CENTRO UNIVERSITÁRIO DE BRASÍLIA – UniCEUB
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO
MESTRADO EM DIREITO E POLÍTICAS PÚBLICAS
LORENE RAQUEL DE SOUZA
A GESTÃO DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO DO DISTRITO
FEDERAL
Brasília/DF
2017
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A gestão das Unidades de Conservação do Distrito Federal, Teses (TCC) de Direito Ambiental
Analisa a gestão das Unidades de Conservação do Distrito Federal
Tipologia: Teses (TCC)
2017
1 / 208
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CENTRO UNIVERSITÁRIO DE BRASÍLIA – UniCEUB PROGRAMA DE PÓS - GRADUAÇÃO EM DIREITO MESTRADO EM DIREITO E POLÍTICAS PÚBLICAS LORENE RAQUEL DE SOUZA
A GESTÃO DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO DO DISTRITO
FEDERAL
Brasília/DF 2017
LORENE RAQUEL DE SOUZA
A GESTÃO DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO DO DISTRITO
FEDERAL
Dissertação apresentada ao Centro Universitário de Brasília – UniCEUB, como requisito parcial para obtenção do título de Mestre em Direito, sob orientação da Profª. Drª. Márcia Dieguez Leuzinger. Brasília/DF 2017
A GESTÃO DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO DO DISTRITO
FEDERAL
LORENE RAQUEL DE SOUZA
Dissertação apresentada ao Centro Universitário de Brasília – UniCEUB, como requisito parcial para obtenção do título de Mestre em Direito, sob orientação da Profª. Drª. Márcia Dieguez Leuzinger.
Prof a
. Dr a . Márcia Dieguez Leuzinger
Prof. Dr. Paulo Afonso Cavichioli Carmona
Profa. Dra. Solange Teles da Silva Brasília, 28 setembro de 2017.
À minha mãe, pela luta diária, que nos levou tão longe. Obrigada por tudo!
Aos meus colegas de mestrado André, Antonio e Carolina pelo companheirismo e aprendizado constantes, Ao Professor Paulo Carmona e à Professora Solange Teles, pelas preciosas críticas e sugestões na Banca de Qualificação, Aos meus colegas do Grupo de Pesquisa Direito Ambiental e Desenvolvimento Sustentável, que sob a liderança da professa Márcia, me acolheram e me deram um voto de confiança, Aos funcionários da Secretaria de Mestrado do UniCEUB, em especial, ao Yuri, pela disponibilidade e competência, À minha amiga Manuella, pelos longos anos de incentivo e exemplo, À minha amiga-irmã Rosângela, por simplificar a minha vida, Aos meus demais amigos pelas palavras de estímulo.
Se vemos alguma utilidade imediata em uma planta nós a cultivamos. Se, por qualquer razão, achamos a sua presença indesejável, ou se ela nos é indiferente, podemos condená-la imediatamente à destruição. Rachel Carson
ABSTRACT
The establishment of Specially Protected Territorial Spaces (ETEPs) is an obligation of the Public Power provided for in Article 225, Paragraph 1, Subsection III of the Federal Constitution of Brazil and in the international commitments assumed by the country. Among the existing options, the Conservation Units - CUs are the category of ETEP most used in Brazil due to its relevant role in nature conservation. The categories of management of Conservation Units were systematized by Federal Law 9,985/00, which established the National System of Nature Conservation Units (SNUC), of which federal, state and municipal CUs are parties. The Federal District is one of the political entities that edited its own System of Nature Conservation Units, through District Complementary Law No. 827/10, which brought some innovations, while replicating many of the provisions of the Law Federal 9,985/00. Among the most significant provisions foreseen in federal legislation, the district regulations reproduced those related to management categories, objectives, guidelines and the actual management of PAs. However, the picture of the current model shows that there are, if not all, management problems in most of the District Conservation Units. They are, as a rule, related to the maintenance of PAs without the definition of polygon, the rarity of Management Plans and Management Councils, the use of environmental and forestry compensation as the main source of financing, the absence of regularization of land and the centralization in a body that holds many skills. All these problems reveal that the management of the Conservation Units of the Federal District, object of the present study, has not observed the current legislation, which, besides facing the principle of legality, brings serious limitations to the right to the ecologically balanced environment and to the own District System. The most visible limitations generated by this model are the existence of PAs with different levels of consolidation, the difficulty of conforming public use with the conservation of the areas subject to visitation, the limitation of the inspection activity, the irregularity in the application of financial resources and the low involvement of society in the management of these areas. There are, however, several legal possibilities that can improve the (un)governance model of the Conservation Units of the Federal District so that they can be seen as cradles of biodiversity, not as large idle spaces. One way is to consolidate environmental governance. There are also other options that can both boost the form of resource collection and decentralize the state through its management or through Public-Private Partnerships. KEY-WORDS: Management. District Conservation Units. Complementary District Law No. 827/10. District System of Conservation Units.
LISTA DE SIGLAS
ADASA Agência Reguladora de Águas, Energia e Saneamento do Distrito Federal AGEFIS Agência de Fiscalização do Distrito Federal ANA Agência Nacional de Águas APA Área de Proteção Ambiental APUB Associação de Pilotos de Ultraleves de Brasília ARIE Área de Relevante Interesse Ecológico BID Banco Interamericano de Desenvolvimento CAIXA Caixa Econômica Federal CDB Convenção sobre Diversidade Biológica CF Constituição Federal CNUC Cadastro Nacional de Unidades de Conservação COFAM Coordenação de Fiscalização de Atividades Licenciáveis e Poluição Ambiental COFAS Coordenação de Fiscalização de Fauna, Flora e Uso do Solo CONAMA Conselho Nacional de Meio Ambiente DF Distrito Federal ETEP Espaço Territorial Especialmente Protegido ESEC Estação Ecológica FOMIN Fundo Multilateral de Investimentos FUMDHAM Fundação Museu do Homem Americano FUNAM Fundo Único de Meio Ambiente do Distrito Federal GT Grupo de Trabalho IBAM Instituto Brasileiro de Administração Municipal IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis IBRAM Instituto do Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos do Distrito Federal - Brasília Ambiental ICMBio Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade INCRA Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária IPHAN Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional JBB Jardim Botânico de Brasília JBRJ Instituto de Pesquisa Jardim Botânico do Rio de Janeiro LC Lei Complementar LODF Lei Orgânica do Distrito Federal MMA Ministério do Meio Ambiente MONA Monumento Natural NOVACAP Companhia Urbanizadora da Nova Capital OS Organização Social OSC Organização da Sociedade Civil OSCIP Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público PDAR Plano de Diretrizes para a Aplicação dos Recursos da Compensação Ambiental PDARF Plano de Diretrizes para Aplicação de Recursos da Compensação Florestal PARNA Parque Nacional PPP Parceria Público-Privada PAPP Programa Parcerias Ambientais Público-Privadas REBIO Reserva Biológica
LISTA DE TABELAS
- 265/99 e na Lei Complementar Distrital nº 827/10 Tabela 1: Comparação entre as categorias previstas na Lei Complementar Distrital nº
- Tabela 2: Orçamento de 2010 para os ETEPs
- Tabela 3: Orçamento de 2011 para os ETEPs
- Tabela 4: Orçamento de 2012 para os ETEPs
- Tabela 5: Orçamento de 2013 para os ETEPs
- Tabela 6: Orçamento de 2014 para os ETEPs
- Tabela 7: Orçamento de 2015 para os ETEPs
- Tabela 8: Orçamento de 2016 para os ETEPs
- Ambiental, Compensação Florestal e o Orçamento Público Tabela 9: Quadro Comparativo referente aos valores executados de Compensação
- Tabela 10: Quadro de Servidores do IBRAM/DF .-
- Tabela 11: Nível de Consolidação das UCs de Proteção Integral
- Tabela 12: Nível de Consolidação das UCs de Uso Sustentável
- Tabela 13: Uso Público nas UCs de Domínio Público
- Tabela 14: Recursos de Compensação Ambiental e de Compensação Florestal
- UCs Tabela 15: Recursos destinados em favor da implantação e revitalização de Parques e
- Gráfico 1: Representação Gráfica do Orçamento de 2010 para os ETEPs LISTA DE GRÁFICOS
- Gráfico 2: Representação Gráfica do Orçamento de 2011 para os ETEPs
- Gráfico 3: Representação Gráfica do Orçamento de 2012 para os ETEPs
- Gráfico 4: Representação Gráfica do Orçamento de 2013 para os ETEPs
- Gráfico 5: Representação Gráfica do Orçamento de 2014 para os ETEPs
- Gráfico 6: Representação Gráfica do Orçamento de 2015 para os ETEPs
- Gráfico 7: Representação Gráfica do Orçamento de 2016 para os ETEPs
- Compensação Florestal e do Orçamento Público entre 2010 e Gráfico 8: Representação Gráfica dos valores executados de Compensação Ambiental,
- Gráfico 9: Nível de Consolidação das UCs do DF
- Gráfico 10: Orçamento para os ETEPs – 2010 a 2016 .-
- Gráfico 11: Orçamento Aplicado x Orçamento Previsto na LOA
19 CAPÍTULO III – POSSIBILIDADES LEGAIS DE SE APRIMORAR O MODELO TRADICIONAL DE GESTÃO DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO DO DISTRITO FEDERAL ............................................................................................................................ 136 3.1. CONSOLIDAÇÃO DA GOVERNANÇA AMBIENTAL: ENVOLVIMENTO DOS ATORES CIVIS E GOVERNAMENTAIS NA GESTÃO DAS UCs ......................... 137 3.2. EFETIVAÇÃO DAS FONTES DE FINANCIAMENTO PREVISTAS NO SDUC 143 3.2.1. Regularização e expansão dos serviços de apoio à visitação .......................... 144 3.2.2. Cobrança pelos serviços energéticos e hídricos prestados pelas UCs ............ 151 3.3. ALTERNATIVAS AO MODELO DE GESTÃO ESTATAL DAS UCs .................. 154 3.3.1. Cogestão: a gestão compartilhada com organizações da sociedade civil ....... 156 3.3.2. Transferência total da administração das UCs às entidades privadas: da utopia à realidade ........................................................................................................................ 165 3.4. CRIAÇÃO DE AUTARQUIA ESPECÍFICA PARA GERIR AS UCs DISTRITAIS ....................................................................................................................................... 171 CONCLUSÃO ............................................................................................................................................. 177 REFERÊNCIAS .......................................................................................................................................... 186 ANEXO A ...................................................................................................................................................... 207 APÊNDICE A .............................................................................................................................................. 208 APÊNDICE B ............................................................................................................................................... 209
20 INTRODUÇÃO A instituição de Espaços Territoriais Especialmente Protegidos – ETEPs, que no presente trabalho será tratado como “qualquer espaço ambiental instituído pelo Poder Público, sobre o qual incida proteção jurídica, total ou parcial, de seus atributos naturais”^1 , é uma obrigação prevista na Constituição Federal (art. 225, § 1º, inciso III, da CF) e nos compromissos internacionais assumidos pelo Brasil. Dentre as opções existentes, as Unidades de Conservação – UCs são a categoria de ETEP mais disseminada no país. As UCs são definidas por lei como espaços territoriais com seus respectivos recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais e as características naturais importantes, legalmente instituídas pelo Poder Público, com objetivos definidos de conservação, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção (art. 2º, I, da Lei Federal nº 9.985/00). No Brasil, as diferentes categorias de manejo de Unidades de Conservação que surgiram ao longo dos anos foram sistematizadas num único instrumento legal com o advento da Lei Federal nº 9.985, de 18 de julho de 2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC, do qual fazem partes as UCs federais, estaduais e municipais. A referida norma também teve o mérito de incorporar definições técnicas, disciplinar temas afetos à criação, implementação e gestão das UCs, e, ainda, permitir a instituição de novas categorias de Unidades de Conservação na esfera estadual e municipal para atender as peculiaridades regionais ou locais. Neste último caso, porém, é preciso ter o aval do Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA (art. 6º, parágrafo único, da Lei Federal nº 9.985/00). O Distrito Federal, assim como fez outros Estados, optou por instituir o seu próprio Sistema Distrital de Unidades de Conservação da Natureza – SDUC, ao editar a Lei Complementar Distrital nº 827, de 22 de julho de 2010. O exercício da competência legislativa (^1) LEUZINGER, Márcia Dieguez. Natureza e cultura: unidades de conservação de proteção integral e populações tradicionais residentes. Curitiba: Letra da Lei, 2009. p. 119.
22 Federal nº 9.985/00 (Parque Nacional/Parque Distrital), deveriam ser recategorizados em conformidade com as categorias já previstas, qual seja, Parque Distrital. Na mesma resposta, o MMA considerou que os Parques de Uso Múltiplo são áreas verdes afetas à legislação urbanística, e, portanto, não equivalem às UCs. Em que pese a orientação dada pelo CONAMA, a Lei Complementar Distrital nº 827/10, que instituiu o SDUC, replicou o conceito de Parque Ecológico dado pela Lei Complementar Distrital nº 265/99, transformando essa espécie de Espaço Territorial Especialmente Protegido em categoria de Unidade de Conservação de Uso Sustentável. Como essa irregularidade é passível de saneamento, dada a possibilidade de se formular novo pedido ao CONAMA, principalmente, porque não se tem notícias acerca da argumentação que teria fundamentado a consulta anterior - e há razões técnicas para a consolidação dos Parques Ecológicos como categoria de manejo de Uso Sustentável voltada ao atendimento das peculiaridades do Distrito Federal - , essa espécie será retratada no presente estudo como uma típica Unidade de Conservação. Assim, fazem parte do grupo Unidades de Conservação Distritais de Proteção Integral as Estações Ecológicas, as Reservas da Biológicas, os Parques Distritais, os Monumentos Naturais e os Refúgios de Vida Silvestre. Já as Áreas de Proteção Ambiental, as Áreas de Relevante Interesse Ecológico, as Florestas Distritais, os Parques Ecológicos, as Reservas de Fauna e as Reservas Particulares do Patrimônio Natural compõem o grupo das Unidades de Conservação Distritais de Uso Sustentável. Atualmente, existem no Distrito Federal 10 (dez) Unidades de Conservação de Proteção Integral, divididas em 2 (duas) Estações Ecológicas, 4 (quatro) Reservas Biológicas, 1 (um) Monumento Natural, 2 (dois) Parques Distritais e 1 (um) Refúgio da Vida Silvestre, e 50 (cinquenta) Unidades de Conservação de Uso Sustentável, dividas em 4 (quatro) Áreas de Preservação Ambiental, 11 (onze) Áreas de Relevante Interesse Ecológico, 1 (uma) Floresta Distrital e 34 (trinta e quatro) Parques Ecológicos^4. Tais números se referem, apenas, àqueles (^4) Na soma dos parques ecológicos foi incluído o Parque Três Meninas que, embora tenha sido criado por Lei, recebeu posteriormente a qualidade de ecológico por meio de Decreto, o que sabidamente é uma impropriedade, pois um ato normativo só pode ser alterado por outro ato normativo da mesma espécie ou superior. Desse montante, foi excluído o Parque Irmão Afonso Hauss, que se encontra totalmente urbanizado, sem qualquer atributo ambiental de acordo com o Parecer Técnico nº 500.000.001/2014 – SUGAP/IBRAM.
23 espaços cujo ato de instituição continua válido e a nomenclatura encontra previsão no Sistema Distrital de Unidades de Conservação da Natureza - SDUC^5. Além dessas, há outras 27 (vinte e sete) áreas^6 que, embora recebam a denominação de Parque, não carregam a qualidade de Ecológico e, portanto, não foram consideradas como Unidades de Conservação no presente trabalho. Esses espaços devem receber o tratamento dado pela Lei Complementar Distrital nº 265/99, por se enquadrarem como Parques de Uso Múltiplo, que são áreas de fácil acesso à população, predominantemente cobertas por vegetação, nativa ou exótica. Não se pode deixar de mencionar, também, o caso de 6 (seis) áreas que foram gravadas de proteção ambiental, seja como Parque de Uso Múltiplo ou Parque Ecológico, mas tiveram os seus atos constitutivos declarados inconstitucionais por vício de iniciativa e que agora dependem da edição de novos diplomas, mediante a observância do rito de criação das Unidades de Conservação, quando for o caso, para que a sua existência fática também possa receber a proteção jurídica proporcionada pelo SDUC. Vivenciam essa situação o Parque Recreativo Taguatinga, o Parque Urbano e Vivencial do Gama, o Parque Ecológico e Vivencial de Sobradinho, o Parque Ecológico da Cachoeirinha, Parque Recreativo e Ecológico Canela de Ema e o Parque Ecológico Águas Claras, que é uma das unidades com maior grau de implantação de estruturas e de visitação pública. Tal panorama, porém, não representa por completo a realidade fática e ecológica do Distrito Federal, uma vez que o resultado do Grupo de Trabalho estabelecido com o objetivo de reformular a nomenclatura das Unidades de Conservação distritais, adequando-as à categoria mais indicada, conforme as características ambientais e de uso atual, ainda está sendo publicado^7. (^5) O número de Unidades de Conservação informado pelo IBRAM no Mapa Ambiental de 2014 é superior ao quantitativo mencionado no presente trabalho, uma vez que o ente ambiental trata como UC, inclusive, aquelas áreas cujas leis foram julgadas inconstitucionais. (^6) Na somatória dos parques de uso múltiplo, não se levou em consideração o Parque Lagoinha que se encontra totalmente urbanizado, sem qualquer atributo ambiental de acordo com o Parecer Técnico nº 500.000.001/2014 – SUGAP/IBRAM. (^7) O 46 da Lei Complementar nº 827/10 estabeleceu o prazo de 180 (cento e oitenta) dias para a conclusão dos trabalhos de reavaliação das unidades criadas anteriormente e que não pertenciam às categorias previstas no Sistema Distrital de Unidades de Conservação da Natureza. Passados 7 anos da edição do SDUC, esse trabalho ainda está em andamento.