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ILPES
Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social
TERRITORIOS EN LA GLOBALIZACION
CAMBIO GLOBAL Y ESTRATEGIAS
DE DESARROLLO TERRITORIAL
Federico Bervejillo
Documento 96/34 Serie Ensayos
() Este trabajo fue publicado anteriormente en la Revista PRISMA, N° 4, 1995, Universi- dad Católica del Uruguay, con el título «Globalización, descentralización y territorio». (*) El autor de este trabajo es Consultor en Desarrollo Urbano; arquitecto. Diplomado en Gestión del Desarrollo Regional por el ILPES (LIDER 1994). Las opiniones expresadas en este documento, el cual no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva responsa- bilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Organización.
CICLO DE CONFERENCIAS SOBRE CONOCIMIENTO, GLOBALIZACION Y TERRITORIO
INDICE
Página RESUMEN ..................................................................................................................... v
- I. INTRODUCCION. ABSTRACT v
- II. LA IRRESISTIBLE EMERGENCIA DE LOS SISTEMAS GLOBALES
- Dimensiones de la globalización
- El nuevo espacio global de flujos y comunicación
- La nueva geografía económica: globalización y postfordismo
- Cultura, espacio y territorio: globalización y condición postmoderna
- Globalización y reestructuración territorial
- III. GLOBALIZACION Y TERRITORIOS: LAS RELACIONES PELIGROSAS
- La globalización como amenaza
- Fragmentación y desestructuración territorial
- La planificación territorial en cuestión
- La globalización como oportunidad................................................................
- IV. ESTRATEGIAS TERRITORIALES EN EL ESCENARIO GLOBALIZADO
- El desarrollo territorial redefinido en la nueva articulación local-global
- territorial 2. Nuevos enfoques y herramientas en las estrategias de desarrollo
- Cambios en la política de desarrollo regional y local
- V. CONCLUSION
- BIBLIOGRAFIA
I. INTRODUCCION
El tema de estas notas es la relación entre los territorios (ciudades, regiones, países) y la globalización. Las tres preguntas principales que nos planteamos son: ¿en qué forma y medida impacta la globalización sobre los territorios?; ¿en qué se ven afectadas las pers- pectivas del desarrollo territorial?; y por último, ¿cómo se están renovando las estrategias de desarrollo territorial en este nuevo escenario?
Partimos de constatar que la globalización tiene una doble faz: por un lado, supone la creación de un único espacio mundial de interdependencias, flujos y movilidades, que cons- tituye el ámbito de la nueva economía y cultura global; y por otro comporta la reestructura- ción de los territorios preexistentes, una nueva división del trabajo internacional e interregional, y una nueva geografía del desarrollo con regiones ganadoras y perdedoras.
A continuación, analizamos el significado de la globalización para el desarrollo de los territorios, en términos de amenazas y oportunidades. Las primeras se concretan en pers- pectivas de marginalización, subordinación, crisis ambiental y/o fragmentación de las viejas unidades territoriales. Las segundas, apoyadas en la combinación de globalización y cam- bio tecnoeconómico, se concretan como «ventanas de oportunidad» tecnológicas, comer- ciales y financieras para un salto cualitativo a una nueva dinámica de crecimiento.
El balance de amenazas y oportunidades para los territorios concretos depende en primer lugar del modo y nivel del desarrollo preexistente, y en segundo lugar, de las capaci- dades y estrategias del sistema de actores territoriales. Se jerarquiza la especificidad, apo- yada no tanto en recursos naturales como en la historia y la calidad de la iniciativa de cada territorio.
En la tercera parte del artículo, procuramos identificar, en relación a las estrategias de desarrollo territorial, algunas de las principales innovaciones que se están produciendo en el campo conceptual y metodológico.
Una cuestión central para el diseño de nuevas estrategias es saber si el territorio aún importa como factor de desarrollo, y en qué sentido. De allí se investigue acerca de la territorialidad de las dinámicas de desarrollo existentes y de las nuevas ventajas dinámicas de los territorios exitosos en el contexto globalizado: ¿qué significa «potencial de desarro- llo» en el escenario emergente?
Frente a estos interrogantes, resulta necesario acudir a conceptos como competitividad sistémica, mesonivel territorial, redes urbanas, regiones virtuales, y otros, que al permitirnos pensar las nuevas relaciones local-global se constituyen en el soporte conceptual de las nuevas estrategias.
La globalización también pide una renovación en los métodos y herramientas de las estrategias territoriales. La nueva importancia de la prospectiva territorial, asociada con las prácticas de planificación y gestión estratégica en las que el sujeto es el propio territorio organizado, se inscriben en una gama de respuestas que también incluye políticas de pro-
moción de medios innovadores, orientadas a complementar las trayectorias productiva y sociocultural, y políticas explícitas hacia la formación de redes interterritorios.
Finalmente, sostendremos que el territorio y la planificación desde los territorios im- portan tanto o más que antes, aunque ambos términos deben ser redefinidos para susten- tarse en el nuevo contexto mundial.
II. LA IRRESISTIBLE EMERGENCIA DE LOS SISTEMAS GLOBALES
- Dimensiones de la globalización
La globalización de la economía, la política y la cultura es una de las macrotendencias que están redefiniendo el contexto mundial en este fin de siglo. Se manifiesta en la emergencia de un único espacio global de interdependencias, flujos y movilidades, que cubre el plane- ta entero y se superpone al viejo territorio estructurado como un mosaico de continentes, países y regiones. En este espacio se despliega un conjunto de sistemas globales , cuyos componentes funcionan altamente integrados a pesar de la dispersión y la distancia. Las nuevas dinámicas globales tienen a su vez una creciente incidencia en los territorios y sociedades singulares. Como consecuencia, aumenta la complejidad de cada territorio, y crece la incertidumbre en relación a su futuro desarrollo.
De modo que la globalización incluye, a un tiempo:
- la construcción de la infraestructura del nuevo espacio global (hard y soft), a p o - yada en las nuevas tecnologías de informática, telecomunicaciones y transportes;
- la constitución de sistemas globales de acción en las dimensiones económica, cultural y política, incluyendo la constitución de nuevos actores globales, la creación de códigos y reglas, y la definición de ámbitos y mercados.
la progresiva integración de componentes territoriales preexistentes en los n u e - vos sistemas globales (ciudades y regiones altamente integradas en los circuitos globales);
- la progresiva incidencia de las dinámicas globales sobre cada territorio local , in- tegrado o no, y la progresiva interdependencia de los territorios sin importar su dis- tancia.
A la vez, la globalización presenta múltiples dimensiones.
Tecnológica : la convergencia de la informática y las telecomunicaciones, a la que se su- man las nuevas tecnologías de transporte y de control y gestión de procesos, creando la infraestructura del nuevo espacio global.
Económica , que opera como su locomotora. Sistema financiero transnacional, internacionalización de los mercados de consumo y de factores, globalización de las empre-
Cuadro 1.
Megaprocesos asociados a la globalización, nuevas coordenadas del desarrollo territorial.
REVOLUCION
CIENTIFICO-
TECNOLOGICA
EMERGENCIAS DE
SISTEMAS GLOBALES
+
REESTRUCTURACION DE
TERRITORIOS
POSFORDISMO
CONDICION
POSMODERNA
- El nuevo espacio global de flujos y comunicación
La presente revolución tecnológica, en particular los desarrollos de la informática, las tele- comunicaciones y los transportes, constituye la infraestructura y el código del nuevo espa- cio global.
Las redes telemáticas, públicas o corporativas, se constituyen en el sistema nervioso de todos los nuevos sistemas globales: sean de tipo científico-tecnológico, económico-fi-
nanciero, político o cultural. 2 /^ Además de comunicación, las nuevas tecnologías permiten la acción a distancia y el control centralizado, en tiempo real, de procesos altamente com- plejos y geográficamente dispersos.
Las redes telemáticas no sólo aportan la base material de los sistemas globalizados: también proveen la versión más neta del nuevo paradigma organizativo basado en la idea de flexibilidad y descentralización integrada. Las empresas y otras organizaciones hu- manas «copian» la nueva geometría de las redes, en particular cuando se globalizan. En esta nueva geometría organizacional, la autonomía de las partes y la coordinación del con- junto aumentan a la vez, y se refuerzan en la búsqueda de la mayor productividad y flexibi- lidad.
- La nueva geografía económica: globalización y postfordismo
«La interpenetración de las economías nacionales se realiza al nivel del capital, del trabajo, de los mercados y del proceso de producción, en un espacio económico de geometría cada vez más variable. Empresas, gobiernos e individuos (a través de las migraciones), todos se incorporan a la nueva dinámica de la economía internacional. Los países y nacio- nes dejaron de ser las unidades económicas de nuestra realidad histórica.» (Castells, 1985).
La flexibilidad como nuevo principio central de la producción y de la gestión se vincu- la estrechamente con la necesidad de competir en mercados globales y segmentados tanto espacial como temporalmente. Las nuevas tecnologías aplicadas a los productos, a los procesos y a la gestión, posibilitan una producción funcionalmente flexible y espacialmente dispersa, a la vez que altamente coordinada e integrada. En el primer sentido, la microelectrónica incorporada en los procesos de fabricación permite al mismo tiempo la estandarización y la especificidad en la fabricación de componentes, manteniendo un flujo
productivo continuo.3 /^ A la vez, se hace posible «disociar espacialmente las distintas unida- des productivas y las distintas fases del proceso productivo, sin romper la unidad funcional
2/ (^) La red abierta Internet representa la auto-organización de un espacio global-virtual hiperconectado,
que se caracteriza por un nuevo paradigma de organización: es una «red de redes», un sistema global altamente integrado a la vez que fuertemente descentralizado, no tiene forma fija, es alta- mente flexible, y se transforma permanentemente.
3/ (^) La precisión de fabricación apoyada en sistemas CAD/CAM (Computer Asisted Design/Computer
Asisted Manufacturing) permite integrar en un mismo proceso piezas fabricadas en distintos sitios siguiendo especificaciones estrictas; a la vez la utilización de máquinas programables («soft manufacturing») abre la posibilidad de modificar especificaciones sobre la marcha respondiendo a demandas de clientes y mercados específicos, sin pérdida de rentabilidad (Bylinsky, 1994).
de las estrategias de actores (económicos, sociales y políticos) seguirán siendo diversas, a la vez que existirán diferentes inscripciones de cada territorio en los sistemas globales: la combinación de ambos pautará diferentes tendencias en las configuraciones territoriales, antes que un único modelo.
A la complejidad de los procesos de reestructuración corresponde también una com- plejidad de los efectos y manifestaciones territoriales. Algunos de los procesos que hoy coexisten en tiempo y espacio, pautando la reestructuración de los viejos territorios, son:
a) procesos de reforzamiento de la concentración económica en algunos de los grandes núcleos urbanos preexistentes, asociados a la rearticulación de estos núcleos en re- des urbanas de nuevo tipo (Sassen, 1992; Borja, 1990; Bervejillo y Lombardi, 1991; Savy, 1990);
b) procesos de desarrollo industrial local autónomo, apoyados en sistemas locales de empresas, capaces de dinamizar selectivamente centros urbanos intermedios y meno- res, creación de «redes de distritos» (Vázquez Barquero, 1993; Camagni y Salone, 1993);
c) procesos de crecimiento desequilibrado en regiones receptoras de plantas descentra- lizadas-fragmentadas, en base a tejidos de subcontratación pobre (Gatto, 1989; Pala- cios, 1992; Díaz, 1993);
d) procesos de desarrollo regional asociados a la agroindustria, con eje en la transforma- ción del espacio rural y consecuencias variables sobre el sistema urbano (Daher, Jordán y otros, 1990; Díaz, 1993);
e) desarrollos locales o regionales sustentados por la nueva economía global del turis- mo, más o menos articulados con el resto del territorio nacional;
f) decadencia de regiones y de ciudades fuertemente asociadas a modelos de desarrollo previos en crisis (por ejemplo procesos de desindustrialización en áreas manufacture- ras tradicionales, o procesos de desagrarización y desertificación en antiguas áreas agrícolas) y no incluídas en alguna de las dinámicas anteriores. (Moulaert et Leontidou, 1995; Díaz, 1993)
De lo anterior se concluye que, para el desarrollo de los territorios singulares, resulta decisivo el tipo de trayectoria empresarial que se produce en respuesta al nuevo paradig- ma tecno-económico y a la globalización, tanto a nivel de la empresa individual, como a nivel de las relaciones interempresas. Aparte de la reconversión en el nivel de la empresa singular, asociada a la incorporación de tecnología en la producción y en la gestión, estas trayectorias están pautadas por el grado y calidad de integración local del tejido de empre- sas, y por el tipo de relación con los sistemas productivos transnacionales.
El modo de desarrollo territorial se sitúa así en la encrucijada de los megaprocesos y las historias y estrategias locales. El diseño de estrategias en la fase de transición asume
un alto valor político, en la medida en que está en juego un abanico de opciones, y no un
mero determinismo tecnológico. 6 /
- Cultura, espacio y territorio: globalización y condición postmoderna
La nueva geografía cultural se caracteriza por una tensión compleja entre uniformización y diferenciación. Por un lado, emergen sistemas globales de producción, valorización y consumo de bienes culturales, fuertemente apoyados en medios masivos de comunicación. Los territorios locales (las sociedades territoriales) aparecen como receptores pasivos fren- te a esta expansión de la oferta global. Por otro, se fortalecen los particularismos (étnicos, religiosos, regionales), algunos con fuerte inscripción territorial. Esta reemergencia de particularismos territoriales coexistiendo con la expansión de los circuitos globales aparece en mayor o menor medida asociada a un debilitamiento de las unidades culturales naciona- les.
De allí que la nueva complejidad y tensión de la geografía cultural emergente lleve a replantearse el propio concepto de identidad :
«...¿cómo construir una definición contemporánea de identidad? Al constituirse no sólo en relación con un territo- rio, sino también en conexión con redes internacionales de mensajes y bienes, necesitamos una definición no únicamente socioespacial sino sociocomunicacional de la identidad. O sea, una definición que articule los referentes locales, naciona- les y también de las culturas posnacionales que cada vez en mayor grado configuran las identidades y reestructuran el significado de las marcas locales o regionales establecidas a partir de experiencias territoriales distintivas. La identidad se conforma tanto mediante el arraigo en el territorio que se habita, como mediante la participación en redes comuncacionales deslocalizadas.» (García Canclini, 1994: 78)
Siendo la identidad socioterritorial un factor clave en la movilización de energías co- lectivas en favor del desarrollo local o regional, esta emergencia postmoderna de identida- des sociocomunicacionales, eventualmente más movilizadoras o en conflicto con aquella, plantea serios desafíos al diseño de estrategias regionales y a la propia construcción del
sentido social y político de dichas estrategias.7 /
La movilidad acrecentada de la población, en particular la asociada a los fenómenos migratorios modernos, introduce nuevas facetas en esta discusión. Por ejemplo, la recep- ción en las naciones desarrolladas europeas de contingentes migratorios portadores de raíces culturales diferentes, en particular la inmigración islámica, plantea una doble proble-
mática de integración socio-económica y de integración cultural. 8 /^ Los desafíos del
6/ (^) «Sur les ruines du fordisme et du stalinisme, l’humanité est à la croisée des chemins. Aucun
déterminisme technologique ne lui montre le chemin. L’actuelle bifurcation industrielle est avant tout une bifurcation politique.» (Lipietz y Leborgne, 1992: 61) Ver en el mismo sentido: Albuquerque,
1990: 14.
7/ (^) En la formación de las nuevas identidades sociocomunicacionales, tiende a predominar la lógica
del consumo y la diferencia, mientras que la lógica simbólica «resiste» en las identidades de origen socioterritorial, étnico, etc., que son por naturaleza «no transables».
8/ (^) Recientemente Newsweek se preguntaba:«Can Europe overcome hate and live in peace with its
fast-growing population of Muslim inmigrants?» (En Europa occidental viven más de 8 millones de musulmanes: 2.2 en Francia; 2.2 en Alemania; 1.3 en Reino Unido). (Newseek, 29/05/95)
otros territorios cercanos o lejanos. Las decisiones y procesos exógenos ganan peso en perjuicio de las capacidades de la sociedad local para controlar su entorno.
De allí que pueda hablarse de la globalización como una desterritorialización, como un paso de lo concreto (los territorios vividos, apropiados por sociedades singulares) a lo abs- tracto (el espacio global de los flujos, de la simultaneidad de lo discontinuo). A medida que el capital y la cultura se globalizan, y se multiplica la movilidad de la población, la propia sustancia de los territorios (su economía, su identidad, su gente) parece volverse volátil, indefinida, incierta.
La globalización puede, en suma, leerse como una amenaza para el desarrollo de los territorios concretos. Amenaza de consagrar el subdesarrollo, de consolidar la exclusión, o de propiciar un «maldesarrollo» contrario a los intereses de la sociedad local. Discutiremos cuatro manifestaciones posibles de la globalización como amenaza a los territorios.
En primer lugar, amenaza de marginación o exclusión , para aquellas áreas del pla- neta que dejan de ser —o no llegan a ser— necesarias o relevantes para la economía global. Abiertas las fronteras nacionales, diluidos los roles protectores y compensadores del Estado, las regiones débiles enfrentan una perspectiva real de estancamiento o retroceso, en todo caso de irrelevancia y abandono.
En segundo lugar, amenaza de integración subordinada , dependiente de actores globales externos, que no sólo carecen de arraigo territorial, sino que resultan inaccesibles e irresponsables frente a la sociedad local. Esta integración subordinada es además frágil, reversible de un momento a otro, por el retiro de los inversores externos, atraídos por condi- ciones más ventajosas en otros territorios. (de Mattos, 1994)
En tercer lugar, la globalización amenaza a las viejas unidades territoriales, países, regiones o ciudades, con inducir la fragmentación, el desmembramiento, la desintegra- ción económica y social. Esta fragmentación es una consecuencia potencial de la diferen- te inscripción en el sistema global alcanzada por distintas partes del territorio y por distintos sectores sociales. En los países, puede tomar la forma de un progresivo distanciamiento entre lasregiones ganadoras y lasregiones perdedoras en el nuevo contexto global (Benko y Lipietz, 1994). En las grandes ciudades, la fragmentación puede traducirse en una dualización entre las capas de población «globalizadas» y las restantes (Sassen, 1992; García Canclini, 1994).
Finalmente, existe para los territorios singulares la amenaza de una crisis ambiental , consecuencia en parte de las anteriores, o de la imposición de un modelo de desarrollo no sustentable como contracara de su integración subordinada al mercado global. La crisis ambiental localizada puede ahora resultar de complejos encadenamientos de causas y efec- tos en elsistema ambiental globalizado.
Estas son amenazas potenciales, que encuentran mayor posibilidad de concretarse en territorios subdesarrollados, o con economías debilitadas por la obsolescencia de modos anteriores de desarrollo. Aquí se vuelve relevante la historia diferencial de cada territorio y las dotaciones y capacidades acumuladas con las que parte en el nuevo escenario globalizado. (Moulaert & Leontidou, 1995)
El contexto de estas amenazas está precisamente en la asimetría de poder creada, a raíz de la combinación de globalización con debilitamiento de los Estados protectores, entre la sociedad local y los agentes externos desterritorializados.
- Fragmentación y desestructuración territorial
La perspectiva de la fragmentación de los territorios como efecto más o menos directo de la globalización, asociada al cambio en el paradigma tecno-económico (expansión de la pro- ducción flexible), a la regulación flexible y a la postmodernidad cultural, amerita una consi- deración más detenida. En principio, la fragmentación/ desestructuración territorial puede alcanzar las siguientes dimensiones:
Económica : las economías «nacionales» y «regionales» se dislocan en sistemas autóno- mos, pautados principalmente por su diversa inscripción en sistemas globales. La fragmen- tación, en esta dimensión, aparece como uno de los vectores —o resultados— de la rees- tructuración, que sería un conjunto de procesos incluyendo la redefinición de las ventajas relativas, de los roles de los territorios subnacionales en la división nacional e internacional del trabajo, y la consiguiente revalorización diferencial de dichos territorios.
Socio-cultural : las sociedades nacionales y metropolitanas se descomponen siguiendo clivajes étnicos, regionales, religiosos, combinados conflictivamente con las nuevas identi- dades globales. En este marco, el lazo social «nacional» queda en suspenso y la mera reproducción de la síntesis social se vuelve altamente problemática.
Espacial : los diversos componentes económicos y/o socioculturales se asientan diferencialmente en el espacio y se trazan fronteras entre «territorios» o dominios espacia- les con lógicas e identidades separadas. Estas pueden ser fronteras horizontales entre territorios vecinos, o fronteras «verticales» entre sistemas superpuestos y desconectados en las metrópolis.
De acuerdo a estas lecturas, los territorios tradicionales se fragmentan obedeciendo a su diferenciación histórica sumada con su inscripción diferencial en las lógicas globales.
No es que antes no existieran la segregación o la desigualdad dentro de los territorios. Lo diferencial es que ahora se acelera la realimentación entre dos procesos: de desarticula- ción interna entre componentes socio-espaciales con trayectorias divergentes, y de inscrip- ción diferencial de dichos componentes en los sistemas globales. En los extremos, se esta- blecerá una contraposición entre componentes territoriales integrados-dinámicos y desintegrados-estáticos. Este análisis de fragmentación-globalización puede referirse a dis- tintas unidades territoriales: países, regiones, ciudades.
En el escenario internacional, la fragmentación se asocia a regiones o países comple-
dores pasivos y estáticos (Steger, 1978).
En contraste con la idea tradicional de la ciudad como un territorio organizado, com- prensible y estable, la megalópolis postmoderna se presenta como una colección inestable de fragmentos, carente de sentido global. Como observa García Canclini para el caso de México, la megalópolis ya no puede ser pensada como un «territorio», sino como una co- existencia desarticulada de fragmentos, como un caos, en el que tiende a predominar la entropía sobre la autoorganización.12 /^ En las grandes ciudades latinoamericanas,
«la desintegración de los mapas no significa avances en la libertad sino en la inseguridad y en la injusticia. La condición posmoderna suele ser para nosotros la exasperación de las contradicciones de la modernidad: la desaparición de lo poco que se había logrado de urbano, el agotamiento de la vida pública...» (García Canclini, 1993: 121).
Pero en este territorio fragmentado y sin espacio público, «hay otro mapa, no visible, de redes electrónicas», desde el cual «la muchedumbre dispersa en el valle ... es informada y entretenida». Fragmentación social en el territorio, pérdida del sentido de conjunto de la sociedad urbana, reinserción pasiva y atomizada en el espacio virtual, se combinan así en la megalópolis postmoderna y globalizada.
- La planificación territorial en cuestión
Las restricciones que el proceso de globalización supone para los territorios, nacionales y regionales, pone en cuestión las posibilidades y prioridades de una planificación territorial del desarrollo.
El nuevo punto de partida es la constatación de una contraposición de lógicas: global- espacial-transnacional versus socio-territorial. Frente a los efectos desestructuradores de la globalización, la planificación regional debería asumir una cierta vocación deresistencia desde los territorios. Sabatini (1990) ve en este puntoun desafío de conocimiento, se re- quiere conocer mejor las articulaciones entre espacio global y territorios locales, como base de una planificación territorial redefinida, en el escenario globalizado:
«Los puntos de contacto de la contradictoria relación entre la lógica funcional y de acumulación del «espacio económico» (que tiende a la escala planetaria) y la lógica de sobrevivencia y de mejoramiento de la calidad de vida del «espacio vital» (que es, en gran medida, inevitablemente local), deberían ser investigados empíricamente. Este es creo el principal desa- fío de conocimiento que enfrenta la disciplina de la planificación territorial en América Latina.» (Sabatini, 1990)
Otros autores tienden a resaltar la pérdida de autonomía y capacidad de incidencia de los actores territoriales, que puede devenir en una radical impotencia para controlar el modo de desarrollo: la globalización como clausura del ciclo histórico de la planificación territorial.
Los escritos de Carlos de Mattos, en éste como en otros temas, se sitúan a cierta distancia de las prácticas para intentar una visión «desencantada», capaz de contrarrestar los posi- bles voluntarismos de los planificadores (de Mattos, 1990). La globalización se identifica
12/ (^) Leborgne y Lipietz (1992) refiriendo a las salidas a la crisis de tipo neofordista advierten un
retorno a la concentración urbana «entrópica»: «La ‘postmodernidad’ privilegia las interacciones erráticas en el seno de una sociedad desorganizada, solamente reunida en megalópolis desfibradas por una fuerte polarización social» (Leborgne y Lipietz, 1992: 62)
con una general «desterritorialización del capital» (de Mattos, 1994). Sus efectos, sumados a los resultantes de la apertura de las economías y del reajuste productivo en el marco de las recientes políticas de liberalización, reducen a la impotencia a los actores territoriales en la medida en que consagran el dominio excluyente de la «lógica económico-territorial capi- talista», que sería por esencia desarraigada.
Para fundar esta conclusión, convergen varios procesos: nuevo paradigma tecnológi- co y globalización, como fenómenos mundiales; reestructuración empresarial por transnacionalización y formación de conglomerados multisectoriales y multirregionales, con mayor concentración del capital; y nuevas estrategias macroeconómicas dominantes cen- tradas en la apertura y la liberalización, y en el abandono de cualquier política regional explícita.
En el Cono Sur, el retiro del Estado de la escena de la planificación regional ha sido postulado como una clave en la nueva estrategia de desarrollo por los mismos equipos de gobierno nacional:
Al comenzar a gravitar con renovada fuerza los postulados de la teoría neoclásica sobre movilidad territorial de los factores y sobre equilibrio interregional, tendió a aceptarse, especialmente en los ámbitos gubernamentales, que el libre juego de las fuerzas del mercado configuraba el camino más eficaz para mejorar la distribución de la producción, de la población y del bienestar en el territorio. Desde entonces, se abjuró de toda forma de discriminación en favor de determi- nados lugares o áreas, en el entendido de que ello significaría una inaceptable interferencia en el juego de las fuerzas del mercado.» (de Mattos, 1994: 3-4)
Se consagra desde estas posiciones la ausencia de toda planificación territorial públi- ca, dejando el espacio nacional librado a estrategias privadas desterritorializadas y guiadas por la búsqueda del máximo beneficio. En este contexto, con los territorios librados a los efectos de lógicas que escapan a su control, se afirma la perspectiva pesimista de una mayor polarización al interior de los países:13 /
«...es previsible que si no se alteran las condiciones en que se despliega la dinámica capitalista en estos países, los contrastes entre las regiones más ricas y las más pobres tiendan a ser más marcados de los que se observaban durante la vigencia del modelo anterior.» (de Mattos, 1994: 19)
Un eje teórico en la argumentación anterior es la afirmación de la unicidad y homoge- neidad de la lógica territorial capitalista, que estaría además acentuada en el marco de la globalización, la apertura y la reestructuración de las economías nacionales. El tema es crucial para el debate sobre la vigencia y el sentido de la planificación territorial y de las estrategias de desarrollo regional y local. Si todos los actores capitalistas (empresas) pertenencen al mismo circuito global y operan según la misma lógica, entonces no hay lugar para dichas prácticas.
13/ (^) El tema específico que Carlos de Mattos discute es si los cambios asociados a globalización y
ajuste estructural tienen o no un sesgo desconcentrador en el desarrollo territorial de nuestros países, y complementariamente, si alientan o no prácticas de planificación regional descentraliza- das. Su respuesta tiende a ser negativa en ambos casos: luego de una fase de transición pautada por desarrollos agroexportadores y crisis metropolitana, las tendencias concentradoras estarían de vuelta, privilegiando el crecimiento de regiones metropolitanas, y serían escasamente modificables por estrategias territoriales subnacionales.
lógicos y organizativos provenientes de uno y otro paradigma.14 /^ Puede agregarse que en el presente cambio de paradigma, la disponibilidad de conocimientos es también un efecto propio de la globalización.
Los territorios periféricos que logran obtener e incorporar estos conocimientos a su práctica productiva generan un salto de desarrollo y logran acceso al nuevo esquema de
competitividad mundial.15 /^ Sin embargo, «las ventanas de oportunidad no son de igual am- plitud para todos los países, como tampoco es igual la capacidad para aprovecharlas» (Pérez, 1989: 16), lo que remite a la discusión en torno a necesidad de estrategias de desarrollo específicas para el contexto de la transición y la globalización.
De hecho, y con independencia de las estrategias locales, el cambio global modifica las ventajas comparativas de los territorios, provocando un primer reacomodamiento, de tipo estructural. De allí que se hable de «regiones ganadoras» y «regiones perdedoras». Pero la colocación de un territorio dado en una de estas categorías no es solamente una función del cambio global. La historia y las estrategias locales resultan decisivas a la hora de consolidar las nuevas ventajas, o de compensar la pérdida de ventajas tradicionales.
Precisamente Michael Storper (1990) sostiene que en el nuevo contexto global es necesario revalorizar la importancia de las respuestas locales a los desafíos externos. Par- tiendo de una crítica a los análisis sobre desarrollo en el tercer mundo que se desplegaron en las décadas previas desde el paradigma del imperialismo (básicamente, estos enfoques despreciaron el estudio de las respuestas locales a fuerzas globales), sostiene que el nuevo modelo posfordista refuerza la importancia de las respuestas locales (nacionales y regiona- les) a los peligros y oportunidades del desarrollo.
«En realidad, el carácter diferencial de la estrategia (de desarrollo economico local) es reconocer que el territorio también cuenta, que en el territorio se produce la coordinación / descoordinación de las acciones de todos los agentes económicos y que, por tanto, la visión estratégica desde lo local es relevante para el desarrollo económico» (Vázquez Barquero, 1993:
Hay entonces una tensión entre, por un lado, la desterritorialización del capital, que parecería confirmar una visión del territorio como soporte, y la por otro la territorialidad confirmada de ciertas capacidades empresariales e institucionales imprescindibles en va- rias de las formas que hoy están adoptando las dinámicas de desarrollo. En esta tensión encuentran su espacio las nuevas estrategias de desarrollo territorial.
14/ (^) «Durante la transición, (...) empresas y países enfrentan una situación insólitamente favorable:
una doble oportunidad tecnológica formada por el acceso simultáneo a lo que hasta hace poco eran conocimientos privados en el viejo paradigma ya desplegado y a lo que pronto serán conocimientos privados en el nuevo. La aplicación de diversas combinaciones de estos tipos de conocimiento accesibles en la transición puede llevar al ingreso en áreas bien seleccionadas de las nuevas tecno- logías y/o a competir con éxito en base a productos ‘viejos’ revitalizados.» (Pérez, 1989)
15/ (^) El caso de los «tigres» del sudeste asiático es presentado como una ilustración de este tipo de
trayectoria.
IV. ESTRATEGIAS TERRITORIALES EN EL ESCENARIO GLOBALIZADO
El imperativo de reconceptualizar las relaciones local-global, y de redefinir las estrategias territoriales de desarrollo en el nuevo contexto de la globalización, está dando lugar a un conjunto de nuevas propuestas teóricas y prácticas.
Ciertamente, las nuevas estrategias de desarrollo territorial no son meras respuestas a la globalización: responden a los desafíos combinados de la globalización, la revolución tecnológico - productiva y la postmodernidad sociocultural, y resultan también de un apren- dizaje a partir de tradiciones anteriores de planificación del desarrollo regional y urbano.
La revisión se produce a la vez en dos planos, referidos respectivamente alqué y al cómo del desarrollo territorial. En el primer plano los trabajos recientes procuran redefinir el desarrollo y sus indicadores, e identificar las razones por las que algunas regiones salen «ganadoras» y otras «perdedoras» en el nuevo contexto, investigando las nuevas articula-
ciones entre procesos globales y especificidades territoriales. 16 /
En el plano del cómo, un conjunto de nuevos aportes se orientan a redefinir los enfo- ques, métodos e instrumentos requeridos para dar forma a estrategias de desarrollo efica- ces en territorios concretos. El tránsito de conceptos y categorías entre estos dos planos es intenso y no totalmente ordenado, como es de esperar en una etapa de crisis y cambio de paradigmas.
Así, en la explicación del éxito diferencial de los territorios para desarrollarse en un contexto globalizado, surgen como categorías clave, entre otras, las siguientes:
ventajas competitivas y competitividad sistémica, de base territorial, calificando la inser- ción en la economía globalizada;
entornos innovadores, mesonivel territorial, como forma de conceptualizar un capital so- cio-territorial, históricamente construido, que se revela clave para calificar el potencial de desarrollo de un área;
complejos productivo-territoriales, redes interlocales (de ciudades, de regiones), etc., como categorías de análisis de los sistemas socio-económico-espaciales intermedios que enmarcan a los territorios locales, y califican su tipo de articulación con el espacio glo- bal;
Por su parte, en relación con las nuevas formas de intervención, se destaca un conjun- to de preocupaciones y de propuestas que incluyen:
16/ (^) Una revisión detallada de los marcos conceptuales más recientes, «competitivos y complementa-
rios», en el análisis de los procesos de desarrollo local se encuentra en Bovaird (1993). Los cuatro grandes paradigmas evaluados, con sus variantes y autores principales, son la economía neoclásica, la economía institucionalista, el marxismo y el neo-marxismo. Ver también la colección de trabajos editada y comentada por Benko y Lipietz (1994), organizada como un debate entre grandes orien- taciones.
