Resumen de lecturas PC2 | Resúmenes de Derecho Administrativo

1. BASES GENERALES DE LA REGLA DEL AGOTAMIENTO

DE LA VÍA ADMINISTRATIVA

La regla del agotamiento de la vía administrativa establece que los

administrados deben agotar los recursos administrativos antes de recurrir

a la vía judicial. Esta norma busca que las entidades administrativas

tengan la oportunidad de conocer y resolver cualquier controversia que

surja de sus acciones u omisiones, permitiendo así que se resuelvan los

conflictos antes de que sean llevados a la jurisdicción judicial.

Históricamente, esta regla se ha visto como un privilegio del poder

público, que exige que cualquier acción judicial contra la

Administración esté precedida por un reclamo administrativo. Esto

implica que los administrados no pueden elegir libremente entre la vía

administrativa y la judicial, sino que deben iniciar el proceso

administrativo y esperar una decisión "madura" de la Administración.

Solo después de agotar esta vía, se puede acceder a la tutela judicial

efectiva.

La doctrina sostiene que el agotamiento de la vía administrativa tiene

varios propósitos: fomentar una etapa conciliatoria previa a la

controversia judicial, permitir a la Administración revisar y corregir sus

decisiones, reforzar la presunción de legitimidad de los actos

administrativos y limitar acciones judiciales precipitadas contra el

Estado. Así, la regla establece un límite claro entre la vía judicial y la

gubernativa, determinando cuándo es necesario debatir en el ámbito

administrativo y cuándo se puede acceder a la justicia.

Los efectos jurídicos de esta regla son significativos, ya que convierte el

procedimiento administrativo en un requisito para la admisibilidad de

demandas contra la Administración. Esto significa que, para demandar

al Estado, es esencial haber agotado la vía administrativa, lo que también

interrumpe el plazo de prescripción para acciones judiciales. Si se inicia

un proceso judicial sin haber agotado esta instancia, el Estado puede

oponerse a la demanda.

No obstante, la práctica ha mostrado que esta exigencia no siempre

beneficia a los administrados, lo que ha llevado a una flexibilización de

la regla en algunos contextos y a su abandono en otros. Se argumenta

que esta norma, en su forma actual, puede desincentivar la justiciabilidad

de los actos administrativos y limitar el desarrollo del derecho

administrativo a través de la jurisprudencia.

Desde una perspectiva constitucional, es crucial que la regla del

agotamiento no se considere solo como una prerrogativa administrativa,

sino que se integre con otros valores constitucionales y del estado

democrático de derecho. Para que esta norma mantenga su

razonabilidad, es necesario que las entidades administrativas cumplan

con estándares de procedimiento, aseguren un debido proceso y

garanticen la eficiencia en sus actuaciones. Así, la regla del agotamiento

de la vía administrativa puede ser vista como razonable, siempre que se

vincule a estas exigencias mínimas de racionalidad en el desarrollo de

sus procedimientos.

2. CONSIDERACIONES CONSTITUCIONALES PARA UNA

ADECUADA IN· PERPETRACIÓN DE LA REGLA DEL

AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA

La regla del agotamiento de la vía administrativa presenta una

contradicción inherente con los derechos constitucionales a la tutela

judicial efectiva y al acceso a la justicia. Esta norma puede obstaculizar

y retrasar la posibilidad de que los administrados presenten sus

pretensiones contra las acciones de la Administración Pública. A pesar

de que tanto la regla como estos derechos tienen rango constitucional, es

necesario realizar ciertas precisiones e interpretaciones que permitan la

coexistencia de ambas figuras, garantizando que no se vulneren los

derechos humanos en juego.

Es fundamental que la regla del agotamiento no se interprete de manera

que impida o retrase el acceso a la justicia y la tutela judicial efectiva.

Tal interpretación afectaría el núcleo esencial de los derechos

mencionados. Por lo tanto, es crucial que la exigencia de agotar la vía

administrativa se base en estándares mínimos que las entidades de la

Administración Pública deben cumplir. Esto incluye la obligación de

contar con mecanismos eficientes para atender y resolver las solicitudes

de los ciudadanos.

2.1. La regla presupone la existencia de una vía administrativa

idónea y eficaz.

La regla del agotamiento de la vía administrativa implica que los

administrados deben agotar los recursos administrativos disponibles

antes de acudir al Poder Judicial. Sin embargo, esta exigencia solo es

válida si las vías administrativas son idóneas y eficaces. Por lo tanto, no

basta con que existan formalmente recursos administrativos; es

necesario evaluar su efectividad y adecuación en cada caso concreto.

Si se determina que la vía administrativa no es idónea ni eficaz, no se

requerirá su agotamiento para proteger los derechos humanos

vulnerados. En este sentido, es fundamental analizar la calidad del

procedimiento administrativo, la imparcialidad de las autoridades, y el

respeto al derecho de defensa y al debido proceso. La vía administrativa

debe ser capaz de reconocer la situación jurídica solicitada por el

administrado y, además, debe ser operativa y actual.

La jurisprudencia argentina ha abordado esta cuestión, estableciendo que

la exigencia de agotar la vía administrativa puede ser inaplicable si se

convierte en un ritualismo inútil que impone una carga excesiva al

administrado. Por ejemplo, no se considerará admisible esta exigencia si

la Administración ha rechazado repetidamente reclamaciones similares,

si se trata de acciones administrativas que reflejan una política estatal, o

si los procedimientos disponibles no conducen a decisiones vinculantes.

La judicatura ha vinculado la exigibilidad de la vía administrativa con

su eficacia en la protección de los derechos e intereses del ciudadano.

Así, se valora la exigibilidad de la regla cuando la vía administrativa es

efectiva para lograr el objetivo del administrado, como anular decisiones

administrativas, restaurar derechos vulnerados o obtener información.

Además, se considera la viabilidad práctica de la medida, rechazando el

agotamiento de la vía administrativa si se percibe su ineficacia o

improbabilidad, lo que podría resultar en un ritualismo inútil para los

administrados. Esto incluye situaciones donde múltiples procedimientos

con pretensiones idénticas han sido rechazados o cuando se trata de

medidas impuestas por la Administración como parte de una política de

estado.

2.2. La interpretación de la regla debe ser restrictiva para garantizar

la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva.

La interpretación de la regla del agotamiento de la vía administrativa

debe ser restrictiva para asegurar el derecho al acceso rápido a la tutela

jurisdiccional, evitando que razones formales de la Administración

retrasen o perjudiquen este acceso. En este contexto, la Ley No. 27584,

que regula el proceso contencioso administrativo, ha avanzado al

incorporar el principio pro actione, que favorece el proceso judicial. Este

principio establece que el juez no puede rechazar liminarmente una

demanda si existe incertidumbre sobre el agotamiento de la vía previa

debido a la falta de precisión en el marco legal (artículo 2, numeral 3).

La judicatura ha desempeñado un papel crucial en la delimitación de esta

regla, aplicándola solo en casos donde no se vean afectados los derechos

constitucionales. La jurisprudencia, como la del Tribunal Constitucional

español, señala que la exigencia de agotar la vía administrativa puede

ser un obstáculo al "derecho al proceso o a la jurisdicción". Por lo tanto,

su legitimidad constitucional debe evaluarse en función de las

circunstancias de cada caso concreto. En principio, cualquier obstáculo

al acceso a la justicia debe tener finalidades razonables de protección de

bienes e intereses constitucionalmente protegidos y debe ser

proporcional a la carga de diligencia exigida a los justiciables.

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1. BASES GENERALES DE LA REGLA DEL AGOTAMIENTO

DE LA VÍA ADMINISTRATIVA

La regla del agotamiento de la vía administrativa establece que los administrados deben agotar los recursos administrativos antes de recurrir a la vía judicial. Esta norma busca que las entidades administrativas tengan la oportunidad de conocer y resolver cualquier controversia que surja de sus acciones u omisiones, permitiendo así que se resuelvan los conflictos antes de que sean llevados a la jurisdicción judicial. Históricamente, esta regla se ha visto como un privilegio del poder público, que exige que cualquier acción judicial contra la Administración esté precedida por un reclamo administrativo. Esto implica que los administrados no pueden elegir libremente entre la vía administrativa y la judicial, sino que deben iniciar el proceso administrativo y esperar una decisión "madura" de la Administración. Solo después de agotar esta vía, se puede acceder a la tutela judicial efectiva. La doctrina sostiene que el agotamiento de la vía administrativa tiene varios propósitos: fomentar una etapa conciliatoria previa a la controversia judicial, permitir a la Administración revisar y corregir sus decisiones, reforzar la presunción de legitimidad de los actos administrativos y limitar acciones judiciales precipitadas contra el Estado. Así, la regla establece un límite claro entre la vía judicial y la gubernativa, determinando cuándo es necesario debatir en el ámbito administrativo y cuándo se puede acceder a la justicia. Los efectos jurídicos de esta regla son significativos, ya que convierte el procedimiento administrativo en un requisito para la admisibilidad de demandas contra la Administración. Esto significa que, para demandar al Estado, es esencial haber agotado la vía administrativa, lo que también interrumpe el plazo de prescripción para acciones judiciales. Si se inicia un proceso judicial sin haber agotado esta instancia, el Estado puede oponerse a la demanda. No obstante, la práctica ha mostrado que esta exigencia no siempre beneficia a los administrados, lo que ha llevado a una flexibilización de la regla en algunos contextos y a su abandono en otros. Se argumenta que esta norma, en su forma actual, puede desincentivar la justiciabilidad de los actos administrativos y limitar el desarrollo del derecho administrativo a través de la jurisprudencia. Desde una perspectiva constitucional, es crucial que la regla del agotamiento no se considere solo como una prerrogativa administrativa, sino que se integre con otros valores constitucionales y del estado democrático de derecho. Para que esta norma mantenga su razonabilidad, es necesario que las entidades administrativas cumplan con estándares de procedimiento, aseguren un debido proceso y garanticen la eficiencia en sus actuaciones. Así, la regla del agotamiento de la vía administrativa puede ser vista como razonable, siempre que se vincule a estas exigencias mínimas de racionalidad en el desarrollo de sus procedimientos.

2. CONSIDERACIONES CONSTITUCIONALES PARA UNA ADECUADA IN· PERPETRACIÓN DE LA REGLA DEL AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA La regla del agotamiento de la vía administrativa presenta una contradicción inherente con los derechos constitucionales a la tutela judicial efectiva y al acceso a la justicia. Esta norma puede obstaculizar y retrasar la posibilidad de que los administrados presenten sus pretensiones contra las acciones de la Administración Pública. A pesar de que tanto la regla como estos derechos tienen rango constitucional, es necesario realizar ciertas precisiones e interpretaciones que permitan la coexistencia de ambas figuras, garantizando que no se vulneren los derechos humanos en juego. Es fundamental que la regla del agotamiento no se interprete de manera que impida o retrase el acceso a la justicia y la tutela judicial efectiva. Tal interpretación afectaría el núcleo esencial de los derechos mencionados. Por lo tanto, es crucial que la exigencia de agotar la vía administrativa se base en estándares mínimos que las entidades de la Administración Pública deben cumplir. Esto incluye la obligación de contar con mecanismos eficientes para atender y resolver las solicitudes de los ciudadanos. 2.1. La regla presupone la existencia de una vía administrativa idónea y eficaz. La regla del agotamiento de la vía administrativa implica que los administrados deben agotar los recursos administrativos disponibles antes de acudir al Poder Judicial. Sin embargo, esta exigencia solo es válida si las vías administrativas son idóneas y eficaces. Por lo tanto, no basta con que existan formalmente recursos administrativos; es necesario evaluar su efectividad y adecuación en cada caso concreto. Si se determina que la vía administrativa no es idónea ni eficaz, no se requerirá su agotamiento para proteger los derechos humanos vulnerados. En este sentido, es fundamental analizar la calidad del procedimiento administrativo, la imparcialidad de las autoridades, y el respeto al derecho de defensa y al debido proceso. La vía administrativa debe ser capaz de reconocer la situación jurídica solicitada por el administrado y, además, debe ser operativa y actual. La jurisprudencia argentina ha abordado esta cuestión, estableciendo que la exigencia de agotar la vía administrativa puede ser inaplicable si se convierte en un ritualismo inútil que impone una carga excesiva al administrado. Por ejemplo, no se considerará admisible esta exigencia si la Administración ha rechazado repetidamente reclamaciones similares, si se trata de acciones administrativas que reflejan una política estatal, o si los procedimientos disponibles no conducen a decisiones vinculantes. La judicatura ha vinculado la exigibilidad de la vía administrativa con su eficacia en la protección de los derechos e intereses del ciudadano. Así, se valora la exigibilidad de la regla cuando la vía administrativa es efectiva para lograr el objetivo del administrado, como anular decisiones administrativas, restaurar derechos vulnerados o obtener información. Además, se considera la viabilidad práctica de la medida, rechazando el agotamiento de la vía administrativa si se percibe su ineficacia o improbabilidad, lo que podría resultar en un ritualismo inútil para los administrados. Esto incluye situaciones donde múltiples procedimientos con pretensiones idénticas han sido rechazados o cuando se trata de medidas impuestas por la Administración como parte de una política de estado. 2.2. La interpretación de la regla debe ser restrictiva para garantizar la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva. La interpretación de la regla del agotamiento de la vía administrativa debe ser restrictiva para asegurar el derecho al acceso rápido a la tutela jurisdiccional, evitando que razones formales de la Administración retrasen o perjudiquen este acceso. En este contexto, la Ley No. 27584, que regula el proceso contencioso administrativo, ha avanzado al incorporar el principio pro actione, que favorece el proceso judicial. Este principio establece que el juez no puede rechazar liminarmente una demanda si existe incertidumbre sobre el agotamiento de la vía previa debido a la falta de precisión en el marco legal (artículo 2, numeral 3). La judicatura ha desempeñado un papel crucial en la delimitación de esta regla, aplicándola solo en casos donde no se vean afectados los derechos constitucionales. La jurisprudencia, como la del Tribunal Constitucional español, señala que la exigencia de agotar la vía administrativa puede ser un obstáculo al "derecho al proceso o a la jurisdicción". Por lo tanto, su legitimidad constitucional debe evaluarse en función de las circunstancias de cada caso concreto. En principio, cualquier obstáculo al acceso a la justicia debe tener finalidades razonables de protección de bienes e intereses constitucionalmente protegidos y debe ser proporcional a la carga de diligencia exigida a los justiciables.

Aunque la exigencia de agotar la vía administrativa puede parecer necesaria, debe interpretarse de manera restrictiva, ya que su aplicación puede restringir derechos fundamentales de acceso a la justicia. Una interpretación más amplia podría afectar la vigencia de estos derechos y favorecer de manera irreflexiva prerrogativas estatales. Por lo tanto, las causales de admisibilidad de las demandas judiciales deben ser evaluadas con flexibilidad, en línea con la interpretación pro homine, que prioriza la protección de los derechos humanos. 2.3. El agotamiento de la vía administrativa presenta un in conveniente tratamiento jurídico fragmentario. El tratamiento jurídico del agotamiento de la vía administrativa es inconsistente y carece de un enfoque sistemático. Por un lado, existe una declaración general sobre las causales de agotamiento en la Ley del Procedimiento General, junto con diversas normativas sectoriales que regulan el agotamiento en contextos específicos como regionalización, municipalidades y universidades. Por otro lado, las formas y excepciones de esta regla están dispersas en los regímenes de procesos judiciales, como el amparo, el contencioso administrativo, el cumplimiento y el habeas data. Esta fragmentación puede llevar a errores de apreciación constitucional. Por ejemplo, en el contexto del amparo, se suele considerar que la exigencia de agotar la vía administrativa es la regla general, mientras que las excepciones son circunstancias limitadas donde se permite la exención de esta exigencia. Sin embargo, desde una perspectiva constitucional, las excepciones deberían ser vistas como afirmaciones positivas del derecho al acceso a la justicia y a la tutela judicial efectiva. Por lo tanto, la interpretación restrictiva debe aplicarse a la regla del agotamiento, no a sus excepciones. 2.4. La exigencia de agotamiento de la vía administrativa se refiere exclusivamente a los actos administrativos La exigencia de agotar la vía administrativa se aplica exclusivamente a aquellos actos administrativos que los administrados consideran lesivos a sus derechos o intereses. Esta regla está diseñada para favorecer la ejecutividad de las decisiones administrativas. Sin embargo, si un administrado desea impugnar un reglamento, no está obligado a agotar ninguna vía administrativa. Lo mismo ocurre cuando se cuestionan actos de administración o vías de hecho. 2.5. La regla del agotamiento de la vía administrativa es innecesaria cuando se cuestiona la constitucionalidad de la Ley. Cuando un acto administrativo se basa en la aplicación de una ley cuya inconstitucionalidad se va a cuestionar en sede judicial, no es necesario exigir el agotamiento de la vía administrativa. En estos casos, el reclamo administrativo previo no es indispensable para habilitar la vía judicial, ya que la cuestión de inconstitucionalidad no es competencia de la autoridad administrativa, sino que debe ser abordada directamente por el sistema judicial, en cumplimiento del principio de legalidad administrativa. 2.6.¿EI agotamiento de la vía administrativa es un privilegio disponible del Estado? Un tema debatido en la doctrina es si el Estado puede renunciar al privilegio del agotamiento de los recursos administrativos. Esto implica considerar si el Poder Judicial puede conocer un caso que no ha sido ventilado en la vía administrativa o si, habiéndose iniciado, no se ha agotado, pero la Administración declara que somete el diferendo a la jurisdicción. Aunque la regla del agotamiento se establece en beneficio del Estado, podría ser renunciable. Esta renuncia puede ser expresa o tácita; la tácita ocurre cuando la dependencia estatal actúa de manera incompatible con la exigencia de agotamiento o no la opone a tiempo. Así, las dependencias del Estado pueden renunciar a exigir el agotamiento de los recursos administrativos, permitiendo que el Poder Judicial conozca el caso. Sin embargo, a diferencia de otros ordenamientos que permiten esta renuncia a través de la interpretación constitucional, el diseño legal nacional no lo permite. En este contexto, el juez tiene la obligación de verificar de oficio si se ha agotado la vía administrativa como causal de admisibilidad de la demanda, y si no se ha cumplido, debe rechazarla directamente.

3. LAS SITUACIONES JURÍDICAS APTAS PARA AGOTAR LA VÍA ADMINISTRATIVA. Las causales para el agotamiento de la vía administrativa son taxativas y de orden público, lo que significa que operan automáticamente sin necesidad de que la resolución administrativa declare explícitamente el agotamiento. Según la jurisprudencia nacional, la clausura del debate se produce cuando el procedimiento ha sido conocido por un funcionario superior con competencia para decidir, sin requerir una decisión del nivel más alto de la jerarquía administrativa. Lo importante es que se haya debatido lo suficiente para permitir a la Administración ejercer su potestad de autocorrección. Las causales para plantear el agotamiento de la vía se derivan de: 1. Ubicación organizacional del órgano emisor : Las decisiones de los órganos en la cúspide de la organización administrativa, como la Presidencia de la República o tribunales administrativos, agotan la vía. 2. Satisfacción de la necesidad procesal : Permite a la Administración revisar sus actos. 3. Circunstancias adversas al administrado : Incluye actos adversos expresos o tácitos de la segunda instancia administrativa y declaraciones de nulidad de oficio. En resumen, el agotamiento de la vía administrativa se produce cuando se cumplen estas causales, permitiendo que la Administración actúe y corrija sus decisiones antes de que se acuda a la vía judicial. 3.1. Resolución de autoridad que no reconozca superior jerárquico Según el artículo 218.2, se consideran actos que agotan la vía administrativa aquellos respecto a los cuales no procede legalmente impugnación ante una autoridad superior o cuando se produce silencio administrativo negativo. Esta situación se origina en la estructura de la organización administrativa. Si una resolución proviene de una autoridad que no tiene una instancia jerárquicamente superior, su decisión agota la vía administrativa directamente. En el Gobierno Central, esto se aplica a resoluciones de cuatro tipos de autoridades: 1. Presidencia de la República : Las Resoluciones Supremas emitidas por el Presidente son instancias iniciales y únicas en ciertos procedimientos administrativos. 2. Ministros de Estado : Las Resoluciones Ministeriales emitidas por los ministros agotan la vía administrativa, ya que no hay recurso de apelación ante el Presidente, quien no actúa como una jerarquía administrativa ordinaria. Solo si la ley exige expresamente la Resolución Suprema, el agotamiento se produce con su emisión. 3. Organismos autónomos : Las decisiones de los máximos jerarcas de instituciones como el Banco Central de Reserva y la Contraloría General también agotan la vía administrativa. 4. Organismos públicos descentralizados : Las decisiones de los máximos jerarcas de entidades como SUNAT e INDECOPI agotan la vía administrativa por sí mismas. Los organismos públicos descentralizados tienen capacidad de decisión propia y no están sometidos al control de órganos superiores en el ejercicio de sus competencias. Es importante distinguir entre la relación de jerarquía y la relación de tutela. La jerarquía implica una relación de superioridad donde siempre hay un recurso de apelación ante el superior, mientras que la tutela es una relación puntual y limitada, donde el organismo tutor puede intervenir en la gestión del tutelado, pero no admite recursos de apelación.

El artículo 218.2 establece que los actos que agotan la vía administrativa incluyen el acto que declara de oficio la nulidad o revoca otros actos administrativos, en los casos mencionados en los artículos 202 y 203 de la ley. Este mecanismo permite que una autoridad administrativa superior, ya sea de manera motu proprio o a instancia de parte, anule una resolución anterior emitida por una autoridad jerárquicamente inferior. La anulación de un acto administrativo por parte de un funcionario superior implica que este ha expresado su opinión sobre una decisión previa de sus subalternos, lo que proporciona una segunda opinión dentro de la misma sede administrativa. Esta acción no solo busca corregir posibles errores, sino que también refuerza el control jerárquico en la administración pública. Desde nuestra perspectiva, esta situación puede considerarse como un agotamiento de la vía administrativa, ya que su naturaleza y objetivos son equivalentes a los de las resoluciones consentidas. Al anular un acto administrativo, se cierra el debate en la sede administrativa, permitiendo que se avance en el proceso administrativo de manera efectiva. 3.6.Resolución de Tribunales y Consejos Administrativos regidos por leyes especiales. El artículo 218.2 establece que los actos administrativos de los Tribunales o Consejos Administrativos regidos por leyes especiales son actos que agotan la vía administrativa. Estos organismos, que tienen una conformación colegiada, poseen la facultad de decisión en última instancia administrativa sobre cuestiones contenciosas. Para resguardar su autonomía, están sometidos exclusivamente a un control jurisdiccional por parte del Poder Judicial. Ejemplos de estos organismos incluyen el Tribunal Superior de Licitaciones y Contratos de Obras Públicas, el Tribunal Fiscal, el Consejo de Minería, el Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual del INDECOPI, el Tribunal Nacional del Deporte, y otros tribunales de organismos reguladores como SUNASS, OSIPTEL y OSINERG. Estos organismos, al estar fuera del modelo organizacional jerárquico y tener la capacidad de agotar la vía administrativa, representan un caso particular dentro de la Administración Pública nacional. 3.7.La interposición de recurso de reconsideración contra actos que ya agotaron la vía administrativa. Cuando un administrado recibe una decisión expresa adversa que agota la vía administrativa, puede transferir el debate al fuero judicial, emplazando a la Administración Pública. Sin embargo, si el administrado no ha utilizado previamente este recurso, puede promover un recurso de reconsideración en la misma sede administrativa como último intento para obtener un pronunciamiento favorable, sin renunciar a la posibilidad de cuestionar la decisión en sede judicial posteriormente. Esta opción es especialmente relevante cuando se trata de resoluciones supremas dictadas inaudita parte (sin audiencia al interesado) por el Ejecutivo o resoluciones que agotan la vía emitidas por organismos no subordinados jerárquicamente. En estos casos, no es viable interponer otro recurso administrativo de alzada, ya que no hay una autoridad superior en la estructura estatal. La interposición del recurso de reconsideración es opcional, no obligatoria. Según el artículo 218.2, literal a) de la Ley No. 27 444, el silencio administrativo negativo o la falta de impugnación ante una autoridad superior agota la vía administrativa, salvo que se opte por el recurso de reconsideración, cuyo resultado también agota la vía. 3.8.Alcance personal del agotamiento de la vía administrativa. Un aspecto controvertido en la doctrina es el alcance personal del agotamiento de la vía administrativa. Se debate si este agotamiento beneficia solo al recurrente que promueve el acto que causa estado (carácter subjetivo) o si también puede beneficiar a otros sujetos afectados que no impugnaron administrativamente el acto. La doctrina extranjera sostiene que el agotamiento debe ser alcanzado por el mismo administrado que desea plantear una revisión judicial, lo que implica que todos los interesados deben recurrir el acto administrativo para poder llevar el caso al Estado en la vía judicial. En el sistema español, no es posible que un interesado no impugne un acto administrativo y luego intente aprovechar el recurso de otro. El agotamiento de la vía administrativa es un requisito subjetivo, lo que significa que una persona puede haberlo agotado mientras que otra no, y la que no lo ha hecho no puede beneficiarse de la diligencia ajena.

4. CARGA DE LA PRUEBA DEL AGOTAMIENTO DE LA VÍA PREVIA. La noción de prueba es esencial en el acceso a la justicia por actos lesivos de la administración, ya que fundamenta la decisión sobre el agotamiento de la vía previa en hechos verificables. En los procesos judiciales que controlan las actuaciones administrativas, el Poder Judicial no se rige por el principio dispositivo, sino que tiene la responsabilidad de determinar de oficio si se han agotado los recursos administrativos, basándose en el expediente y la demanda. El juez examina la información proporcionada por el demandante sobre el agotamiento de la vía administrativa o sobre excepciones que justifiquen no haberla transitado. Si la información es insuficiente, puede solicitar más datos sin prejuzgar la decisión final sobre la admisibilidad. La carga de la prueba no recae exclusivamente en una de las partes; se distribuye entre ellas según sus posibilidades, siguiendo el principio de "onus probandi incumbit actore". El Estado debe alegar la excepción de no agotamiento de la vía administrativa y probar la existencia de vías de reclamación no utilizadas. Por su parte, el demandante debe demostrar que agotó la jurisdicción nacional o que se encuentra en alguna de las causales exoneratorias. Si el demandante afirma haber agotado la vía, debe especificar cómo lo hizo. Si el gobierno alega falta de agotamiento, debe señalar los recursos no utilizados. Una vez que la entidad demuestra la disponibilidad de la vía administrativa, la carga de la prueba se traslada al reclamante, quien debe probar la aplicabilidad de las excepciones pertinentes.

I. PLANTEAMIENTO

En 2008 y 2009, se llevaron a cabo dos importantes eventos académicos en el ámbito del Derecho administrativo que coincidieron en sus temas. Las Jornadas organizadas por la Facultad de Derecho de la Universidad Austral en mayo de 2008 se centraron en «Cuestiones de acto administrativo, Reglamento y otras fuentes del Derecho administrativo». En septiembre de 2009, el VIII Foro Iberoamericano de Derecho administrativo, realizado en Panamá, discutió «El acto administrativo como fuente del Derecho administrativo en Iberoamérica». En las Jornadas, se planteó la posibilidad de considerar el acto administrativo, junto con el reglamento, como una fuente del Derecho administrativo, aunque los trabajos presentados no profundizaron en esta cuestión. En el Foro, se debatió si el acto administrativo puede ser considerado fuente del Derecho administrativo, con la mayoría de los profesores presentes sosteniendo que esto solo sería aceptable si el reglamento se entiende como una clase de acto administrativo. Esto llevó a que muchas ponencias se enfocaran en determinar si el reglamento es un tipo de acto administrativo o si es algo diferente. La discusión se centra en la distinción entre reglamento y acto administrativo, un tema clásico en el Derecho administrativo. Para algunos, el acto administrativo es la noción central de esta disciplina, mientras que otros no están de acuerdo con esta afirmación. Existen diferencias claras: el reglamento es considerado una norma, mientras que al acto administrativo se le niega tal carácter, lo que tiene importantes implicaciones para el régimen jurídico aplicable. Sin embargo, también hay similitudes que podrían extenderse al régimen jurídico, lo que plantea la necesidad de determinar si estas semejanzas son suficientes para clasificarlos en una categoría jurídica única. Esta discusión teórica es relevante para el Derecho peruano, especialmente en relación con la Ley 27444 del Procedimiento Administrativo General (LPAG), que es una referencia fundamental. Además, se hace una aclaración sobre el concepto de «fuente del Derecho», que aunque no está directamente relacionado con el tema central, es importante para entender los intentos de distinción y asimilación entre el acto administrativo y el reglamento. Se argumenta que el reglamento es una norma que innova el ordenamiento jurídico, del cual es fuente. Sin embargo, se destaca que el Derecho no se limita al ordenamiento jurídico, y que las fuentes del Derecho pueden incluir actos administrativos sin que estos sean necesariamente reglamentos. En resumen, un acto administrativ o puede ser considerado fuente del Derecho sin necesidad de ser un reglamento. II. LA DISTINCIÓN ENTRE ACTO NORMATIVO Y ACTO NO NORMATIVO EN LA DOCTRINA

1. La generalidad de la norma como criterio distintivo. La distinción entre reglamento y acto administrativo se resume en que el reglamento es una norma, mientras que el acto administrativo no lo es. Sin embargo, esta afirmación genera controversia, ya que no está claro cuál es el criterio que diferencia un acto normativo de uno que carece de tal carácter. Uno de los criterios más comunes es la generalidad, aunque esta noción es difícil de definir. Por ejemplo, una convocatoria puede dirigirse a un grupo indeterminado de personas y ser considerada un acto individual, mientras que los reglamentos organizativos pueden aplicarse a una única institución pública. Algunos autores han intentado redefinir el concepto de generalidad, sugiriendo que no se basa en el número de destinatarios, sino en cómo se consideran estos individuos: como "uti singuli" (cada uno) o "uti universi" (todos). Así, las normas, incluidos los reglamentos, se entienden como mandatos impersonales dirigidos a un grupo o categoría de personas. Estas decisiones buscan regular todos los casos de una misma naturaleza que puedan surgir en el futuro, en lugar de enfocarse en un caso particular, y son a doptadas sin referencia a sujetos específicos, aplicándose a todos aquellos que cumplan con las condiciones establecidas. 2. El carácter innovador del ordenamiento jurídico como criterio distintivo. A pesar de los esfuerzos por consolidar el criterio de la generalidad, este ha sido cuestionado debido a que algunos actos no normativos pueden tener un carácter general y otros actos normativos pueden ser considerados singulares. En su lugar, ha surgido el criterio ordinamental, que diferencia entre la fuerza innovadora del ordenamiento jurídico que poseen las normas (actos ordinamentales) y la que carecen los actos de aplicación (actos ordenados). Este criterio se considera esencial y fundamental. Sin embargo, la claridad de este criterio puede complicarse en la práctica. Según Meilán Gil, la regulación de ciertos supuestos no siempre se realiza de manera abrupta, sino a través de una serie de normas que corresponden a una sucesión de actos. Esto genera un dilema sobre cuándo se está ante una concreción que sigue siendo un desarrollo de la norma y cuándo se trata de una aplicación de la misma, es decir, un acto administrativo. La norma, entendida como una formulación hipotética que establece consecuencias para un supuesto de hecho, no siempre se presenta de manera unificada. A menudo, la norma administrativa se manifiesta a través de múltiples disposiciones que requieren ser unidas para reconstruir la regla completa. Así, algunos elementos de la norma pueden aparecer formalmente separados, pero siguen siendo parte integrante de la misma y no son meramente aplicaciones. En contraste con la simplicidad del Derecho civil, que se basa en la ley y la autonomía de la voluntad, el Derecho administrativo presenta una complejidad que revela una auténtica gradación de normatividad. 3. El carácter «consuntivo» como criterio diferenciador. A pesar de su popularidad, el criterio ordinamental puede ser insuficiente para diferenciar entre actos normativos y no normativos, ya que resulta tautológico. Decir que una norma altera el conjunto de normas no proporciona información útil. Por ello, se introduce el criterio de la «no consunción», que establece que un acto no normativo, ya sea singular o general, se agota en su cumplimiento y requiere la emisión de un nuevo acto para futuros cumplimientos. En contraste, la norma ordinamental no se consume con un solo cumplimiento; se mantiene y puede ser cumplida indefinidamente, continuando su función de regular la vida social. Sin embargo, este criterio también enfrenta críticas. Algunos detractores lo asocian con la abstracción del supuesto de hecho, argumentando que un acto dirigido a una pluralidad de sujetos no se consume con su aplicación, ya que regula múltiples casos. Por ejemplo, las bases de convocatorias a concursos se aplican cada vez que se evalúa a un participante, sin agotarse en cada uso. Además, se argumenta que actos dirigidos a un solo destinatario, que no se agotan en un único cumplimiento, pueden ser considerados reglamentos si su regulación es abstracta y susceptible de múltiples aplicaciones.

aquellas que no identifican a personas específicas y que generan obligaciones o derechos. A pesar de estas definiciones, no se puede concluir que la generalidad sea el único criterio para distinguir entre actos normativos y no normativos. Por ejemplo, los reglamentos de carácter interno, aunque son normas, no requieren publicación, lo que sugiere que no todos los reglamentos son considerados actos administrativos. Además, el artículo 103 de la Constitución permite la existencia de leyes especiales, lo que indica que la generalidad y la abstracción no son propiedades esenciales de las normas. Algunos autores argumentan que el único criterio para distinguir lo normativo de lo no normativo es el formal, lo que implicaría que un reglamento puede carecer de generalidad y seguir siendo una norma. Sin embargo, esta posición es cuestionable, ya que la LPAG establece que ciertos actos, como las resoluciones supremas, pueden ser normas a pesar de no ser aprobadas mediante un decreto supremo. Por lo tanto, es necesario buscar un criterio material que distinga entre actos normativos y no normativos en el ámbito administrativo. La generalidad no puede cumplir esta función, ya que existen actos no normativos de carácter general y actos normativos singulares. En cambio, el criterio de abstracción o carácter no consuntivo podría ser más adecuado, ya que las normas deben ser abstractas para no ser consideradas actos administrativos no normativos. Si se acepta que los reglamentos se distinguen de los actos no normativos por su abstracción, surge la pregunta de si los reglamentos quedan excluidos de la definición de acto administrativo, dado que la LPAG parece definir el acto administrativo a partir de su concreción. Sin embargo, otras disposiciones de la LPAG, como el artículo 23, consideran a los reglamentos como actos administrativos que deben ser publicados. En conclusión, el artículo 1.1 de la LPAG delimita el ámbito de aplicación de la ley, pero no excluye a los actos normativos de la categoría de actos administrativos. V. UN BREVE EX CURSUS FINAL: NORMATIVOS O NO, LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS SON SIEMPRE FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO, AUNQUE SÓLO LOS REGLAMENTOS LO SEAN DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO. UNA BREVE REFLEXIÓN SOBRE EL CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO Se ha debatido si los actos administrativos son fuentes del Derecho, reservando esta condición a los reglamentos debido a su carácter normativo. Esta perspectiva se basa en tesis normativistas que identifican el Derecho con un conjunto de normas coactivas. Sin embargo, el término "Derecho" tiene múltiples significados, incluyendo el concepto de derechos subjetivos, que se refieren a la facultad de exigir conductas de otros. La doctrina ha reconocido que el Derecho es un término análogo que designa diversos conceptos relacionados. Se sugiere que el "derecho" como ius, o lo que es justo, es fundamental para entender el Derecho en su esencia. En este sentido, las fuentes del Derecho producen normas jurídicas que innovan el ordenamiento jurídico. Desde una perspectiva realista, los actos administrativos, aunque no normativos, también pueden ser considerados fuentes del Derecho administrativo, ya que sirven como título y medida de derechos. Por lo tanto, aunque solo los reglamentos son fuentes del ordenamiento jurídico, los actos administrativos no normativos también son fuentes del Derecho administrativo. En una visión realista, se acepta que los precedentes administrativos y pronunciamientos vinculantes son fuentes del Derecho, a diferencia de la concepción ordinamentalista que limita las fuentes a normas jurídicas. VI. A MODO DE CONCLUSIÓN: EL REGLAMENTO ES UN ACTO NORMATIVO, QUE INNOVA EL ORDENAMIENTO JURÍDICO, PERO ACTO ADMINISTRATIVO A FIN DE CUENTAS En conclusión, el "acto administrativo" se define como una declaración que produce efectos jurídicos dictada por una Administración Pública en ejercicio de una potestad administrativa, e incluye tanto actos normativos como no normativos. A pesar de las diferencias en su régimen jurídico, las similitudes justifican su inclusión en una categoría única. Esta afirmación es coherente con el Derecho positivo peruano, ya que, según el artículo 23 de la LPAG, los reglamentos son considerados actos administrativos, aunque no se sometan al procedimiento administrativo general. El contenido normativo no es un criterio suficiente para distinguir los reglamentos de otros actos administrativos, que también están sometidos a las leyes y son susceptibles de control jurisdiccional. El artículo 1.1 de la LPAG sugiere que el criterio para distinguir entre actos normativos y no normativos debe basarse en el carácter no consuntivo o abstracto del acto normativo. Así, una decisión que carezca de este requisito será considerada un acto no normativo y se le aplicará el régimen jurídico correspondiente.

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