitais públicos , desempenhando atividades direcionadas à saúde, educação e pesquisa científica. CRIAÇÃO: a criação desse tipo de entidade é realizada pelos próprios servidores públicos da pessoa jurídica que será auxiliada pela entidade de apoio NATUREZA JURÍDICA : essas pessoas jurídicas seguem as regras do Direito Civil, podendo ser constituídas sob a forma de fundação, associação ou cooperativas. EXTINÇÃO : na forma do Código Civil, arts. 62 a 69, conforme art. 2º da Lei 8958/1994 b.2) OBJETO : apoio a projetos de pesquisa, ensino, extensão e desenvolvimento institucional, científico e tecnológico (art. 1º) PESSOAL : regime celetista (art. 2º, II) b.5) CONTROLE : fiscalização pelo Ministério Público, nos termos do Código Civil e do Código de Processo Civil e prévio credenciamento no Ministério da Educação e no Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação, renovável a cada 5 anos (art. 2º, I e III) Prerrogativas : contratação por dispensa de licitação
Também: as sociedades cooperativas e as “organizações religiosas que se dediquem a atividades ou a projetos de interesse público e de cunho social distintas das destinadas a fins exclusivamente religiosos” Após o preenchimento dos requisitos estabelecidos pelo art. 33 da Lei 13.02/2014, o Poder Público poderá celebrar parcerias com as organizações da sociedade civil mediante termo de colaboração, termo de fomento ou acordo de cooperação:
- Termo de colaboração : nesse termo serão repassados recursos públicos para a entidade privada, a fim de que esta cumpra os planos de trabalho que foram propostos pela Administração Pública.
- Termo de fomento : a diferença do termo de colaboração é que, enquanto neste os recursos são repassados de acordo com o plano de trabalho proposto pela Administração, no termo de fomento a proposta é feita pela própria organização da sociedade civil.
- Acordo de cooperação : no caso dessa última parceria, não haverá a transferência de recursos públicos à entidade privada.
