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TEMA 5: LAS NORMAS DE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO
1. INTRODUCCIÓN
No existe un régimen de seguridad y salud hasta que no aparece un derecho regulador de esta materia, que impone deberes, sanciona su incumplimiento y arbitra mecanismos institucionales para garantizar la efectividad de las correspondientes normas. No es derecho laboral solo porque mete a otros. Hay abundancia de este tipo de normas.
2. NORMAS INTERNACIONALES DE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO 2.1. Organización de Naciones Unidas El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 16 de diciembre de 1966 reconoce el derecho a la “seguridad e higiene en el trabajo” y se compromete al “mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene en el trabajo y del medio ambiente”. 2.2. Organización Internacional del Trabajo La Constitución de la OIT (1919) expresa en su preámbulo la necesidad, para alcanzar la paz universal y permanente basada en la justicia social, de adoptar una serie de medidas entre las que se encuentran “la protección del trabajador contra enfermedades… y contra accidentes de trabajo”. La OIT se compromete a fomentar programas que permitan “proteger adecuadamente la vida y la salud de los trabajadores en todas las ocupaciones”. Los Convenios de la OIT son exigibles ante tribunales de justicia, es decir, si no se cumplen hay consecuencias. 2.3. Consejo de Europa La Carta Social Europea de 18 de octubre de 1961 (ratificada por España por Instrumento de 29 de abril de 1980) contiene tanto reglas generales sobre derecho de todo trabajador a la seguridad e higiene en el trabajo, y específicas de protección a la mujer trabajadora. La Carta Social Europea reconoce a las trabajadoras el derecho a la protección, mediante la garantía de descansos mínimos retribuidos antes y después del parto, la prohibición del despido durante los permisos de maternidad, y la concesión de periodos para la crianza de los hijos, así como la regulación de trabajo industrial nocturno. También se comprometen las Partes Contratantes a prohibir el empleo femenino en trabajos subterráneos de minería y “cuáles quiera otros trabajos que no sean adecuados para la mujer por su carácter peligroso, penoso e insalubre”. Esta cláusula fue denunciada por España el 6 de mayo de 1991, dentro de la preocupación igualitarista entre mujeres y hombres presente en los poderes públicos en los últimos años. Por su parte, la STC 229/1992, de 14 de diciembre, declaró la inconstitucionalidad de la prohibición de trabajar la mujer en el interior de las minas, y de todas las prohibiciones relativas al trabajo femenino no basadas en circunstancias de embarazo o maternidad.
2.4. Unión Europea 2.4.1. Los Tratados Comunitarios Los tres Tratados constitutivos del llamado Derecho originario comunitario contienen referencias, en diversa medida, a la materia que nos ocupa. a. El Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) a encomendar a la autoridad comunitaria el fomento de la investigación en materia de seguridad laboral en el ámbito industrial correspondiente en dicha Comunidad. b. El Tratado Constitutivo de la CE. Tras el fallido intento de aprobar una Constitución para Europa, el Tratado de Lisboa, firmado el 13 de diciembre de 2007, por el que se modifica el Tratado de la Unión Europea y el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, mantiene la línea seguida hasta la fecha. c. El Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (EURATOM). Estos tres implican la cesión de soberanía a la UE en materia de prevención de riesgos laborales. 2.4.2. Los Programas Comunitarios de Seguridad y Salud en el Trabajo Se hacen programas para impulsar la seguridad y salud en el trabajo. Por ellos se desarrolla la acción política europea.
- El programa de Acción Social del Consejo (1974) se proponía la “humanización de las condiciones de vida y trabajo” y “la mejora de la seguridad y la higiene en el trabajo”. Se creó un comité consultivo para la seguridad, la higiene y la protección de la salud en el centro de trabajo.
- El Primer Programa (específico) propuso una serie de actuaciones en orden a la prevención de riesgos profesionales.
- El Segundo Programa comunitario de Seguridad y Salud en el Lugar de Trabajo propuso una serie de líneas de actuación en cuanto a protección de los trabajadores frente a determinadas sustancias y accidentes, organización de servicios de medicina del trabajo, etc.
- El Tercer Programa sobre Seguridad y Salud, Higiene y Salud en el Lugar de Trabajo dio actuaciones sobre seguridad, ergonomía, salud e higiene, formación e información sobre tales materias. El Reglamento 2062/94/CEE creó la Agencia Europea para la Seguridad y Salud en el Trabajo. La Agencia tiene su sede en Bilbao, funciona en estrecha coordinación con el Comité Consultivo para la Seguridad, la Higiene y la Protección de la Salud en el Centro de Trabajo, creado por Decisión 74/325/CEE.
- El Cuarto Programa comunitario de Seguridad y Salud en el Trabajo (1966-2000) trató de la mejora en la aplicación de las disposiciones comunitarias, su consolidación y revisión y la presentación.
- La estrategia comunitaria de salud y seguridad en el trabajo (2000-2006).
- La estrategia comunitaria de salud y seguridad en el trabajo (2007-2012).
- La estrategia de seguridad y salud (2013-2020). 2.4.3. Las directivas comunitarias sobre seguridad y salud en el trabajo a. Contenido Un impresionante conjunto de Directivas impone a los Estados miembros una serie de actuaciones en la materia: La Directiva 78/610/CEE (cloruro de vinilo monómero) ; Directiva
f. Las Directivas y el principio de especialidad normativa Las Directivas en la materia consagran, junto con el principio de preferencia de la norma interna más favorable que la comunitaria, el principio de la preferencia de la norma comunitaria “más específica” sobre la menos específica. Primero va la específica y luego la general. g. Trasposición de las Directivas de Derecho interno Buen número de esas Directivas han sido “traspuestas” a nuestro Derecho mediante las correspondientes normas internas. Está suponiendo un notable retraso en la trasposición de la larga serie de Directivas particulares que tienen en ella su causa. Parte de las disposiciones de esa Directiva no era susceptible de aplicación directa (esto es, sin necesidad de trasposición interna) , porque faltaban los requisitos para ello: que la Directiva fuera incondicionada y suficiente precisa y detallada. Las Directivas más casuísticas, frecuentes en materia de prevención de riesgos laborales, sí admiten su aplicación directa, aunque ésta es sui géneris: su incumplimiento no genera en el trabajador perjudicado derechos indemnizatorios frente al empresario infractor sino frente al Estado que incumplió su deber de incorporar la Directiva al Derecho interno. Es aplicable directamente cuando el empresario sea el Estado. 2.4.4. La “Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores” Este documento (Estrasburgo) es una declaración pragmática. Está dedicado a la “protección de la salud y de la seguridad en el lugar de trabajo”. Insiste en la necesidad de continuar la armonización progresiva de dichas condiciones, con formación, información y consulta. Sin perjuicio de su carácter programático, es lo cierto que éstas y otras previsiones de la “Carta Comunitaria” se encuentran acogidas por diversas Directivas.
3. NORMAS ESTATALES DE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO Han sido aprobadas por: el Congreso, el Gobierno y los Ministerios. Desde sus orígenes, el cauce de establecimiento de medidas protectoras de trabajador ha venido siendo la norma estatal, tanto la ley como el reglamento. Siendo las normas de seguridad y salud laborales típicamente imperativas e indisponibles, por afectar al denominado “orden público laboral”, e imponiendo además esas normas rigurosas obligaciones (básicamente sobre los empresarios) , se comprende que sea el Estado el poder normativo típico de que emanen dichas disposiciones; y ello tanto en el pasado como en el presente, donde la norma básica en la materia es la LPRL (rango jurídico legal). Son obligatorias las normas de orden público y carácter mínimo. Una diferencia importante respecto del anterior régimen normativo es el rango que ostenta ahora la norma estatal básica en la materia; una Ley, en contraste con una simple Orden Ministerial que aprobó la OGSHT de 1971. 3.1. La LPRL: gestación, contenido y efectos derogatorios La promulgación de esta norma (L. 31/1995, de 8 de noviembre) se demoró, tras un largo y complejo proceso de tramitación, y entrando en vigor 3 meses después, se “traspuso” al
derecho nacional. Modificada por la Directiva Marco 89(391/CEE de 1992 (incumplimiento de plazo que dio lugar a que la comisión iniciase un procedimiento sancionador contra el Estado español). Se alcanzó en 1992 un texto acordado por el Ministerio de Trabajo y los sindicatos al que el sector empresarial se opuso. El Ministerio de Trabajo elaboró un nuevo texto en 1994, con fructuosas negociaciones, que desembocó en la vigente LPRL, modificada entre otras por la ley 54/2003 de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales. La Ley Orgánica 3/ de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres. Esta Ley entró en vigor 3 meses después de su publicación en el BOE. Pese a su generalidad, la Ley es la norma básica en la materia (Ley que había que promulgar por imperativo comunitario) que se erige en columna vertebral del derecho de la Seguridad y Salud en el Trabajo. Tiene carácter de “normas básicas” a los efectos del Art. 149.1.18ª CE. Los preceptos de la LPRL no calificados como de carácter básico sólo se aplicarán al personal jurídico-público de las Administraciones con carácter supletorio (en defecto de normas autonómicas o locales) y siempre que la naturaleza de éstas, que no tengan un ámbito estrictamente jurídico laboral, lo permita. La LPRL derogó un buen número de disposiciones. 3.2. Reglamentos de la LPRL 3.2.1. La LPRL y sus reglamentos Que la competencia para dictar esos Reglamentos del Estado (a través del Gobierno) , y no de las CCAA o entes locales, se recalca en la Disposición Adicional 3ª, 1, LPRL, cuando establece que tanto la Ley como las citadas normas reglamentarias “constituyen legislación laboral, dictada al amparo del Art. 149.1.7ª CE (recuérdese que este precepto constitucional dispone que “el Estado tiene competencia exclusiva” en orden a la “legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas”). La aprobación por el Gobierno de los referidos Reglamentos ha de ir precedida por la consulta a las organizaciones sindicales y empresariales más representativas, Los reglamentos de prevención deben coordinarse con la legislación de sanidad y de seguridad industrial 3.2.2. Jerarquía Ley-reglamento El principio constitucional de jerarquía normativa subordina el reglamento a la ley: “las normas reglamentarias… se ajustarán, en todo caso, a los principios de política preventiva establecida en esta ley”. Hay materias que no se pueden resolver por reglamento. 3.2.3. Ámbito de la LPRL y de sus reglamentos La fijación de los principios de la seguridad y salud en el trabajo. Muestra de la naturaleza cambiante de las necesidades de prevención y del continuo progreso y dinamismo de las técnicas creadas para atenderlas, es la previsión legal de que las referidas normas reglamentarias han de ser evaluadas y revisadas periódicamente.
La función del convenio colectivo en esta materia es limitada. Por lo que se refiere al Derecho interno, dado que las normas legales y reglamentarias sobre seguridad y salud en el trabajo son de derecho necesario y operan como “mínimo indisponible”, al convenio colectivo queda la misión tradicional de mejorar y desarrollar aquellas prescripciones estatales. Sólo ocasionalmente asigna a la LPRL al convenio colectivo el papel de establecer una regulación no necesariamente superior, sino simplemente distinta o alternativa. Un espacio abierto a la negociación colectiva será la determinación de faltas y sanciones de los trabajadores en materia de prevención. Muchos convenios silencian cualquier referencia a la seguridad y salud (o higiene) ; no pocos se contentan con reenviar a la legislación vigente; otros incluyen normas someras y prácticamente reiterativas de las disposiciones legales, sólo algunos contienen normas de una cierta entidad y elaboración propias. La cautela de la posición empresarial en esta materia contrasta con la decidida postura sindical a favor de la potenciación de los contenidos de los convenios colectivos en materia de seguridad y salud laborales con el fin de “preservar la salud y seguridad de los trabajadores y trabajadoras en el ámbito laboral, mediante la aplicación extensiva de la normativa en este campo, la prevención de riesgo y la detección y erradicación de cualquier tipo de acoso”. Conviene recordar también, ahora desde el punto de vista legal, que cuando un convenio colectivo superior pueda ser afectado por lo dispuesto en otro inferior, las normas mínimas de seguridad y salud en el trabajo contenidas en el ámbito superior son “no negociables en ámbitos inferiores”. 3.4.2. Acuerdos-marco Son convenios que se pactan a grandes niveles y sirven para ordenar los contratos y condiciones. Acuerdos-marco entre organizaciones sindicales y empresariales se han ocupado en ocasiones de establecer estipulaciones en materia de seguridad y salud laborales. 3.5. Estrategia Española de Seguridad y Salud en el Trabajo (2007-2012) Constituye el instrumento para establecer el marco general de las políticas de prevención de riesgos laborales a corto y, sobre todo, a medio y largo plazo. Se trata de dotar de coherencia y racionalidad las actuaciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, desarrolladas por todos los actores relevantes en la prevención de riesgos laborales. Los objetivos son reducir la siniestralidad laboral y mejorar de forma continua los niveles de seguridad y salud en el trabajo. Destacan:
- Lograr un mejor y más eficaz cumplimiento de la normativa de prevención de riesgos, especialmente en las pequeñas y medianas empresas.
- Simplificar la documentación a cumplimentar por las pequeñas y medianas empresas.
- Establecer un sistema de reducción de cotizaciones sociales para las empresas con menores índices de siniestralidad.
- Implantar programas específicos de control y vigilancia de empresas y actividades con altos índices de siniestralidad, así como en programas para garantizar la efectividad de la prevención de riesgos entre los trabajadores autónomos.
- Mejorar la eficacia y la calidad del sistema de prevención, sobre todo de las entidades especializadas en esta materia.
- Establecer reducciones en las cotizaciones por accidente de trabajo y enfermedad profesional y bonificaciones en los contratos de trabajadores que realicen tareas preventivas o se integren en los servicios de prevención.
- Determinar criterios de calidad y eficiencia exigibles a todos los servicios de prevención ajenos (prestados por entidades especializadas) y creación de un sistema de evaluación conforme a parámetros de calidad de todos estos servicios.
- Reforzar la vigilancia de la salud de los trabajadores.
- Fortalecer el papel de los interlocutores sociales y la implicación de los trabajadores y empresarios en la mejora de la seguridad y salud en el trabajo.
- En la negociación colectiva de ámbito sectorial, negociar la creación de órganos específicos sectoriales, formados por representantes de los empresarios y los trabajadores, que desarrollen programas con el objetivo de divulgar e informar sobre los riesgos profesionales del sector (para empresas de entre 6 y 50 trabajadores, sin representación de los trabajadores).
- En ausencia de lo anterior, fijación, en la negociación colectiva de ámbito territorial, de programas análogos entre las organizaciones empresariales y sindicales y las CCAA. En Madrid hay un plan de acción, se hacen mapas de riesgos y se enfocan las actuaciones de mejora y prevención. Son estrategias que se aplican en distintos niveles. Son estrategias políticas para implantar y mejorar la prevención de Riesgos Laborales.
