Análisis del Sistema Penitenciario Estatal en México: Estadísticas y Desafíos, Apuntes de Derecho Penitenciario

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EN NÚM ROS

Documentos de análisis y estadísticas JUSTICIA

Estadísticas sobre el sistema

penitenciario estatal en México

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DIRECTORIO

INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA Y GEOGRAFÍA

Presidente del Instituto Julio Alfonso Santaella Castell

Vicepresidentes Enrique de Alba Guerra Mario Palma Rojo Rolando Ocampo Alcántar Paloma Merodio Gómez

Dirección General de Estadísticas Sociodemográficas Edgar Vielma Orozco

Dirección General de Estadísticas de Gobierno, Seguridad Pública y Justicia Adrián Franco Barrios

Dirección General de Estadísticas Económicas José Arturo Blancas Espejo

Dirección General de Geografía y Medio Ambiente Carlos Agustín Guerrero Elemen

Dirección General de lntegración, Análisis e Investigación Enrique Jesús Ordaz López

EN NÚMEROS, DOCUMENTOS DE ANÁLISIS Y ESTADÍSTICAS, Vol. 1, Núm. 11, oct-dic 2017, es una publicación electrónica trimestral editada por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), Avenida Héroe de Nacozari Sur 2301, Fraccionamiento Jardines del Parque, 20276, Aguascalientes, Aguascalientes, Aguascalientes, entre la calle INEGI y Avenida del Lago, Avenida Paseo de las Garzas, México. Tel. (55) 52781069. Correo Electrónico: ennumeros@inegi.org.mx.

Editor responsable: Adrián Franco Barrios. Reservas de Derechos al Uso Exclusivo del Título 04-2016-101812501300-203 ISSN Núm. 2448-5209, ambos otorgados por el Instituto Nacional del Derecho de Autor. Responsable de la última actualización de este Número, Director General Adjunto, Oscar Jaimes Bello, Av. Patriotismo 711, Torre A, Colonia San Juan Mixcoac, Delegación Benito Juárez, Ciudad de México, C.P. 03730, correo electrónico: OSCAR.JAIMES@ inegi.org.mx, fecha de última modificación:diciembre de 2017.

El contenido de los ensayos, así como sus títulos y, en su caso, ilustraciones y gráficos utilizados son responsabilidad del autor, lo cual no refleja necesariamente el criterio editorial institucional.

Asimismo, el Editor se reserva el derecho de modificar los títulos de los ensayos, previo acuerdo con los autores. La mención de empresas o productos específicos en las páginas de la Colección no implica el respaldo por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía.

Se permite la reproducción total o parcial del material incluido en la Colección, sujeto a citar la fuente. Esta publicación es digital.

Dirección General de Coordinación del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica María Isabel Monterrubio Gómez Dirección General de Vinculación y Servicio Público de Información Eduardo Javier Gracida Campos Dirección General de Administración Marcos Benerice González Tejeda

EDITOR RESPONSABLE

Dirección General de Estadísticas de Gobierno, Seguridad Pública y Justicia Adrián Franco Barrios

ÍNDICE

INTRODUCCIÓN .................................................................................................................................................... VII

1. EL SISTEMA PENITENCIARIO MEXICANO ........................................................................................................ 1 1.1 Fundamentos sobre las medidas privativas de la libertad y el sistema penitenciario .................. 3 1.2 Estructura del Sistema Penitenciario Mexicano .................................................................................... 4 1.3 Cambios en el sistema penitenciario a partir de la implementación del Nuevo Sistema de Justicia Penal ........................................................................................................................................ 6 2. CARACTERÍSTICAS DE LA POBLACIÓN PRIVADA DE LA LIBERTAD ........................................................... 9

2.1 Personas ingresadas a los centros penitenciarios ............................................................................. 13 2.2 Sobrepoblación........................................................................................................................................ 20 2.3 Población privada de la libertad sin condena .................................................................................... 26 2.4 Mujeres en las cárceles estatales mexicanas .................................................................................... 30

3. RECURSOS PARA GESTIONAR LOS ESTABLECIMIENTOS PENITENCIARIOS ESTATALES ................... 37

3.1 Recursos humanos de los centros penitenciarios estatales ............................................................ 39 3.2 Recursos presupuestales de los centros penitenciarios estatales ................................................. 45

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• 4. LA REINSERCIÓN SOCIAL EN LOS CENTROS PENITENCIARIOS ESTATALES
  • 4.1 Actividades ocupacionales disponibles en los centros penitenciarios
  • 4.2 Desafíos en la reinserción social............................................................................................................
• CONCLUSIONES
• NOTAS Y REFERENCIAS........................................................................................................................................
• BIBLIOGRAFÍA

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y la cantidad de sus recursos financieros. El último apartado se centra en las actividades que se han implementado para buscar la reinserción social de las personas privadas de la libertad.

La información expuesta, se generó a partir del análisis de los datos recopilados por los Censos Nacionales de Gobierno, Seguridad Pública y Sistema Penitenciario Estatales (CNGSPSPE) así como de la literatura especializada

en la materia. Finalmente, cabe resaltar que el alcance de este documento únicamente abarca las administraciones públicas estatales, por lo tanto, excluye las características del sistema penitenciario federal.

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1. EL SISTEMA PENITENCIARIO MEXICANO

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niveles de inseguridad.^4 Los ejemplos de la región dan cuenta que este tipo de intervenciones solo han conseguido llenar los establecimientos penitenciarios donde suelen surgir círculos viciosos que propician la reincidencia delictiva. En el caso de México, la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) concuerda que, a mayor uso y duración de la cárcel, mayor violencia en la población interna sin que hayan alcanzado los fines para los cuales se creó dicha pena.^5

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) ha encomendado distintas funciones al sistema penitenciario. Actualmente, el artículo 18 señala que privar de la libertad aspira a reinsertar al sentenciado a la sociedad. Sin embargo, dicho objetivo, advierte UNODC, generalmente no puede alcanzarse durante el encarcelamiento debido a que en la prisión se tiende a criminalizar a los individuos, lo cual los orilla a delinquir nuevamente.^6

Las características del sistema penitenciario en México dificultan la reinserción social, motivo por el cual centrar la ejecución de la pena en el res- peto a los derechos humanos parece un camino viable.^7 Además, de acuerdo con

la Comisión Interamericana de Derechos Humanos^8 es necesario reconsiderar el uso de medidas privativas de la libertad —como la prisión preventiva— ya que no han contribuido a disminuir los niveles delictivos de América Latina.

1.2 ESTRUCTURA DEL SISTEMA PENITENCIARIO MEXICANO

En general, los servicios penitenciarios se rigen por los principios que se describen en las legislaciones penales de cada país. El presente apartado busca mostrar, de manera abreviada, la estructura del Sistema Penitenciario Mexicano describiendo sus fundamentos legales; la forma en que se organiza; así como la diferencia entre los delitos de competencia federal y local.

El sistema penitenciario es el cúmulo de disposiciones legales en las que se establecen las penas, delitos y procesos; además de designar a las autoridades estatales encargadas de su ejecución y administración.^9 La base jurídica es el artículo 18 de la CPEUM el cual esta- blece los objetivos y principios sobre los cuales tiene que organizarse el sistema penitenciario, por ejemplo, debe: i) res- petar los derechos humanos; ii) buscar la

reinserción de las personas sentenciadas a través del trabajo, capacitación y educación; y iii) garantizar que las mujeres cumplan sus condenas en lugares distintos a los destinados para los hombres.^10

El 18 de junio del año 2008, fue publicada la reforma constitucional en materia de Seguridad y Justicia que dio origen al Nuevo Sistema de Justicia Penal. Este nuevo sistema, en palabras de Luis María Aguilar, tiene como premisa básica, “desmontar la concep- ción monolítica del proceso: el castigo como su única finalidad, el juicio como único camino, el Estado como único deci- sor, un tratamiento único para todas las conductas”.^11 Dicho de otra manera, reemplazar el sistema inquisitorio por uno de corte adversarial, lo cual implica involucrar a las partes para que incidan en los cauces del proceso y no dejar todo en manos del juzgador.

Por lo anterior, este nuevo sistema propone medios alternativos para la solución de controversias, como el acuerdo reparatorio y la suspensión condicional del proceso, así como formas de terminación anticipada. Además, mandata que las audiencias

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sean públicas, orales y en español. La finalidad de este cambio es garantizar un mejor desempeño de las institucio- nes involucradas en el proceso de justicia penal a través de la despresurización de

las cargas de trabajo, la promoción de la transparencia, el combate efectivo a la impunidad y la impartición de justicia de manera pronta, expedita, eficiente y efectiva.

Producto de la reforma, se han incor- porado dos leyes: el Código Nacional de Procedimientos Penales (CNPP), publicado en el Diario Oficial de la

Federación (DOF) el 5 de marzo de 2014, y la Ley Nacional de Ejecución Penal (LNEP), publicada en el mismo medio, el 16 de junio de 2016. En el Código se establecen las etapas y reglas que

deberán seguirse cuando se cometa un delito del fuero común o federal. Este ordenamiento unifica el proceso al cual todas las entidades federativas deberán ceñirse. Asimismo, la LNEP regula las

normas para la aplicación de prisión preventiva, ejecución de penas y medidas de seguridad, así como la forma en que deberán resolver las controversias. Dicha normativa indica, en su primer artículo,

que el objetivo del sistema penitenciario es supervisar la prisión preventiva,

ejecutar las sanciones penales y aplicar las medidas de seguridad que pueden ser dictadas a personas sentenciadas.

Los demás ordenamientos legales sobre los cuales se organiza el sistema penal mexicano son las leyes confor- madas por el Código Penal Federal; las que prevén tipos penales y sanciones; las leyes de la Federación y los códigos penales expedidos por los gobiernos de las entidades federativas. En ellos, se tipifican las conductas consideradas como delitos del fuero común y fuero federal. Además, las autoridades peniten- ciarias deben regirse por los Tratados Internacionales de los cuales es Estado parte, es decir, conducirse bajo los estándares internacionales descritos en los instrumentos signados en materia de ejecución penal. Por ejemplo, el Tratado de Estrasburgo, Francia de 1983; la Convención Americana de Costa Rica de 1969; la Convención Interamericana para el cumplimiento de condenas penales en el exterior; las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos y las Reglas de Bangkok.

Ahora bien, respecto de su estructura, el sistema penitenciario mexicano está a cargo de dos ámbitos de gobierno:

federal y estatal. A nivel federal, la institución competente de organizar y administrar los Centros Federales de Readaptación Social (CEFERESOS) es el Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención Social y Readaptación Social (OADPRS) que depende directamente de la Comisión Nacional de Seguridad y esta a su vez forma parte de las unidades y órganos administrativos de la Secretaría de Gobernación.

En tanto que en el ámbito estatal, los gobiernos de las entidades federativas también han designado a distintas auto- ridades penitenciarias para cumplir con esta función. En el Censo Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Sistema Penitenciario Estatales 2017 se reporta- ron 267 establecimientos penitenciarios estatales registrados al cierre de 2016: 92 recintos para hombres, 17 femeniles, 157 mixtos y un centro de alta seguridad para delitos de alto impacto. Estos establecimientos albergan a 188 mil 262 personas privadas de la libertad aunque la capacidad instalada es de 170 mil 772 camas útiles. (Cuadro 1)

Como se aprecia en el mapa siguien- te, las entidades con mayor número de centros penitenciarios a su cargo son el

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de detención degradantes e inhu- manas y pobres resultados de rehabi- litación.^15 Para Luis María Aguilar, la aplicación indiscriminada de la prisión preventiva en México ha tenido resultados similares: “costos desor- bitantes para mantener cárceles precarias, peligrosas y sobrepobladas, escuela criminal para delincuentes de escasa malicia, connivencia entre procesados y sentenciados, familias separadas, proyectos truncados y vidas desperdiciadas para los condenados sin condena, los absueltos tras años de litigio, los inocentes”.^16

En consecuencia, otro de los cambios centrales planteados en la reforma es la aplicación de mecanismos alternativos para solucionar las controversias: repara- ción del daño y supervisión judicial.^17 Además, se incorporaron la reinserción social de la persona sentenciada como fin del encarcelamiento y la modificación de penas a cargo de la autoridad judicial. Ahora un juez de ejecución podrá disminuir el tiempo en prisión, imponer medidas de seguridad, así como resolver controversias sobre las condiciones de internamiento. Finalmente, el artículo 22 de la CPEUM establece que las penas deberán ser proporcionales con el delito cometido y bien jurídico afectado.

Número de centros penitenciarios, por entidad federativa 2016

Mapa 1

Fuente: INEGI. Censo Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Sistema Penitenciario Estatales 2017.

20 o más 15-

5-9 1-

10-

22

19

(^1617)

15

15

13

14

13

13

12 12

1010

9

7 6

5

5 5

5

4 4 4

3

3

3

3

3

2

2 2

1

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La aplicación de estas medidas, junto con las que se contemplan en la Ley Nacional de Ejecución Penal, centran el sistema penitenciario en el respeto a los derechos humanos de las personas privadas de la libertad. Puesto que busca mejorar las condiciones de vida de quienes viven en los centros penitenciarios a través de: la supervi- sión de los centros penitenciarios; capacitación y profesionalización del personal penitenciario; mejora de la infraestructura, estandarización de pro- cesos y procedimientos y; el desarrollo de un sistema integral de reinserción social.

Descripción de estatus jurídico

Con las nuevas disposiciones legales, la persona privada de la libertad adquiere diferentes estatus dependiendo de la etapa del proceso en la cual se encuentre:

1. Imputado: persona que presun- tamente cometió un acto delictivo. 2. Persona privada de la libertad o reclusa: persona que se encuentra recluida en un centro penitenciario, ya sea en proceso de recibir sentencia (procesada) o que se encuentre cumpliendo su pena de prisión derivada de una sentencia condenatoria (sentenciada). 3. Persona en proceso de sentencia: persona sujeta a proceso penal sometida a prisión preventiva. En el Censo a este tipo de población se les denomina personas proce- sadas, a quienes son sometidas por la autoridad judicial a un proceso penal, una vez que el Juez dicta el auto de radicación. 4. Persona sentenciada: De acuerdo con el Censo Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Sistema Penitenciario Estatal es toda persona que a partir de un Juez o Tribunal competente, pronuncia la sentencia relativa a los hechos en materia del proceso penal,

ya sea en primera instancia, segunda instancia o cuando la sentencia ha causado ejecutoria, ello con independencia de que dicha resolución sea en sentido absolutorio o condenatorio.

A la luz de las transformaciones en la visión del sistema penitenciario y de los preceptos legales, enseguida es importante conocer la situación de los centros penitenciarios y la población reclusa. En este sentido, el siguiente capítulo describe la información recopi- lada en distintos levantamientos del Censo Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Sistema Penitenciario Estatales que ha llevado a cabo el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), con la finalidad de conocer datos respecto de las características demográficas y situación jurídica de las personas privadas de la libertad en los centros penitenciarios estatales.

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2. CARACTERÍSTICAS DE LA POBLACIÓN PRIVADA DE LA

LIBERTAD

Contar con un diagnóstico estadístico sobre los centros penitenciarios estatales del país permite advertir el estado actual que guardan estas instituciones, elementos de utilidad para que las autoridades públicas correspondientes evalúen su gestión y mejoren la toma de decisiones. Los datos recopilados en este apartado permiten conocer, entre otras particularidades, quiénes llegan a la cárcel para posteriormente sustentar con cifras la elaboración de estrategias de intervención segmentadas. De este modo, es posible analizar qué tipo de personas (mujeres, hombres, extranjeros, nacionales, personas económicamente vulnerables, indígenas, etc.) se encuentran sobrerrepresentadas.^18 Así, esta sección describe las características sociodemográficas de quienes habitan los centros penitenciarios estatales y las principales problemáticas que enfrentan como es la sobrepoblación.

En el país, se registró un total de 188 mil 262 personas privadas de la libertad en los centros penitenciarios de las entidades federativas al cierre de 2016, de las cuales 95% eran hombres y el 5% restante, mujeres. En cuanto a su estatus jurídico, 35% de la población reclusa no tenía sentencia y el grupo con mayor afectación fue el de las mujeres pues 44% de ellas aún estaba en proceso. Finalmente, para ese año los gobiernos locales reportaron que 111 mil 214 personas (59%) ejercieron alguna actividad ocupacional durante su periodo de reclusión; 71 779 (38%) se encontraban estudiando y/o recibiendo capacitación y 16 073 (9%) realizaban otro tipo de actividad. Cabe mencionar que una misma persona podía haber ejercido más de un tipo de actividad.

En números absolutos, poco menos de un tercio de la población reclusa de las cárceles estatales estaba en la Ciudad de México y en el estado de México durante 2016. Dichas entidades contaban con la mayor cantidad de personas privadas de la libertad, 30 mil 979 y 25 mil 723, respectivamente. En contraste con Tlaxcala donde se registraron 701 personas recluidas y Aguascalientes con mil 254. (Gráfica 1)

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Sin embargo, en el momento que

se analiza la tasa de personas reclusas por cada 100 mil habitantes, Baja California (363) y Ciudad de México (351)

encabezaban la lista. El estado de México registró 150 personas presas por cada 100 mil habitantes. Por el contrario, Tlaxcala, entidad con la menor cantidad

de población reclusa, también tiene la tasa más baja; 54 personas reclusas por cada 100 mil habitantes. (Gráfica 2)

Número de personas privadas de la libertad en los centros penitenciarios estatales, por sexo según entidad federativa 2016

Gráfica 1

Fuente: INEGI. Censo Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Sistema Penitenciario Estatales 2017.

AguascalientesBaja California Baja California Sur

Campeche

Coahuila de Zaragoza

ColimaChiapas Chihuahua

Ciudad de México

Durango Guanajuato

GuerreroHidalgo

JaliscoMéxico

Michoacán de Ocampo

MorelosNayarit Nuevo León

OaxacaPuebla Querétaro Quintana RooSan Luis Potosí

SinaloaSonoraTabasco Tamaulipas

Tlaxcala

Veracruz de Ignacio de la Llave

YucatánZacatecas

35 000 30 000 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 0

Hombres Mujeres

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Personas privadas de la libertad en los centros pentenciarios estatales, según características sociodemográficas (edad, escolaridad, alfabetismo y nacionalidad) 2016 Porcentaje

Gráfica 3

Fuente: INEGI. Cifras calculadas con base en datos obtenidos del Censo Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Sistema Penitenciario Estatales 2017.

De 18 a 29 años

1.4%

De 30 a 39 años

De 50 a 59 años

60 años o más

No identificados

De 40 a 49 años

2.7% 7.6%

19.7% 33.8% 34.7% Secundaria

Preparatoria

Licenciatura

Doctorado

No identificados

Carrera técnica o comercial

Maestría

Ninguno

Preescolar o primaria

2.2%

0.0% 0.0%

3.3%

1.7%

12.5%

39.1%

30.4%

10.8%

Edad Escolaridad

No identificado

Sabe leer y escribir

No sabe leer y escribir

Otra

Mexicana

Alfabetismo Nacionalidad

3.3%

6.6% 90.1%

1.5%

98.5%

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penitenciarios administrados por las entidades federativas. Asimismo, hubo un total de 9 mil 732 personas ingresadas por delitos correspondientes al fuero federal y mil 632 por ambos fueros. Como se muestra en la Gráfica 4, al analizar la cantidad de personas ingresadas a las prisiones por sexo, se observa que existió

una mayor cantidad de hombres que de mujeres para ambos fueros.

Respecto de la información obtenida sobre la distribución de ingresos a los establecimientos penitenciarios esta- tales, la Gráfica 5 muestra que entre

las entidades federativas con mayor proporción de ingresos por delitos del fuero común estuvieron Veracruz de Ignacio de la Llave (99%), Querétaro, Coahuila de Zaragoza, Michoacán de Ocampo, Ciudad de México y Nayarit con 98% cada una. Igualmente, Jalisco, Tamaulipas y Sinaloa fueron entidades que presentaron mayor porcentaje de ingresos por delitos del fuero federal en relación con total de personas ingresadas con 25% la primera y 21% las dos restantes.

Ahora bien, en relación con los delitos del fuero común, el principal grupo de ilícitos cometido por las personas ingresadas a los centros penitenciarios en 2016 fue el de los relacionados con el patrimonio, 41% del total; le siguieron los delitos que atentan contra la seguridad pública y la seguridad del Estado con 17%. Como se muestra en la Gráfica 6, esta agrupación de delitos también fue la de mayor representación en 2015 pero con 45% y 18% del total de los delitos del fuero común.

Al revisar las cifras por tipo de delito específico, sin considerar las categorías de otros y los no especificados, se en- cuentra que los ingresos más frecuentes son por homicidio, robo, lesiones, posesión simple de narcóticos e incumplimiento

Personas ingresadas a los centros penitenciarios estatales, por sexo según tipo de fuero 2016 Porcentaje

Gráfica 4

Fuente: INEGI. Cifras calculadas con base en datos obtenidos del Censo Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Sistema Penitenciario Estatales 2017.

Fuero Común (^) Fuero Federal Ambos fueros

7.8%

9.6% (^) 7.9%

92.2% 90.4%

92.1%

Hombres Mujeres

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