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UNIVERSIDAD DE SAN ISIDRO - FACULTAD DE DERECHO
DERECHO ADMINISTRATIVO – TURNO NOCHE
UNIDAD N° 16
EL CONCEPTO DE BIENES DEL DOMINIO PÚBLICO. LOS BIENES
DEL DOMINIO PRIVADO. EL PODER REGULATORIO
Uno de los presupuestos de la personalidad jurídica del Estado es justamente el patrimonio. En efecto, el Código Civil y Comercial señala que "la persona jurídica debe tener un patrimonio" (art. 154). En primer lugar, es posible definir el concepto de los bienes del dominio público como aquel que comprende al conjunto de bienes —trátese de cosas muebles o inmuebles— de propiedad del Estado destinados a la utilidad o interés común. En segundo lugar, es necesario distinguir básicamente entre los bienes del dominio público y privado del Estado. Así, el Código Civil y Comercial define a los bienes del dominio público (art. 235) y privado (art. 236). El rasgo distintivo de este modelo (es decir, el carácter de interés general o de utilidad o comodidad común) surge claramente del Código Civil y Comercial (art. 235, incs. c] y f]). El primero de los preceptos mencionados dispone que son bienes del dominio público, entre otros, los ríos, estuarios, arroyos y demás aguas y, además, toda otra agua que "tenga o adquiera la aptitud de satisfacer usos de interés general"; y, el segundo, añade "cualquier otra obra pública construida para utilidad o comodidad común". El legislador agrega ciertos ejemplos de bienes del dominio público. Así, las calles, plazas y caminos, entre otros. Sin embargo, esto no nos permite discernir con mayores certezas el alcance de los conceptos indeterminados antes detallados (interés general, y utilidad y comodidad común). A su vez, el art. 236 establece que son bienes privados del Estado (es decir, bienes no públicos): a) los inmuebles que carecen de dueño; b) las
minas de oro, plata, cobre, piedras preciosas, sustancias fósiles y toda otra de interés similar, según lo normado por el Código de Minería; c) los lagos no navegables que carecen de dueño; d) las cosas muebles de dueño desconocido que no sean abandonadas, excepto los tesoros, e) los bienes adquiridos por el Estado nacional, provincial o municipal por cualquier título". Pues bien, es claro que el pilar de distinción entre los bienes del dominio privado y público es sustancialmente, según el criterio del legislador, el destino de interés, uso o utilidad común de los bienes. Así, cabe preguntarse: ¿el destino común de los bienes es necesariamente el uso y goce general de las personas? Por ejemplo, ¿las obras públicas tienen que estar destinadas al uso común y público o es igualmente bien del dominio público si cumple con cualquier otro interés público? ¿Acaso el fin público del dominio estatal es necesariamente el uso común de los bienes por todos? Creemos que los bienes del dominio público son aquellos que tienen una utilidad pública, trátese del uso común y directo de las personas o cualquier otro de carácter colectivo. En otras palabras, los bienes del dominio público tienen un destino público directo (por caso, el uso público y general por las personas como ocurre respecto de las plazas o calles) o indirecto (el acceso o goce indirecto; por ejemplo, los edificios destinados como sede de los poderes públicos o los bienes utilizados en la prestación de un servicio público). En este último caso persiguen un fin público, pero distinto del uso común y directo por todos. En este sentido se expidió la Corte, entre otros antecedentes, en el caso "Germán Puebla c. Provincia de Mendoza". En síntesis, y sin perjuicio de los criterios antes expuestos (utilidad o comodidad), cierto es que los bienes del dominio público son aquellos creados o reconocidos por ley (criterio legal) y, a su vez, estos pueden
canales, puentes y cualquier otra obra pública construida para utilidad o comodidad común; g) los documentos oficiales del Estado; h) las ruinas y yacimientos arqueológicos y paleontológicos”. Existe entonces una multiplicidad de bienes del dominio público que son regulados no solo por el Código Civil y Comercial, sino por leyes y decretos específicos y sectoriales —por ejemplo, el espacio radioeléctrico (ley 27.078), entre tantos otros—. Así, el régimen general debe completarse con los marcos jurídicos especiales. Ahora bien, ¿cuáles son los bienes del dominio privado del Estado? Estos son definidos en términos positivos por el art. 236 del Cód. Civ. y Com. Históricamente se sostuvo que los bienes del dominio privado del Estado poseen caracteres más cercanos a los bienes de las personas privadas y, por tanto, el régimen a aplicarles es propio del derecho privado (Código Civil y Comercial). En efecto, los bienes del dominio privado no son inalienables, imprescriptibles ni inembargables (art. 237 del Cód. Civ. y Com.) y su desalojo, por ejemplo, debe hacerse por trámites especiales —con intervención judicial— y no simplemente por decisión del Poder Ejecutivo. Sin embargo, existen ciertas salvedades. Por un lado, si bien es cierto que los bienes privados del Estado son enajenables porque están en el comercio, ello depende de autorizaciones estatales. Es más, ciertos aspectos —tales como su adquisición o enajenación— se rigen por el derecho público. Así, por ejemplo, el Estado debe adquirirlos o venderlos por el procedimiento de la licitación, la subasta y, en casos de excepción, por contrataciones directas. Por el otro, los bienes privados cuyo destino es la prestación de servicios públicos no son embargables (aunque en este sentido coincide con los bienes de los particulares —art. 243, Cód. Civ. y Com.—). Finalmente, el art. 237 del Cód. Civ. y Com. establece que "la Constitución Nacional, la legislación federal y el derecho público local
determinan el carácter nacional, provincial o municipal de los bienes enumerados en los dos arts. 235 y 236". Es decir, la potestad de regulación de los bienes estatales corresponde al Estado nacional o provincial, siguiéndose el criterio de propiedad de los bienes, de modo que el Código Civil y Comercial solo comprende el régimen de los bienes que son propiedad del Estado federal. En igual sentido, "las personas tienen su uso y goce, sujeto a las disposiciones generales y locales (art. 237, Cód. Civ. y Com.). LA AFECTACIÓN Y DESAFECTACIÓN Cabe aclarar que los bienes se incorporan al Estado —en principio entre los bienes privados de este— y, luego, en su caso, son afectados e integrados al dominio público. Los bienes se agregan al patrimonio estatal por adquisición a título gratuito u oneroso (es el caso de los bienes vacantes y las expropiaciones); decomiso (por sanciones o delitos); prescripción (en virtud de la ocupación por tiempo determinado); y adjudicación (contratos y procedimiento de selección). La afectación es el acto por el cual un bien es incorporado al dominio público; es decir, el bien es destinado al uso, utilidad, interés o beneficio general de modo directo o indirecto y se le aplica el marco jurídico consecuente (derecho público federal o local). En este contexto es importante distinguir entre los bienes del dominio público natural y artificial. En el primer caso, la afectación es simplemente por ley (tal es el supuesto entre otros de los mares y los ríos); mientras que, en el segundo, esto es, el dominio público de carácter artificial, es necesario sumar a la ley el acto de alcance particular (así sucede con las calles, plazas y caminos). A su vez, la afectación puede ser expresa (trátese de una ley o acto) o implícita. Esto último ocurre cuando la decisión estatal presupone necesariamente afectar el bien al dominio público. Sin embargo, Balbín, por ejemplo, rechaza las afectaciones presuntas, es decir, los hechos
¿Cuál es el fundamento normativo de estos caracteres? El art. 237 del Cód. Civ. y Com. establece que "los bienes públicos del Estado son inenajenables, inembargables e imprescriptibles". Es obvio, entonces, que los bienes del dominio público no están dentro del comercio. La inalienabilidad supone que el Estado no puede vender ni gravar (por caso, hipotecar) los bienes del dominio público; sin perjuicio de ello, el Estado sí puede conceder su uso o explotación mediante el reconocimiento de derechos reales administrativos. Así, cabe señalar que, por caso, el carácter inalienable no es absoluto, sino que es posible transmitir su titularidad entre personas públicas estatales, e incluso otorgar permisos de uso o concesiones de uso sobre esos bienes. El sentido de la inalienabilidad de los bienes es proteger su afectación y destino en términos de utilidad, uso o comodidad común. Por su parte, la imprescriptibilidad nos dice que ningún particular puede adquirir esos bienes por su posesión pacífica más el simple transcurso del tiempo. Por último, si el bien no puede ser objeto de enajenación ni adquisición por medio de prescripción, es obvio y consecuente entonces que no puede ser embargado (inembargabilidad). Es decir, así como la titularidad del bien del dominio público no puede ser transferida, el embargo es irrazonable, pues este es simplemente el paso previo cuyo sentido último es justamente el traspaso del bien entre patrimonios. Los caracteres descriptos, por un lado, limitan el manejo de los bienes del dominio público, pero, por el otro, protegen tales bienes. El Estado tiene la obligación de cuidar y conservar los bienes del dominio público. En tal sentido, el Estado debe llevar el inventario de sus bienes y —en caso de que fuesen registrables— inscribirlos en el registro respectivo. Es más, el Estado debe prestar regularmente el servicio de custodia y conservación de dichos bienes. Finalmente, el Estado puede proceder al desalojo de los bienes del dominio público, sin intervención judicial, siempre que esté ordenado en
estos términos por el propio legislador. De todos modos, el Estado debe realizar un procedimiento previo, salvo casos de urgencias previstas por el propio legislador y debidamente razonadas y justificadas. EL USO DE LOS BIENES DEL DOMINIO PÚBLICO El Código Civil establece en su art. 237 —ya citado— que "las personas tienen su uso y goce, sujeto a las disposiciones generales y locales". Sin embargo, el uso es parte del marco jurídico, de modo que el Estado federal y las provincias ejercen sus competencias en sus respectivos ámbitos (es decir, dominio público federal y provincial). De todos modos, los bienes del dominio público del Estado federal están sujetos también en este terreno (uso o explotación) y, en ciertos aspectos, a las leyes provinciales y ordenanzas municipales del lugar donde se encuentren situados los bienes. Hemos dicho ya que los bienes del dominio público pueden ser dados en uso; sin embargo, debemos distinguir entre el uso común y el especial. El primero es general y el segundo es exclusivo, en cuyo caso es posible acceder por permiso, concesión o prescripción. El uso común puede prever el cumplimiento de ciertos recaudos de acceso o restricciones temporales, y no por ello se constituye en especial. El uso común es —por ejemplo— el tránsito por las calles, plazas o playas, y debe sujetarse a los principios de compatibilidad (el uso de unas personas no puede impedir el de las otras); prioridad de los menos autónomos (así, en caso de escasez o uso más restringido debe darse preferencia a los que menos posibilidades tienen de acceder por sus propios medios); y protección de los bienes (el deber de cuidarlos, de modo tal que el uso de unos no perjudique al de los otros).
