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A RESPONSABILIDADE DOS AGENTES POLÍTICOS
PELOS ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
THE RESPONSIBILITY OF POLITICIANS FOR THE ACTS OF
ADMINISTRATIVE DISHONESTY
Resumo : Na última década, mais precisa- mente no ano de 2007, o Supremo Tribunal Federal (STF) definiu parâmetros que de- vem ser utilizados no julgamento dos agen- tes políticos que venham a praticar atos de improbidade administrativa; vários opera- dores jurídicos encontram obstáculos para definir os limites desta decisão acabando por confundir a competência para julgar a especificidade da lei da impunidade. Com o intuito de ajudar a esclarecer esta dificulda- de foi desenvolvido este artigo. Para tanto, inicialmente faz-se necessário definir: ato administrativo; agentes públicos; probida- de administrativa e agentes políticos e seus deveres. Logo em seguida, estabelece-se em que casos o STF tem competência ori- ginária para processar e julgar, dando um enfoque especial a um julgado: Reclamação 2.138-6/DF. A seguir, são apresentadas a Lei de Improbidade Administrativa e a Lei de Responsabilidade, definindo onde é que de- vem ser enquadrados os agentes políticos. Finalmente são tecidas as considerações fi- nais sobre o tema. Palavras-chave : Agentes políticos. Res- ponsabilidade. Improbidade. Abstract : Recently the Federal Supreme Court defined which parameters must be used when petitioning and judging political agents accused of administrative improper- ty. Due to that fact many legal operators across the country are having difficulty to see the bounds of that decision and they are also misconceiving competence to judge and law specificity with impunity. In order to clarify that doubts comes this article. Aiming that, the first chapter defines: ad- ministrative act, public agents, administra- tive property and political agents and their duties. Following that, the second chapter approaches the cases which the Federal Supreme Court has original jurisdiction to process and judge, focusing one precedent. On the third chapter this thesis will pre- sent the administrative improperty law and the responsibility law and it will determine by which law the political agents must be tried. Finally some final thoughts will be made on the subject. Keywords : Political agents. Responsibility. Improperty.
- (^) Doutor em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina; professor dos cursos de graduação e pós-graduação em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina; cancellier@uol.com.br ** (^) Bacharel em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina; joao.orssatto@terra.com.br Luis Carlos Cancellier de Olivo* João Henrique Carvalho Orssatto**
Luis Carlos Cancellier de Olivo, João Henrique Carvalho Orssatto
Introdução
O Supremo Tribunal Federal (STF), em um de seus acórdãos – Reclamação 2.138-6/DF, Rel. Min. Nelson Jobim, DJ, em 13 de junho de 2007 –, delineou os parâmetros para o julgamento dos agentes políticos que praticarem atos de im- probidade administrativa. Na referida decisão, a Corte Suprema estabeleceu que os agentes políticos, diferentemente dos demais agentes públicos, estão sujeitos, devido à competência constitucional, às sanções da Lei 1.079/1950 – Lei de Responsabilidade – e não à Lei 8.429/1992 – Lei de Improbidade Administrativa. Em decorrência deste julgado, alguns juristas defendem que o STF estaria permitindo a impunidade, pois a Lei de Responsabilidade seria mais benéfica ao infrator. Entretanto, tal entendimento está equivocado, uma vez que não se trata de uma questão de legitimidade ativa ou benesse, mas de competência. Portanto, com o intuito de esclarecer a divergência, é necessário diferenciar os agentes públicos dos agentes políticos e determinar qual lei é aplicável a cada um deles em face da CRFB.
1 A Probidade administrativa e os agentes políticos
Antes de abordar o tema propriamente deste artigo é importante definir, brevemente, o que é ato administrativo, agente público e probidade administrati- va. Finalmente levantar-se-á o assunto agentes políticos.
1.1 Ato Administrativo
Os atos administrativos são uma decorrência da função administrativa do Estado. Nesse sentido, importante salientar a opinião de Di Pietro^1 Considerando, pois, as três funções do Estado, sabe-se que a ad- ministrativa caracteriza-se por prover de maneira imediata e con- creta às exigências individuais ou coletivas para a satisfação dos interesses públicos pré-estabelecidos em lei. Costuma-se apontar três características essenciais da função administrativa: é parcial, concreta e subordinada. É parcial no sentido de que o órgão que a exerce é parte nas relações jurídicas que decide, distinguindo-se, sob esse aspecto, da função jurisdicional; é concreta, porque aplica a lei aos casos concretos, faltando-lhe a característica de generali- dade e abstração própria da lei; é subordinada, porque está sujeita a controle jurisdicional. Segundo Justen Filho^2 “Ato administrativo é uma manifestação de vontade funcional apta a gerar efeitos jurídicos, produzida no exercício de função admi- nistrativa.” (^1) Di Pietro (2010, p. 193). (^2) Justen Filho (2009, p. 273).
Luis Carlos Cancellier de Olivo, João Henrique Carvalho Orssatto que são subdivididos em competência, repartição e agentes públicos, que, na ver- dade, são os executores dos atos administrativos. Considera-se agente público tanto aquele que exerce a atividade pública, como agente administrativo, quanto o que atua como agente político, que está no desempenho de um mandato eletivo – ainda que transitoriamente ou sem remu- neração – por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra for- ma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades da administração pública direta, indireta ou fundacional envolvidas pelos poderes executivo, legislativo e judiciário. A Constituição da República Federativa do Bra- sil (CRFB) de 1988, em seu art. 37, descreve detalhadamente os deveres e direitos dos agentes públicos, porém em momento algum usa tal denominação, como pode ser observado pela leitura do referido artigo. Todavia, os doutrinadores conceituam o termo agente público e o dividem em espécies distintas. A seguir será mostrado como eles o definem e os classificam.^4 Esta expressão – agentes públicos – é a mais ampla que se pode conceber para designar genérica e indistintamente os sujeitos que servem ao Poder Público como instrumentos expressivos de sua vontade ou ação, ainda quando o façam apenas ocasional ou epi- sodicamente. Quem quer que desempenhe funções estatais, enquanto as exer- cita, é um agente público. Por isso a noção abarca tanto o Chefe do Poder Executivo (em qualquer das esferas) como os senadores, deputados ou vereadores, os ocupantes de cargos ou empregos pú- blicos da Administração direta dos três poderes, os servidores das autarquias, das fundações governamentais, das empresas públicas e sociedades de economia mista nas distintas órbitas de governo, os concessionários e permissionários de serviço público, os delega- dos de função ou ofício público, os requisitados, os contratados sob locação civil de serviços e os gestores de negócios públicos. O artigo 2º da Lei 8.429/92 (Lei da Improbidade) define agente público como “todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de inves- tidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades menciona- das no artigo anterior.”^5 Portanto, pode-se afirmar que agente público é uma definição ampla que engloba todos que de alguma forma executam alguma atividade atribuída ao Es- tado, seja esta transitória, ocasional ou até mesmo sem remuneração. A doutrina costuma afirmar que agente público é gênero que se divide em espécies. Em Mei- relles^6 encontra-se o seguinte: “Os agentes públicos, gênero que acima conceitua- mos, repartem-se inicialmente em cinco espécies ou categorias bem diferenciadas, a saber: agentes políticos, agentes administrativos, agentes honoríficos, agentes (^4) Mello (2009, p. 243-244). (^5) Brasil (1992). (^6) Meirelles (2009, p. 76).
A responsabilidade dos agentes políticos ... delegados e agentes credenciados, que por sua vez, se subdividem em subespécies ou subcategorias [...]”
1.3 Probidade Administrativa
Definir probidade pode parecer simples em teoria, mas, na prática, é muito mais complexo, uma vez que se trata de um reflexo direto da honestidade pessoal do agente público. A boa administração exige do agente público a preservação dos bons costu- mes e a noção de equidade, elos condutores da moralidade administrativa. Assim, a probidade na administração significa o agir em consonância com tais valores, de modo a propiciar uma administração de qualidade. Toda vez que uma ação ou omissão por parte do agente público contrariar o dever de boa administração o resultado será um ato de improbidade administra- tiva. Nesta senda, a má-qualidade da Administração pública resulta na violação dos princípios que a orientam. Segundo o princípio da probidade administrativa, o agente público deve agir com retidão no trato da coisa pública, sob pena de incorrer na perda da fun- ção pública, suspensão dos direitos políticos, indisponibilidade dos bens e o res- sarcimento ao erário público, sem prejuízo da ação penal cabível. E, ainda, na proibição de contratar com o Poder Público ou de receber benefícios, incentivos ou subvenções. A improbidade administrativa é resultado de todo ato praticado por agente público contrário às normas da moral, à lei e aos bons costumes, caracterizado pela falta de honradez e de retidão de conduta no modo de agir perante a admi- nistração pública. Segundo Marques^7 pode-se definir improbidade administrativa da seguinte forma: Para efeitos legais, improbidade administrativa representa con- duta voluntária culposa ou dolosa, de agente público em sentido amplo e eventuais terceiros coautores, partícipes ou beneficiários, que atente contra a moralidade administrativa e que cause en- riquecimento ilícito, prejuízo ao patrimônio público ou infração aos princípios e eventuais partícipes ou coautores que praticarem atos típicos de improbidade administrativa. O sujeito ativo na improbidade administrativa é qualquer pessoa investida de função pública, seja ela remunerada ou não, temporária ou efetivamente res- ponsável pela administração, destinação e aplicação de valores, bens e serviços de natureza pública, ou seja, é sempre um agente público. Já o sujeito passivo pode ser a pessoa física ou jurídica cujos bens ou valores são atingidos. Na prática da improbidade, o agente público além de ferir frontalmente o interesse público, pode incorrer em atos de enriquecimento ilícito, no recebimento de vantagem econômica, direta ou indireta, em superfaturamento, em lesão ao erá- (^7) Marques (2010, p. 41).
A responsabilidade dos agentes políticos ... blico para sua conduta interna, segundo as exigências da instituição a que serve e a finalidade de sua ação: o bem comum. O princípio da publicidade define que todo e qualquer ato administrativo deve ser transparente, possibilitando a qualquer cidadão controlar a atividade administrativa ou até mesmo questionar quando achar necessário. O sigilo, a não ser em casos específicos, não pode ser exigido. O art. 5º da CRFB em alguns in- cisos relaciona determinados casos em que o princípio da publicidade pode ser relativizado, mas é importante salientar que essa é a exceção e não a regra. Por último, o princípio da eficiência que foi acrescentado na CRFB por meio da Emenda Constitucional 19/98. Os doutrinadores afirmam que antes mesmo da referida emenda o princípio já estava consagrado pela jurisprudência. Este princípio impõe à Administração pública, direta e indireta, bem como aos seus agentes públicos a visão constante do bem comum. Cada agente público deve, além de respeitar suas competências, agir sempre de maneira participativa e eficaz, evitando a burocracia e buscando a qualidade, zelando pela utilização de critérios legais e morais necessários, otimizando a utilização de recursos públicos, evitando desperdícios e garantindo maior rentabilidade social. Certamente que a eficiência não deveria ser um princípio administrativo constitucional e sim uma consequência da boa administração. A eficiência é um requisito essencial para o desenvolvimento do trabalho do administrador público e é dever deste observá-la sempre. Entretanto, sabe-se que esta não é a realidade brasileira e, sem sombra de dúvidas, nestes termos a EC é mais uma ferramenta para assegurar que o administrador público a persiga com afinco. Todo agente público indiferentemente de sua classificação deve respeitar os princípios administrativos dispostos na CRFB. Quando a sua ação administrativa não se pauta nos termos do previsto constitucional, a própria legislação infracons- titucional tipifica ao ato ilegal e atribui a sanção ao agente público. Cabe salientar que o sujeito ativo de toda a improbidade é sempre o agente público.
1.4 Agentes Políticos
No item agentes públicos definiu-se a diferença entre estes e os agentes políticos, deixando claro que este é uma categoria daquele que é o gênero. Contu- do, como este artigo tem como tema central a ação dos agentes políticos, ele será novamente abordado. Agentes políticos não possuem com o Estado um vínculo de natureza pro- fissional, mas sim de natureza política, uma vez que o que os caracterizam são os seus cargos e a natureza especial das atribuições por eles exercidas. Cargos estes de elevada hierarquia na organização da Administração Pública, como, por exemplo, a Presidência da República e os Ministérios. Mello^8 descreve que agen- tes políticos são “[...] os titulares de cargos estruturais na organização política do País, ou seja, ocupantes dos que integram o arcabouço constitucional do Estado, o esquema fundamental do Poder.” (^8) Mello (1975).
Luis Carlos Cancellier de Olivo, João Henrique Carvalho Orssatto Os agentes políticos – na maior parte atuando no executivo, algumas vezes no legislativo e raramente no judiciário – estão intimamente ligados ao direcio- namento do Estado, já que são eles que definem orçamentos, planos anuais e plu- rianuais e as demais metas e diretrizes que advêm de decisões governamentais. É importante salientar que a eles é dada competência constitucional para tomarem decisões políticas, decorrente do princípio republicano, guardião do In- teresse da Maioria. Assim, os agentes políticos podem ser considerados legitima- dos democraticamente, razão pela qual os representantes dos interesses da maio- ria não podem ter as suas garantias distorcidas pela atuação indiscriminada do poder judiciário. Portanto, pode-se dizer que a barreira da hierarquia dos poderes é uma garantia formal imposta pelo arts. 1º e 2º da CRFB. As decisões políticas em nível federal são tomadas pelo Presidente e Vice- -presidente, Ministros, Deputados Federais e Senadores, portanto, quem ocupa esses cargos são agentes políticos. No que se refere ao nível estadual são os Gover- nadores e Vice-governadores, Secretários Estaduais e Deputados Estaduais, onde também se encontram os membros do Distrito Federal. Finalmente, em nível mu- nicipal Prefeitos e Vice-prefeitos, Secretários Municipais e Vereadores. A CRFB além de assegurar um regime jurídico diferenciado aos agentes políticos em seu art. 86 estabelece regras para processar o Presidente da Repúbli- ca. Ainda, a Lei 1.079/50, recepcionada pela Constituição, também dispõe sobre os crimes de responsabilidade do Presidente da República e, além disso, aumenta a abrangência para os seguintes cargos: Ministros de Estado, Ministros do STF, Procurador-Geral da República, Juízes Diretores do Foro, Advogado-Geral da União, autoridades que integram o Ministério Público e Presidentes dos Tribu- nais Superiores, Tribunais de Contas, Tribunais Regionais Federais, Tribunais do Trabalho, Tribunais Eleitorais, Tribunais de Justiça e Tribunais Distritais. A mesma lei disciplina os crimes de responsabilidades em âmbito Estadual, e em âmbito Municipal a CRFB determina que o julgamento seja realizado perante o Tribunal de Justiça, com base na Lei 201/67. Quanto ao Poder Legislativo a CRFB delega competência à Câmara Legislativa do próprio parlamentar para julgá-lo.
2 A responsabilização dos agentes políticos
Neste tópico, inicialmente será feita uma explanação sobre a separação dos poderes em âmbito nacional mostrando quem pode julgar cada agente político, ou seja, como é a hierarquização para o julgamento dos agentes políticos e, a poste- riori , far-se-á um estudo sobre o STF e sua competência. Isto feito será então abordado o ponto essencial do artigo, uma vez que se- rão trabalhadas as leis que embasam o tema proposto.
2.1 Princípio da Separação dos Poderes
O Brasil é uma República – como está claro no próprio nome do país: Re- pública Federativa do Brasil –, palavra originária da expressão latina res publica
Luis Carlos Cancellier de Olivo, João Henrique Carvalho Orssatto uma troca de dados ou informações a qual revela-se fundamental para sua própria subsistência. Tal orientação, também tem o mérito de não comprometer uma apropriada concepção de independência, a qual não pode ser con- siderada como sinônimo de isolamento e sim de respeito às ativ- idades precípuas de cada poder, dentro das atribuições de com- petências previstas na Constituição. Somente dessa forma, ambas as expressões – independência e harmonia - podem ser conciliadas em uma mesma diretriz. É por essa razão que se entende que a clássica teoria da “Separação de Poderes”, idealizada por Aristóteles e, mais tarde, desenvolvida por Locke e, finalmente consagrada, por Montesquieu, necessita, hoje, de um redimensionamento na sua compreensão na medida em que a versão clássica da tripartição de poderes, interpretada de forma rigorosamente literal, historicamente descontextualizada e sem um viés pragmático, resulta incompatível com os atuais siste- mas políticos constitucionais onde cada um dos poderes estatais, além das suas funções precípuas, também desempenham atividades típicas dos outros poderes, tais como ter iniciativa de leis que lhes são próprias ou levar a efeito processos administrativos ou políticos. Portanto, atuar de forma harmônica entre si não significa que os três po- deres devam agir separadamente, mas conjuntamente, na busca do bem comum.
2.2 O poder executivo brasileiro
Segundo o art. 76 da CRFB “o Poder Executivo é exercido pelo Presidente da República, auxiliado pelos Ministros de Estado.” A função do Presidente da República é administrar a máquina estatal e exercer os atos de chefia de Estado. Como chefe de Estado, exerce a titularidade nas relações internacionais, repre- sentando o Brasil no quadro internacional. Suas competências encontram-se dispostas no art. 84 da CRFB; no art. 85 encontram-se suas responsabilidades; e no art. 86 a competência para julgá-lo. O Poder Executivo no Brasil, de acordo com a CRFB (art. 1º, caput ), é di- vidido entre a União, os Estados Federados, o Distrito Federal, os territórios e os municípios (art. 1º, caput , CRFB). A própria Constituição deixa claro que a chefia do Poder Executivo Estadual é confiada aos governadores, auxiliados pelos seus secretários de Estado (art. 25 e ss, CRFB), enquanto o Poder Executivo Municipal tem como chefe o Prefeito que será auxiliado pelos secretários municipais (art. 29 e ss, CRFB). Finalmente, o Poder Executivo do Distrito Federal (DF) é exercido pelo governador e seus secretários (art. 32, CRFB). Entretanto, a Magna Carta não esmiuçou tanto o Poder Executivo nas ou- tras esferas, deixando isso a cargo das Constituições Estaduais e Leis Orgânicas Municipais, que não serão abordadas neste artigo.
A responsabilidade dos agentes políticos ...
2.3 O poder legislativo brasileiro
No Brasil, o Poder Legislativo Federal é composto pelo Senado Federal – com representantes dos Estados e do Distrito Federal e pela Câmara dos Depu- tados – com representantes do povo, que contam com o auxílio do Tribunal de Contas da União (TCU) nas atividades de controle e fiscalização externa (art. 44, 45, 46, 73 e 96, CRFB). O Poder Legislativo tem a importante função de elaborar as leis de forma abstrata, geral e impessoal, pois são feitas pensando no bem público. Outra fun- ção é fiscalizar o Poder Executivo e julgá-lo se necessário, além de julgar também os seus próprios membros. Tem também a tarefa de fiscalizar como o Governo realiza as despesas públicas, com o auxílio do TCU. Nos Estados Federativos o Poder Legislativo é exercido pelos Deputados Estaduais, estes compondo a Assembleia Legislativa, que tem a função de elabo- rar as leis estaduais, além de fiscalizar o Poder Executivo Estadual. No Distrito Federal o Poder Legislativo é exercido pela Câmara Legislativa, com 24 deputados distritais eleitos. Cabe salientar que a Câmara Legislativa tem poderes comparados às Câmaras Municipais dos demais municípios brasileiros. Finalmente, o Poder Legislativo Municipal é formado pelos Vereadores que formam a Câmara Municipal. Assim como nos outros poderes, além de elabo- rarem as leis municipais exercem a função de fiscalizadores e controladores da Administração Municipal, velando para que os atos do Poder Executivo – tanto do Prefeito e seus assessores quanto dos demais órgãos da administração direta e indireta, sejam realizados de acordo com a legislação vigente e atendendo ao bem- -estar social sem descriminação. Quanto à competência para julgar os membros do Poder Legislativo, a CRFB determina que os crimes de responsabilidades sejam julgados pela Casa a qual pertença, com exceção do Presidente da Câmara Municipal.
2.4 O poder judiciário brasileiro
A organização do Poder Judiciário brasileiro é definida nos artigos 92 a 126 da CRFB. Ao Poder Judiciário cabe a função de administrar a justiça por meio dos tribunais. Dentro dos três poderes cabe a ele garantir amparo, proteção ou tutela dos direitos dispostos nas leis. O Supremo Tribunal Federal, como será mostrado a seguir neste tópico, é a máxima autoridade do Poder Judiciário. Os demais órgãos têm grande independência e respondem prioritariamen- te à lei e não ao STF. Em seu art. 92 a CRFB seleciona todos os órgãos do Poder Judiciário Brasileiro: I - o Supremo Tribunal Federal; I-A o Conselho Nacional de Justiça II - o Superior Tribunal de Justiça; III - os Tribunais Regionais Federais e Juízes Federais; IV - os Tribunais e Juízes do Trabalho;
A responsabilidade dos agentes políticos ... tado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, ressalvado o disposto no art. 52, I, os membros dos Tribunais Su- periores, os do Tribunal de Contas da União e os chefes de missão diplomática de caráter permanente; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 23, de 1999); d) o “habeas-corpus”, sendo paci- ente qualquer das pessoas referidas nas alíneas anteriores; o man- dado de segurança e o “habeas-data” contra atos do Presidente da República, das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, do Tribunal de Contas da União, do Procurador-Geral da República e do próprio Supremo Tribunal Federal; e) o litígio entre Estado estrangeiro ou organismo internacional e a União, o Estado, o Distrito Federal ou o Território; f) as causas e os con- flitos entre a União e os Estados, a União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da administ- ração indireta; g) a extradição solicitada por Estado estrangeiro; i) o habeas corpus, quando o coator for Tribunal Superior ou quando o coator ou o paciente for autoridade ou funcionário cujos atos es- tejam sujeitos diretamente à jurisdição do Supremo Tribunal Fed- eral, ou se trate de crime sujeito à mesma jurisdição em uma única instância; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 22, de 1999); j) a revisão criminal e a ação rescisória de seus julgados; l) a reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões; m) a execução de sentença nas cau- sas de sua competência originária, facultada a delegação de atri- buições para a prática de atos processuais; n) a ação em que todos os membros da magistratura sejam direta ou indiretamente inter- essados, e aquela em que mais da metade dos membros do tribunal de origem estejam impedidos ou sejam direta ou indiretamente in- teressados; o) os conflitos de competência entre o Superior Tribu- nal de Justiça e quaisquer tribunais, entre Tribunais Superiores, ou entre estes e qualquer outro tribunal; p) o pedido de medida cautelar das ações diretas de inconstitucionalidade; q) o mandado de injunção, quando a elaboração da norma regulamentadora for atribuição do Presidente da República, do Congresso Nacional, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, das Mesas de uma des- sas Casas Legislativas, do Tribunal de Contas da União, de um dos Tribunais Superiores, ou do próprio Supremo Tribunal Fed- eral; r) as ações contra o Conselho Nacional de Justiça e contra o Conselho Nacional do Ministério Público; (Incluída pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004); II - julgar, em recurso ordinário: a) o “habeas-corpus”, o mandado de segurança, o “habeas-data” e o mandado de injunção decididos em única instância pelos Tribunais Superiores, se denegatória a decisão; b) o crime político; III - julgar, mediante recurso extraordinário, as causas decididas em única ou última instância, quando a decisão recorrida: a) con- trariar dispositivo desta Constituição; b) declarar a inconstitucio- nalidade de tratado ou lei federal; c) julgar válida lei ou ato de gov- erno local contestado em face desta Constituição. d) julgar válida lei local contestada em face de lei federal. § 1.º A arguição de descumprimento de preceito fundamental, decorrente desta Constituição, será apreciada pelo Supremo Tri-
Luis Carlos Cancellier de Olivo, João Henrique Carvalho Orssatto bunal Federal, na forma da lei. (Transformado em § 1º pela Emen- da Constitucional nº 3, de 17/03/93) § 2º As decisões definitivas de mérito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas ações diretas de inconstitucionalidade e nas ações declaratórias de constitucionalidade produzirão eficácia con- tra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004) § 3º No recurso extraordinário o recorrente deverá demonstrar a re- percussão geral das questões constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a admissão do recurso, somente podendo recusá-lo pela manifestação de dois terços de seus membros. (Incluída pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004). Em uma leitura atenta deste artigo é possível identificar três for- mas de atuação do STF quanto ao julgamento de ações. Ele proces- sa e julga originariamente os processos de inconstitucionalidade, os litígios que envolvam estados e o DF, os litígios que envolvam outros países ou organismos internacionais e o julgamento das autoridades mais importantes do país. Em relação ao julgamento destes últimos, o STF não é o órgão competente apenas quando eles são acusados de infrações penais ou crimes de responsabili- dade, mas também quando vítimas ou autoras de violações aos di- reitos fundamentais. Além disso, atua como segunda instância quando julga recursos dos casos que foram originariamente processados pelos Tribunais Superiores. Isto acontece nos crimes políticos e nos casos de ações constitucionais. Finalmente, nos casos em que devido ao princípio da supremacia da Constituição se justifica a apreciação de uma causa, tem-se o Recurso Extraordinário. (BRASIL, 1988). Como Recurso Extraordinário Plácido e Silva (1975, p. 1172) definem: “É a denominação que se atribui ao recurso interposto das decisões proferidas pelas justiças locais, em única ou última instância, para o Supremo Tribunal Federal.”
3 Reclamação 2.138-6/DF, Relator Ministro Nelson Jobim – DJ
A Reclamação em análise foi proposta, nos autos da ação de improbidade administrativa n. 1999.34.00.016.727-9, pela União em face do Juiz Federal Subs- tituto da 14ª Vara da Seção Judiciária do Distrito Federal e do Relator da Apela- ção Cível do mesmo processo. O recurso visou preservar a competência da Corte Suprema para processar e julgar Ministro de Estado. O ex-ministro da Ciência e Tecnologia Ronaldo Sardenberg, à época ocu- pante do cargo de Chefe de Missão Diplomática Permanente, interpôs a referida reclamação pretendendo que a competência do STF fosse preservada, visto que ambos os cargos possuem prerrogativa na Corte Suprema, como visto nos tópicos anteriores (art. 102, I, “c”, da CRFB/88).
Luis Carlos Cancellier de Olivo, João Henrique Carvalho Orssatto tiva, inclusive, criando um importante precedente para a inaplicabilidade da Lei de Improbidade Administrativa a estes.
4 O Agente político: Lei de Responsabilidade ou Lei de
Improbidade Administrativa?
Agora serão tratadas a Lei de Responsabilidade e a Lei de Improbidade Ad- ministrativa, assim como será trabalhado qual delas deve ser utilizada nos crimes cometidos pelos agentes políticos.
4.1 Lei de Responsabilidade – Lei nº 1.079 /
Como já visto anteriormente, os agentes políticos decidem os rumos do Esta- do. No caso do Brasil, um Estado Democrático de Direito que exige total probidade de seus agentes públicos, estes devem ser responsabilizados ao exercer parcela da soberania do Estado, praticando ato ilícito. O grau de responsabilidade deve ser na mesma proporção da parcela da soberania exercida pelo agente político. As infrações cometidas pelos agentes políticos que tenham caráter político- -administrativo são denominadas crimes de responsabilidade, ou seja, os agentes políticos são os sujeitos ativos das condutas que ocasionam os crimes de respon- sabilidade. Estes crimes estão previstos na CRFB/88, no momento em que esta define as funções dos agentes políticos. Cabe ressaltar ainda que, apesar do nome, são infrações político-administrativas e não criminais. Com a finalidade de punir e até mesmo evitar que aconteçam crimes des- sa natureza existe na legislação brasileira normas específicas, entre elas a Lei 1.079/50, o Decreto-Lei 201/67, entre outros. A seguir serão relacionados os crimes de responsabilidade de cada agente político.
4.2 Presidente da República, Ministros de Estado, Ministros do
STF e Procurador-Geral da República
Conforme define o parágrafo único do art. 85 da CRFB, a Lei 1.079/50 em seu art. 2º tipifica os crimes de responsabilidade cometidos pelos agentes deste item. O art. 3° deixa claro que apesar de serem julgados por crime de responsabilidade os agentes ainda poderão responder por eles na justiça ordinária. Já o art. 4° tipifica os atos do Presidente que atentam contra a CRFB, e, portanto, podem ser punidos. De outro lado, no seu art. 13, a Lei 1.079/50 descreve os crimes de respon- sabilidade que podem ser praticados pelos Ministros de Estado. No art. 39 da referida lei, são descritos os crimes de responsabilidade dos Ministros do STF, enquanto que no seu art. 40 expõe as especificações dos crimes praticados pelo Procurador Geral da República. Vale lembrar que os crimes con- tra a Lei Orçamentária, descritos no art. 10, também afetam a eles.
A responsabilidade dos agentes políticos ...
4.3 Governadores e secretários estaduais
No art. 74 da Lei 1.079/50 estão descritos os crimes de responsabilidade praticados pelos governadores e seus secretários: “constituem crimes de respon- sabilidade dos governadores dos Estados ou dos seus Secretários, quando por eles praticados, os atos definidos como crimes nesta lei.”
4.4 Prefeitos e vereadores
A Lei 1.079/50 não faz referência aos crimes de responsabilidade dos agen- tes políticos em nível municipal. Estes estão descritos no DL n. 201/67, mais es- pecificamente no art. 2º e 4°, porém este não é o foco deste artigo e por isso não serão aqui trabalhados.
4.5 Lei de Improbidade Administrativa - Lei nº 8.429/
A Lei n. 8.429 foi criada em 1992 em um cenário de mudanças no país, que deixara uma Ditadura Militar de 21 anos. A Constituição tinha sido promulgada em 1988 e esta lei veio responder aos desejos populares de proteção do novo regi- me democrático. Para tanto era necessário proteger interesses e bens materiais e imateriais. O melhor exemplo de bens imateriais são os princípios do art. 37 da CRFB, citados no item 2.2 do presente trabalho. Ela serve também para definir claramente quem é quem nos casos de im- probidade administrativa. Marques (2010, p. 43), ao tratar o tema sujeito passivo
- que é aquele que sofre a improbidade – escreve: A partir do texto legal transcrito, percebe-se que são sujeitos pas- sivos do ato de improbidade administrativa: a) Administração Pública – se submetem a lei n. 8.492/92 os órgãos da Administra- ção Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, Estados, Distrito Federal, Municípios (art. 1°, caput, primeira parte); b) entidades privadas – também se encontram sob a égide da mesma lei as entidades privadas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de 50% do pat- rimônio ou da receita anual; o patrimônio da entidade privada que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público, e o patrimônio da entidade privada para cuja cria- ção ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de 50% do patrimônio ou da receita anual (art. 1°, caput, parte final e parágrafo único). Quanto ao sujeito ativo, que é o agente – e que, portanto, pode ser respon- sabilizado pelos atos de improbidade –, é interessante ler os seguintes artigos extraídos da Lei 8.429/92:
A responsabilidade dos agentes políticos ... Para o enriquecimento ilícito se configurar é necessário ter havido dolo, inde- pendentemente do montante, ou existir prejuízo imediato ao erário. Quanto aos su- jeitos ativos, podem ser agentes públicos e terceiros em condutas comissivas em regi- me de coautoria com os primeiros. Neste caso denomina-se corrupção ativa e passiva. Já no art. 10 da lei pode-se ver o que constitui ato de improbidade que causa lesão ao erário e nos incisos deste a exemplificação de algumas formas. Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, mal barateamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no ar- tigo 1º desta Lei [...] Após uma leitura atenta da lei é possível afirmar que tanto a conduta dolo- sa quanto a culposa pode causar lesão ao erário. Outro ponto importante é a não necessidade de haver enriquecimento ilícito por parte do agente ativo. Da mesma maneira como no ato descrito anteriormente, pode ser cometido tanto pelo agente público quanto por terceiro em regime de coautoria. Finalmente, no art. 11 a mesma lei descreve o que constitui ato de impro- bidade administrativa atentatórios aos princípios da administração pública. Fica claro neste artigo que o objetivo da Lei de Improbidade é abranger todo e qualquer ato imoral ou ilícito praticado por agentes públicos ou em coautoria de terceiros. Dessa forma é permitido entender que a lei tem como objetivo resguardar a res publica de toda e qualquer espécie de lesão. Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, le- galidade, e lealdade à instituições [...]
4.7 Tipos de sanções previstos na Lei de Improbidade
Administrativa
As sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa estão expostas no art. 12: Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e adminis- trativas, previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações: I - na hipótese do artigo 9º, perda dos bens ou valores acrescidos il- icitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da função pública, suspensão dos direito e políticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou cred- itícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pes- soa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos;
Luis Carlos Cancellier de Olivo, João Henrique Carvalho Orssatto II - na hipótese do artigo 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se con- correr esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de muita civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, di- reta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos; III - na hipótese do artigo 11, ressarcimento integral do dano, se houver perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou cred- itícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos. Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta Lei o juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim como o provei- to patrimonial obtido pelo agente. Verifica-se, portanto, que as sanções previstas na Lei de Improbidade Admi- nistrativa possuem natureza político-administrativa, uma vez que a natureza pe- nal não lhe é cabível. Entretanto, convém lembrar que a CRFB no art. 37, § 4º, faz menção à sanção aos atos de improbidade “sem prejuízo da ação penal cabível”. O que significa dizer que independente das sanções administrativas é possível que outro processo na área criminal seja instaurado. Ainda no art. 37, § 4º, existe a menção às sanções em espécie que deverão ser previstas em lei.
4.8 Agentes Políticos: Lei de Improbidade Administrativa ou
Crimes de Responsabilidade?
O princípio norteador dos atos praticados pelos agentes políticos, bem como de todos os demais agentes públicos, é o da probidade administrativa. Assim, a violação deste princípio é o principal fator na configuração da improbidade administrativa. Há, e sempre houve no cenário político brasileiro um clamor pelo combate à corrupção e demais formas de improbidade administrativa. Tal sentimento é ainda maior quando se fala de agentes políticos ímprobos. Isto se deve ao fato destes pos- suírem funções governamentais e decisórias, ou seja, parte da soberania do Estado. Diversas normas já foram editadas objetivando evitar e punir os atos de improbidade. Acontece que algumas destas leis entram em conflito, uma vez que versam sobre os mesmos sujeitos ativos e delitos, como é o caso da Lei 1.079/50 e da Lei 8.429/92, além de esta confrontar-se com o Decreto-Lei 201/67. Vale ressaltar que tanto os crimes relacionados na Lei de Improbidade Ad- ministrativa, quanto os descritos na Lei de Responsabilidade são originários de atos de improbidade administrativa e, portanto, caracterizam crimes de respon- sabilidade, delitos de ordem político-administrativa. O que difere uma da outra é a sua especificidade, ou seja, a Lei 8.429/92 é norma geral, aplicável a todos os agentes públicos, enquanto a Lei 1.079/50 é norma específica, oponível somente
