A política entre as nações - Morgenthau, Manuais, Projetos, Pesquisas de Relações Internacionais

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H. MORGENTHAU

A POLÍTICA ENTRE

AS NAÇOES

""-J '~{S~j:" _' ('o u '" I r R I

A reflexão sobre a temática das relações internacionais está presente desde os pensadores da antigüídade grega, como é o caso de Tucídides. Igualmente, obras como a {/tO/M, de '1110n-ns More, e os escritos de Maquiavel, Hohhes e Montesquieu requerem, para sua melhor compreensão, urna leitura soh a ótica mais ampla das relações entre estados e povos. No mundo moderno, como é sabido, a disciplina Relações Internacionais surgiu após a Primeira Guerra Mundial e, desde então, experimentou notável desenvolvimento, trans- formando-se em matéria indispensável para o entendimento do cenário a- tual. Assim sendo, ,lS relações internacionais constituem área essencial do conhecimento que é, ao mesmo tempo, antiga, moderna e contemporânea.

No Brasil, apesar do crescente interesse nos meios acadêmico, político, em- presarial, sindical e jornalístico pelos assuntos de relações exteriores e políti- ca internacional, constata-se enorme carência bibliográfica nessa matéria. Nesse sentido, o Instituto de Pesquisa de Rclacoes Institucionais - IPRI, a Editora Universidade de Brasília e a Imprensa Oficial do Estado de São Pau- lo estabeleceram parceria para viabilizar a edicào sistemática, sob a forma de coleção, de obras b{lsicas para o estudo das rela~'c'les internacionais. Algumas das obras incluídas na coleção nunca foram traduzidas para o português, como O Direito da Paz eda Guerra de Hugo Grotius, enquanto outros títulos, apesar de não serem inéditos em língua portuguesa, encontram-se esgotados, sendo de difícil acesso. Desse modo, a coleção CL·is.IJC()S /PR/ tem por ohje- tivo facilítar ao público ínteressado o acesso a obras consideradas fundamen- tais para o estudo das relacoes internacionais em seus aspectos histórico, conceitual e teórico.

C..ada um dos livros da coleção contará com apresentação feita por um espe- cialista que situará a obra em seu tempo, discutindo também sua importância dentro do panorama geral ela reflexão sobre ,lS relações entre povos e nações. Os O.·1\IJU1I·/PRIdestínam-se especialmente ao meio universitário hrasilei- ro que tem registrado, nos últimos anos, um expressivo aumento no número de cursos de graduação e pós-graduação na área de relações internacionais.

I r R I

H A N S J. M O R G E N T H A U

A POLÍTICA ENTRE ,...,

AS NAÇOES

A luta pelo poder e pela paz

Traduzida por Oswaldo Biato da edição revisada por

KENNE1H W. THOMPSON

Prefácio:

Ronaldo M. Sardenberg

Imprensa Oficial do Estado de São Paulo Editora Universidade de Brasllia Instituto de Pesquisa de Relações Internacionais

São Paulo, 2003

P ARTE TRÊs

O Poder Nacional

CAPÍTliLO VIII - A Essência do Poder Nacional............. 199

CAPÍTULO IX - Elementos do Poder Nacional................ 215

CAPÍTULO X - Avaliação do Poder Nacional................... 295

PARTE QllATRO

Limitações do Poder Nacional: O Equilíbrio de Poder

CAPÍTULO XI - O Equilíbrio de Poder 321

CAPÍTULO XII - Métodos Diferentes do Equilíbrio de Po-

der 339

CAPÍTULO XIII - A Estrutura do Equilíbrio de Poder 375

CAPÍTULO XIV - A Avaliação do Equilíbrio de Poder..... 3B

PARTE CINC:O

Limitações do poder nacional: moralidade internacional e

opinião pública mundial

CAPÍTULO XV - Moralidade, Costumes e a Lei como Mo-

deradores do Poder 421

CAPÍTULO XVI - Moralidade Internacional...................... 429

CAPÍTULO XVII - Opinião Pública Mundial.............. 483

PARTE SEIS

Limitações do poder nacional.·o direito internacional

Ci\l'ÍTlILO XVIII: Principais Problemas do Direito Inter- nacional 505

CAPÍTULO XIX: Soberania 567

PARTE SETE

Política internacional no mundo contemporâneo

CAI'ÍTI f LO XX: A Nova Força Moral do Universalismo Na- cionalista 603

CAPÍTllLO XXI: O Novo Equilíbrio de Poder 621

CAPÍTI:LO XXII: Guerra Total 679

PAlrlT Orro

() problema da paz: paz por meio da limitaçâo

CAI'ÍTULO XXIII: Desarmamento...................................... 721

CAl'íTllLO XXIV: Segurança 7H

CAPÍTIILO XXV: Solução Judicial...................................... H

CAPÍTl:1.O XXVI: Mudança Pacífica H

C\I'ÍTIILO XXVII: Governo Internacional........................ H

CAPÍTl;LO XXVIII: O Governo Internacional: as Nações Unidas H

PREFACIO

Hans J. Morgenthau:

Política entre as Nações

Ronaldo Mota Sardenberg'

Política entre as Nações é exemplo de empreendimento inte-

lectual comprometido, que n~10 esconde sua opção conservadora e ativista. Renova conceitualmente o estudo das relações entre os Estados, explícita preocupações a elas subjacentes e esclarece idéias emergentes na política internacional da época. Por isso, n~10 espanta que, em poucos anos, haja-se tornado referência obrigatória; sua leitura com proveito n~10 exige concordância nem com as premissas nem com as conclusões do autor. O diplomata, o estrategista, () investigador e o estudante das relações interna- cionais, o jornalista, o homem do direito e o filósofo político, todos, com certeza encontrarão na obra um repositório precioso de informacoes e ensinamentos sobre um modelo de análise da vida internacional - a teoria moderna do realismo político - e uma inspiração para a comparação entre idéias e fatos do passa- do e os desafios internacionais que estão à frente.

A obra é inseparável do homem, e Política entre as Nações

segue ~I risca essa regra. A produção intelectual e o desempenho político ancoram-se solidamente na biografia de cada um. A ex- periência pessoal e () tempo de Hans J. Morgenthau ajudam a entender seus escritos e atribulações. Como indivíduo e acadê-

I I{onaldo M. Sarck-nbc-rg. diplomata de carreira, entre outros postos diplomáticos que chefiou. inclui se miss.io brusik-ir.: junto "1 ()rg:lI1iza(:\o das Na(úes I 'nidas, tendo presidido cru v.irias ocasi()es o Conselho de Seguran,'a da UNI'. Foi se(Tet:üio de Assuntos htratl'gicos da Presidência da l{l'púhlica e ministro da Cii:'ncia e Tecnologia.

XII RONALDO^ MOTA^ SARDENBER(;

mico, sua trajetória foi diretamente afetada pelas grandes crises que atormentaram o século XX, como a afirmação do nazi-fascis- mo, o drama da guerra mundial e a guerra fria, materializada nas tensões da confrontação Leste-Oeste e no terror nuclear. Nascido em 1904, alemão de família judaica, com parcos recursos e de cultura assimilada, deixou, no tenebroso ano de 1932, sua terra à cata de emprego intelectualmente produtivo. Esperava passar algum tempo em Genebra. Nunca mais retornou à Alemanha. Educado nas Universidades de Berlim, Frankfurt e Muni-

que, já sua tese - A PunçdoIudicial Iruernacional: Natureza e

Limites - denotava um interesse central pelo direito internacio- nal público. Admitido, em 1927, à Ordem dos Advogados, che- gou a presidir, como interino, o Tribunal do Trabalho de Frank- furt. Fortemente marcado por sua formação germânica, Morgenthau reverenciava o professor de história da arte, Heinrich Wolmin, e Hermann Oncken, que o introduziu ao estudo da política externa de Bismarck, hem como Rothenbucher, que o aproximou do pensamento de Max Weher. A esse propósito, é revelador o que relata seu assistente de pesquisa e co-autor Kenneth W. Thompson. Durante os seus muitos anos na Univer- sidade de Chicago, Morgenthau nunca entrou em seu gabinete sem antes deter-se diante de uma fotografia de Oncken, na ga- leria de retratos dos professores visitantes. No início da década dos 30, o fato de ser judeu só reduzia suas já escassas oportunidades profissionais. Com Adolf Hitler e seus sequazes no poder em Berlim, tornava-se inviável voltar ao país. No Instituto Graduado de Relações Internacionais, de Ge- nebra, viu-se diante de dificuldades lingüísticas e financeiras, hem como de desentendimentos sohre o modo de entender o direito internacional. Mencionam-se, a propósito, o clima políti- co reinante no Instituto e a oposição que lhe era movida por professores e estudantes nazistas de origem alemã. Conseqüen- temente, em 1934, Morgenthau já buscava, por meio de cartas, emprego na Palestina, na Pérsia e no Afeganistão, e - como

XIV RONALDO^ MOI,'"^ SA/{I)FNIlIW;

arquiisolacionismo e as idéias legalistas, com amplo apelo po- pular, que viam no enquadramento jurídico a possível solução para os problemas da paz e da segurança internacionais. No mesmo campus em Chicago, coexistiam horror e fascinação com a guerra. Embora excessivamente restrito, este sumário ilumina a trajetória de Morgenthau. Naturalizado norte-americano em 1943, pertenceu à geração de intelectuais e pesquisadores eu- ropeus que, fustigados pelo terror nazista, encontraram, na outra margem do Atlântico, espaço e oportunidades para de- senvolver seus talentos. A partir da publicação, em 194H, da

Política entre as Nações, sua obra magna, Morgenthau tornou-

se um dos mais respeitados cientistas políticos norte-america- nos, como pioneiro na articulação da teoria realista das rela- çoes internacionais, pela qual orientaram-se as pesquisas e o debate político nos EUA, e em menor grau na Europa, durante o longo período da guerra fria. Foi representativo da imigração bem-sucedida.'

Com o subtítulo A luta pelo poder e pela paz. a Política

entre as Nações conheceu seis edições (e numerosas reimprecs-

soes) - em 194H, 19'54, 1960, 1967, 1973, 197H e 19H'5, com sucessivas revisões. A origem do livro, como modestamente re- gistra, na apresentação da primeira edição, encontra-se princi- palmente em notas, compiladas pelos seus melhores estudantes (pois ele mesmo não as utilizava), das aulas e palestras que dera no último trimestre de 1946. Seu texto original cobre matérias

, Infmma,'úes hiogr:tfk~ls colhidas principalmente na Encvctopaedia Bntannica (htip: \
www.brüannica.com l: em Kcnncth W. Thompson, "lhe Writing oI' "Politks among Nations": Its Origins and Sourcc-s', em internationat Stndies Notes e em iV1or,gelllhall 's Oel)'ssev, "puper" preparado para o painel: Traoch ng ldentities. Gender. Culture aliei lixpertcnccs o/f)isjJ/ace/llelll ({I lhe 391h A 1IIIIIal C()//wlllioll cftbe lntcrnational SI 11 d ies Association. Minneapolis, March. I <)<)H (http: \ www.um-t.unívie.ac.at). Correntes fe- ministas norte-americanas hoje afirmam que esse êxito era muito mais freqüente entre os homens que entre as mulheres. C0!110 t'xce,';10, citam llannah Arendt.

Prefácio xv

tradicionais dos cursos de relações internacionais, com ênfase nos problemas do direito, organismos internacionais e história diplomática, mas se inicia com uma síntese notável da influên- cia do Poder na órbita internacional. Não se deixe escapar a dinâmica do pensamento de Morgenthau, que evoluía com a transformação da problemática internacional. Em sua longa trajetória, soube ele reagir, de modo criativo, às fases diferenciadas da guerra fria. Entretanto, soube, também, manter-se fiel ao conjunto de princípios e metodologias que, desde a primeira publicação, norteou sua visão do mundo.

O texto da Política entre as Nações enriqueceu-se com revi-

sões a cada edição. Ao lado de idéias aparentemente simples, o leitor encontra inesperados níveis de complexidade. Já na segun- da edição, de 1954, explícita-se que seus verdadeiros e confiáveis alicerces intelectuais e políticos são os vinte anos de dedicação do autor a seus temas preferenciais e à própria natureza da polí- tica internacional. Morgenthau admite que sua reflexão fora soli- tária e ineficaz, já que "uma concepção falsa de política externa, posta em prática pelas democracias ocidentais," havia levado, de forma inevitável, ã ameaça do totalitarismo e, finalmente, ã Se- gunda Guerra Mundial. A seu juízo, na ocasião da primeira edi- ção, ainda dominava tal concepção, que qualifica também de "perniciosa". Reconhecia-se como pessoalmente engajado e po- lêmico, por atacá-Ia, em seu livro, de modo frontal e assinalava ser tão radical em relação aos erros de tal concepção quanto aos de sua própria filosofia. Seis anos mais tarde, contudo, proclama- va vitória, e sublinhava que, com a posição alcançada, sua teoria passava, daquele momento em diante, a necessitar apenas de consolidação e adaptação a novas experiências. As alterações textuais, introduzidas em 1954, revelam níti- da preocupação em manter a atualidade da análise e explorar as novas perspectivas mundiais. Tais alterações tomam nota, como assinala, de quatro experiências políticas que haviam emergido desde 1948, a saber:

Prefácio XVII

não comprometidas e assistência econômica. Certos temas ga- nham espaço e atenção, como a influência da política interna sobre a externa, o reconhecimento da importância da qualidade do governo e da diplomacia, a interrelação no âmhito da balança de poder e o direito internacional. Morgenthau começa, ainda, a queixar-se da incompreensão que o cerca, em especial quanto a idéias, que não apenas nunca sustentara, mas que tinha, aberta- mente, como repugnantes. A reflexão empreendida é, portanto, substancial e ilustra a crescente auto-confiança do autor. Tais tendências prosseguem na terceira edição, de 1960.

Morgenthau justifica o processo de revisão da Política entre as

Nações, com a observação de que, tanto em suas manifestações empíricas quanto nos propósitos a que serve, "a verdade políti- ca é uma criança de seu tempo". Assim a balança do poder dos séculos XVIII e XIX, com a multiplicidade de pesos aproxima- damente iguais, difere da vigente em meados do século XX. Além disso, a caracterização desta, nos EUA, como elemento perene, envolveu vigorosa polêmica, pois revelara algo que "pou- cos suspeitavam e a maioria tomava como abominável heresia, uma aberração passageira e já obsoleta". Morgenthau acreditava haver reagido à quase total suhestimação do elemento do poder na vida internacional e qualificado fortemente a tendência a vê-lo apenas em termos materiais. Por outro lado, diante da potencialidade nuclear de destruição total, singularizou a obsolescência da violência des- controlada como instrumento de política externa, tema que merece ser revisitado nos tempos atuais. Repeliu, ainda, a acu- sação de ser indiferente aos prohlemas morais, invocando, como prova, este e outros de seus livros. Na quarta edição, quase vinte anos após à primeira, Morgenthau incorpora modificações, com vistas a dar conta da evolução internacional, no que tange tanto ã diplomacia multi- lateral quanto à ascensão, nos EUA, da política de controle de armamentos, por oposição à de desarmamento. Também algum

XVIII RONALDO^ MOlA^ SARDENBERG

aperfeiçoamento conceitual é proposto com relação a temas diversos como imperialismo, prestígio, conflito nuclear e alian- ças. Pela primeira vez faz referência a outras obras de sua auto- ria como fontes para o entendimento de sua posição filosófica

e, em conseqüência, das colocações teóricas da Política entre as

Nações.

Nessa ocasião, nota que seu enfoque difere da aplicação às relações entre os Estados de novos instrumentos, desenvolvi- dos principalmente nos EUA, como o behaviorismo, a análise de sistemas, a teoria dos jogos e a simulação, entre outros. Morgenthau deixa transparecer ceticismo sobre tais inovações metodológicas e a conseqüente polêmica acadêmica. Com base na experiência histórica e pessoal, afirma, lapidarmente, que "para o êxito ou o fracasso de uma teoria, é decisiva sua contri- buição ao conhecimento e ao entendimento de fenômenos que valham a pena conhecer ou entender. É por seus resultados que uma teoria deve ser julgada, não por pretensões epistemológicas ou inovações metodológicas". Invoca o célebre matemático Henri Poincaré a respeito da correlação inversa, que "em geral existe", entre preocupações metodológicas e resultados substantivos e afirma seu próprio convencimento de que as tentativas de racionalização abrangente da teoria internacional serão provavelmente tão fúteis quanto as que as precederam, desde o século XVII. Aponta para o risco de um dogmatismo que venha a dominar a realidade com o fito de preservar a consistência racional. E termina com magistral cita- çào de Oliver Wendell Holmes, do qual ressalta uma "resigna- ção heróica". Escreve Holmes: "A cada ano, senão a cada dia, apostamos nossa salvação em uma profecia, cuja base está no conhecimento imperfeito."

Política entre as Nações se divide em dez partes e em 32

capítulos. Se arriscarmos simplificar sua organização, podemos

divisar três grandes títulos, a saber: A) Teoria e prática das rela-

ções internacionais, composto das partes I e 11 e dos sete pri-

xx RONALDO^ MOTA^ SARDENBERG

Também desperta continuado interesse a análise da políti-

ca dos Estados com relação ao status quu, o contexto da luta

pelo poder. Morgenthau propõe uma tipificação das políticas externas nacionais, que conheceu muito êxito, quais sejam, as

políticas de manutenção do poder (status quu); as de sua ex-

pansão (imperialismo) e as de demonstração (prestígiu, concei-

to um tanto fora de moda, mas nem por isso abandonado no plano internacional). Examina, nesse contexto, o tema do impe- rialismo contemporâneo, em suas três modalidades, econômica, militar e cultural, de forma isolada ou combinada, assim como as políticas de prestígio."

Ao final, percebe-se que Politica entre as nações recolhe

bom número de preocupações teóricas e práticas. Avança na idéia da necessidade de constituir uma teoria das relações inter- nacionais, com a ressalva de suas limitações intrínsecas, e for- mula especificamente uma teoria realista, ao mesmo tempo que busca aplicá-la a casos concretos. Por esse aspecto, o livro tor- na-se inteligível mesmo para nào iniciados. Prefere Morgenthau trabalhar em níveis subsistêmicos, conforme, aliás, fortemente sugere sua visão do próprio papel da violência mundial. Resis- te, de modo geral, às concepçôes muito abrangentes da ordem internacional (provavelmente nem sequer aceitou essa última categoria de análise, salvo para assinalar a desordem como modo dominante de organização, o que, aliás, soa como contradição insanável). A essência de seu pensamento está em uma difícil compo- sição entre as consideraçôes de Poder - a própria conceituação do realismo político, suas formas, dimensões nacionais e balan- ça do Poder - e a visào das limitações ao Poder nacional, ex- pressas em termos de moral, opinião pública, direito internacio- nal, paz, organização internacional e diplomacia. Nesse sentido, a obra é fiel a seu subtítulo - que aproxima a luta pelo poder e

; Pp.4 -25 c 60-140.

Prefácio XXI

a paz -, e esquecê-lo, em função de uma leitura parcial, certa- mente desfiguraria as intenções do autor." Desde seus primeiros esforços, Morgenthau combina rela- çoes internacionais e direito internacional público; com o tem- po, atribui importância crescente à diplomacia multilateral, mes- mo tendo em conta que esta falha ou tarda a resolver os problemas a que se dirige. Em suas partes finais, o livro toma caráter quase enciclopédico, ao tratar de casos e questões de sua atualidade e conclui com uma reflexão sobre as tarefas e o futuro da diplomacia. Morgenthau, note-se, abstrai em sua obra, em ampla medida, as variáveis econômicas e tecnológicas (e, quando trata das últimas, privilegia as tecnologias especifica- mente militares) ou, de forma implícita, as aceita como dadas.

o pensamento morgenthaliano se encaixa com naturalida- de na longuíssima tradição realista ocidental, que se terá inicia-

do com Tucídides. História da guerra do Peloponeso inaugura a

"relação tensa entre o realismo e as preocupações morais?" e permite esboçar o que depois viria a ser a teoria da balança de Poder, tal como interpretada pelas potências mais fortes." Mas, ao justapor o comportamento belicista de Atenas a sua posterior decadência e derrota, o historiador ateniense permitiu enxergar também a "barbárie e o potencial corruptor da guerra" e vê-la como uma "escola de violência" e uma "degradação moral".') Aproximadamente dois milênios mais tarde, Maquiavel pro- voca a cisão radical entre moral e política, o que, de um lado, o credenciou como originador da ciência política, como a enten-

"Walker, op. cit., sublinha o enfoque duplo de Política entre as Na~'ües e observa que ignorá-lo é o que justamente diferenci« lia ohra de Morgcnrhau, para pior, o chama- do m-o-re-alismo. cuja figura paradignüticl l' Kcnnneth Waltz.

• V. Stevc-n Forc!c, "Classical Rc-alism". em T. Narclin e 1). Mapcl (cds ), 'l raditions oI' lntcrnational Etbics. Camhridge l 'niversiry Prcss, 1995. pp. 62-WI. S v. 'I'ucidick-s, t listorta da Guerra do Peloponeso. Editora lia Universidade de Brasília. 200 I, ') V. Hérodotc -Thucvclide. Ocurrcs completes, texto apresentado por Iknis kousscl. NRF. Gallimard. 19(H. p.