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Organización Industrial para la Estrategia Empresarial
CAPÍTULO 23
REGULACIÓN DE MONOPOLIOS Y POLÍTICA
ANTIMONOPOLIOS 1
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Una de las áreas donde el conocimiento y las propuestas avanzan más rápido y presentan más controversia en economía es el área de la regulación, que se desarrolla fuertemente a partir de principios de los años ochenta. Uno de los aspectos más sobresalientes de los que caracterizan tal dinamismo es que se ha dado tanto a nivel del desarrollo de la teoría como de la práctica, donde en muchos casos la práctica ha precedido a la teoría. Por otra parte, es claro que, de una u otra forma, todas las firmas son directa o indirectamente reguladas o, por lo menos, tienen la potencialidad de serlo. Es por ello que las decisiones estratégicas de las firmas deben considerar cómo les afecta o pudiera afectar el entorno de regulación, para así enfrentarlo y evaluar de mejor manera las estrategias que pueden ser seguidas por ellas. El estudio de la regulación económica comprende dos áreas que son relevantes desde el punto de vista de la estrategia. En primer lugar, está el análisis de la regulación tradicional o de monopolios naturales; y, en segundo, la visión de competencia y, en particular, de las distintas formas de regulación antimonopolios. Estas dos áreas son el motivo de análisis de lo que sigue a continuación.
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La visión neoclásica de la regulación es la base para el desarrollo de la mayoría de los avances recientes en el tema. Por ello, cabe analizar esta visión y relacionarla con desarrollos posteriores de gran influencia. Para situarse en el tema, se puede señalar que Adam Smith, el precursor de la teoría eco- nómica, en su libro La riqueza de las naciones, señalaba que incluso en un contexto donde las personas fueran absolutamente egoístas, su iniciativa hacia la búsqueda del lucro personal las conduciría a hacer el bien. Existiría algo así como una mano invisible que llevaría a las personas a hacer el bien, aunque ellas no se lo propusieran.
(^1) Partes de este capítulo fueron desarrolladas en conjunto con José Miguel Sánchez y se hallan en Paredes y Sánchez (1996b).
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No se desprende de la visión de Smith que exista algo positivo en ser egoísta. En su libro Teoría de los sentimientos morales, Smith destacó los sentimientos más nobles del ser humano. En cambio, la idea fundamental de La riqueza de las naciones es que, incluso en el caso lími- te del egoísmo, las personas harán el bien. En relación con esta visión, de la que se derivan implicaciones de dejar hacer y de no intervención, se pueden contraponer visiones filosóficas y prácticas. Por ejemplo, se puede plantear que el cristianismo o el marxismo discutirían la visión de Smith acerca de la naturaleza del hombre. El interés aquí, sin embargo, se centra en el punto de vista económico, desde donde se puede desafiar la idea de que el mecanismo automático o la mano invisible es perfecto, existiendo dos razones por las que la regulación se justificaría: las externalidades y los monopolios. Las externalidades son efectos de las transacciones que trascienden a las personas involu- cradas de manera directa. La regulación en presencia de externalidades se justifica desde hace mucho tiempo y es Pigou quien más claramente define la política a seguir. En el caso de exter- nalidades positivas, por ejemplo, reducciones del costo de empresas productoras de miel debido al aumento en la producción de manzanos, se debería, según Pigou, subsidiar la producción de manzanas. En el caso de externalidades negativas, se debería aplicar un impuesto al que la produce. En 1960, sin embargo, Ronald Coase sugirió que, bajo ciertas condiciones, el análisis pigo- viano era erróneo y que, desde un punto de vista de la asignación de recursos, la intervención estatal podía empeorar las cosas. Coase propuso que, en caso de que los derechos de propiedad estén bien definidos y no existieran costos por ponerse de acuerdo entre los agentes económicos, no debe haber intervención por parte del Estado, pues la asignación de recursos será óptima. Ello, conocido como el teorema de Coase, sugiere que el ámbito de la intervención estatal debiera reducirse considerablemente. Para ilustrar el punto, y aunque se trata más adelante de manera explícita, considere el siguiente ejemplo: existe inicialmente una industria productora de aceitunas que genera una renta económica de $ 500 millones. Posteriormente llega al área una siderúrgica, que obtiene rentas por $ 800 millones, pero que incrementa los costos de la industria de aceitunas en $ 600 millones por contaminar el aire. La sugerencia de Pigou sería hacer sentir a la siderúrgica los costos adicionales que genera a la industria de aceitunas mediante un impuesto de $ 600 millo- nes. Esto haría que la siderúrgica entrara en el negocio pagando todos los costos que genera; sin embargo, la siderúrgica se mantendría en producción y se dejarían de producir aceitunas, ya que con el impuesto las utilidades de la siderúrgica seguirían siendo positivas, mientras que las de la productora de aceitunas serían negativas. El análisis de Coase indica que, en caso de que los derechos de propiedad estén bien defi- nidos (no importa cómo, pero que estén claramente definidos), y que los costos de transacción sean cero, se llegará al mismo resultado; es decir, la industria de aceitunas desaparecerá y la siderúrgica se mantendrá en operación, pagando todos los costos que genera. Como se puede apreciar, es lo mejor que puede ocurrir desde un punto de vista de la asignación de recursos. Por supuesto, la forma en que se asignen los derechos de propiedad afecta la distribución de la riqueza, lo que no se considera desde el punto de vista de la pura eficiencia de la asignación de los recursos. En caso de que el derecho de propiedad del aire, y por lo tanto a contaminar, sea de la siderúrgica, es evidente que la industria de aceitunas desaparecerá. Menos evidente, pero también cierto, es que en caso de que se defina que quien posee el derecho sobre el aire (y así, a no ser contaminado) son los productores de aceitunas, estos de
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Al objetivo de la regulación en la visión neoclásica, actualmente la más aceptada, que es la maximización del bienestar social definido en forma estrecha como la suma de los excedentes del consumidor y del productor, debería agregarse que ello es neto de los costos de regular. Con este criterio, se puede plantear con bastante fuerza el argumento de que, en general, la regula- ción como asignador de recursos es un pobre sustituto de un mercado que opere en competen- cia. Así, una implicancia fundamental es que la regulación debiera buscar, en primer lugar, la promoción de la competencia donde es posible que exista. En casos en que la competencia no es posible, dada la estructura de información y los incentivos que tienen los agentes bajo distin- tos esquemas de regulación, el objetivo debería ser regular de la manera más eficiente. Un aspecto mucho más cuestionable desde el punto de vista económico, se refiere a la intervención estatal para distribuir el ingreso. Es claro que el Estado, por la vía de la coer- ción, puede distribuir el ingreso de un grupo hacia otro. Sin embargo, reconociendo que la distribución del ingreso puede ser directamente afectada por el Estado, este tema solo interesa aquí porque la misma regulación tiene efectos distributivos. Tal relación ha sido estudiada, de manera indirecta, intentando identificar grupos de ganadores y de perdedores del proceso de regulación, así como relacionando el tamaño relativo de los grupos con las votaciones. La evidencia tiende a sugerir que la decisión de regular tiene un componente de presión grupal.
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Hasta los más claros defensores del liberalismo económico, como F. Von Hayek, han planteado que no es discutible si el Estado debe o no regular, sino que la pregunta crucial es cómo hacer- lo bien. Con ello, se reconoce que existe una brecha importante entre las guías conceptuales y los aspectos prácticos que dificultan o impiden una regulación óptima. Por ejemplo, el mismo origen de los monopolios, aspecto descuidado en la literatura, se encuentra frecuentemente en la regulación estatal. Muchos monopolios tienen su razón de ser en la imposibilidad de que nuevos competidores entren a la industria, lo que es notable en países con elevadas tasas arancelarias. Más aún, la creación de esos monopolios no responde a un objetivo que tienda al beneficio social, sino que solo suele ser el producto de presiones de grupos de interés. Esta visión ha sido explorada de manera empírica por los llamados economistas del área de public choice o de la economía de las decisiones públicas. La idea fundamental en esta área de la economía es que las regulaciones surgen de las presiones de grupos de interés. Lo interesante de tal aproximación, más realista que aquella que propone que las regulaciones siguen un patrón ideal, es que define y estima empíricamente la hipótesis señalada. Aunque la literatura no es concluyente, existen indicadores de desvíos de los objetivos más nobles del regulador que permiten apoyar empíricamente la hipótesis acerca de que las regulaciones no ten- derán necesariamente a favorecer a los consumidores; como el caso del surgimiento de barreras a la entrada por parte de los grupos que pueden levantarlas. Los casos de rutas y líneas aéreas, estaciones de radio y empresas en el área de telecomunicaciones, son ejemplos muy bien documentados en la literatura, donde se ve la intención de quienes están dentro de la industria de usar la regulación para mantener fuera a quienes aún no ingresan a ella. En igual dirección, las regulaciones de los gremios médicos, de abogados y, en general, de profesionales, que limitan de manera considerable la entrada por razones de calidad de servicio, suelen confundirse con intereses estrictamente económicos.^2
(^2) Por ejemplo, para el caso de Chile, Panzer (1987) encuentra que las tasas arancelarias prevalecientes hasta 1973 eran explicadas por el grado de presión que ejercían las empresas y los trabajadores de la misma industria sobre el Gobierno.
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Vale la pena explorar un poco más detenidamente la línea de argumentación que sugiere que, en la práctica, la regulación distaría de lo ideal, en el entendido de que no solo la respuesta a qué regular sino también la respuesta a cómo regular está en cuestionamiento. Stigler plantea que el problema central de la visión económica de la regulación es determinar quién recibe los beneficios y los costos de la regulación, y cómo se afecta la asignación de recursos. Consistente con la idea de que no existe una visión ideal de la regu lación, está su hallazgo de que los efectos de asignación de la regulación no son positivos; incluso en el caso de la industria eléctrica en Estados Unidos durante los años cincuenta, donde habría sido evidente que su nivel de produc- ción, en ausencia de regulación, se alejaría del conceptualmente óptimo. Posterior al trabajo de Stigler, han surgido otros que han seguido con este debate. En la misma línea se encuentran varios casos en los que la efectividad de las regulaciones es negativa con relación al objetivo que se planteó en un principio. Peltzman, por ejemplo, concluye que la legislación que preten día proteger a los consumidores del consumo de drogas inefectivas, si bien consiguió su objetivo, lo hizo a costa de reducir la innovación en la industria. A pesar de ello, esta legislación pudo tener un efecto positivo sobre la asignación de recursos en caso de que se hubiera inhibido preferentemente la innovación en medicamentos presumiblemente inefectivos. Sin embargo, no fue el caso. Peltzman también hace una evaluación negativa de las regulaciones tendientes a mejorar la seguridad de los automóviles. La mayor seguridad obtenida por los automovilistas, se sugiere, se habría traducido en mayores muertes de los peatones, en la toma de mayores riesgos por parte de los conductores (por ejem plo, manejar en estado de ebriedad) y en mayores daños a la propiedad. Peterson sugiere que la norma que obliga a los fabricantes de autos a incorporar bolsas de aire, aumenta el manejo agresivo de los conductores, afectando de manera negativa el grado de protección de peatones y automovilistas de autos sin bolsas de aire. En otro estudio, Linnemann encuentra que la Comisión de Protección a los Consumidores, encargada de velar que los consumidores no tomen riesgos excesivos, no consiguió en lo absoluto reducir los riesgos de estos al aumentar las exigencias para la inflamabilidad en colchones, pero sí que los precios de los colchones aumentaran significativamente. Del análisis realizado se desprende que un primer desafío de la regulación es generar un esquema objetivo, que no sea producto de las presiones de grupos organizados y que, por el contrario, propenda al bienestar de toda la comunidad. Para ello, se requiere que el mismo proceso de regulación limite la negociación en el proceso y que cuando haya que regular, se le reconozca como lo que es, un proceso imperfecto en el que la negociación es un elemento crítico. Un segundo aspecto que constituye un desafío importante, es el que se refiere a los incentivos económicos de las industrias reguladas. Aun cuando la regulación sea objetiva y clara, los incentivos de los regulados y la capacidad del regulador, limitan considerablemente el efecto positivo que la regulación puede tener sobre el bienestar social. Este factor es el que da cuenta de la ineficacia de muchas regulaciones.
3.1 El tema institucional Uno de los mayores problemas que deben enfrentar los países en el momento de definir los esquemas de regulación es diagnosticar, de manera adecuada, el marco en el cual será aplicado tal esquema. Esto es crucial, pues si bien es posible definir esquemas teóricamente adecuados, la práctica indica que muchos de ellos fallan cuando llega el momento de llevarlos a la práctica.
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La aproximación institucional cuestiona este procedimiento para calcular los costos de hacer negocio. Tal metodología responde la pregunta sobre los costos que surgirían en caso de que todos los pasos legales se sigan, pero no responde cuáles son los costos efectivos de hacer negocio. La existencia de pasos informales y de elementos que apuran los procesos son muy comunes en Latinoamérica, de manera que la existencia de normas más claras y simples no necesariamente se debería traducir en una disminución efectiva de los costos de hacer negocio.^4 No obstante lo anterior, el ambiente legal es importante por sí mismo. Karst y Rosenn, refi- riéndose a Brasil, señalan que en el sistema las leyes son tan complejas y los procedimientos tan costosos, que no es posible confiar en las instituciones formales para resolver problemas del día a día en materias de regulación y de transacciones de negocios. Los mismos autores consideran que el sistema legal brasileño se caracteriza por una ley formal extraordinariamente específica, que fue aprobada sin correspondencia y sin tomar en cuenta el contexto económico ni el resto del cuerpo legal. Ejemplifican su aprecia ción con el requerimiento, en 1981, de 1.470 acciones legales en trece ministerios y 50 agencias para conseguir una licencia de exportación.
Diseño de la regulación Son dos los elementos, estrechamente vinculados, que describen el contexto legal y que permiten tener una idea del medio en el que se desenvuelven las empresas y los requerimientos que impone el aparato regulador: el diseño de la ley y su cumplimiento. Un buen diseño de la ley requiere un cuerpo simple, que pueda ser comprendido claramente, que no esté sujeto de manera permanente a presiones por su modificación y, por ende, que sea consistente con principios generales acepta- dos. Una legislación simple suele ser más efectiva para conseguir las metas relevantes que se plan- tea. Legislaciones engorrosas son el resultado del deseo de introducir demasiados objetivos en una norma, muchos de ellos inconsistentes.^5 La simplicidad, a su vez, facilita el cumplimiento de la legislación; evita que, mediante interpretaciones, se exima a grupos o personas del cumplimiento de la ley, reduciendo la presión a burocratizar su implementación y la corrupción. La consistencia de la norma con principios generales no solo reduce las presiones para que se modifique, sino que da el marco que permite los cambios y las adaptaciones necesarias de la ley a los requerimientos específicos en cada momento. Determinar en forma precisa si la ley ayuda al cumplimiento de objetivos es mucho más importante que determinar si la ley dice tal o cual cosa. Por ejemplo, ante el principio general de velar por la salud e integridad de la población, uno puede discutir en cada momento si una norma específica contribuye o no a ese principio sin necesidad de debatir sobre el principio mismo. Ello hace cada norma menos inamovible, susceptible de cambio o reemplazo y, por ende, hace a la ley más flexible. El cumplimiento de la ley está determinado por la simplicidad de las normas; aunque tam- bién por otros factores, entre los que destacan elementos más arraigados de la forma en que se ha aplicado la ley. La diferente importancia a la ley escrita, a las costumbres y a la jurisprudencia (por ejemplo, Common Law vs. Civil Law) pueden ser muy importantes al momento de evaluar la naturaleza de la regulación. Leyes interpretables, más generales, requerirán instituciones más creíbles que las implementen; de otra forma se genera incertidumbre jurídica, elemento que desalienta la innovación y la inversión.
(^4) Stone y otros (1992), en una comparación de los costos de transacción en Brasil y Chile, concluyen que si bien se trata de países con muy distinto ambiente legal, no difieren en los costos de hacer negocios. (^5) Objetivos de preservación, de eficiencia y de crecimiento en el corto plazo suelen ser incompatibles, por ejemplo, en una legis- lación de pesca. De la misma manera, objetivos de eficiencia y equidad suelen estar contrapuestos en una fijación de tarifa.
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3.2. Algunos problemas de la regulación
Cabe tener presente que la actividad regulatoria puede requerir en muchos casos de un volu- men significativo de recursos, debido a los altos costos de crear las condiciones mínimas de información y transparencia para que, por ejemplo, la fijación de precios no se convierta en una fuente de corrupción del sistema. En los casos en que no se dan esas condiciones mínimas, es muy probable que la regulación termine en el control o la captura del regulador por parte de la empresa regulada, lo que es peor que la situación sin regulación, porque los precios son igualmente altos y, además, el regulador capturado es utilizado por la empresa regulada para impedir la entrada de competidores. De aquí se desprende que en aquellos casos en que existan altos costos de regulación, la conveniencia social de regular estará crucialmente determinada por el tamaño de las ganancias potenciales que con ella se logren. Para ilustrar el punto, estas ganancias potenciales serán menores en la medida que la demanda que enfrenta el monopolista sea más sensible a los cambios en precios, esto es, mientras mayores sean las posibilidades de sustitución que tienen los consumidores. Por otra parte, resultados fundamentales de la teoría de la regulación muestran que el regu- lador no puede fijar tarifas iguales a los costos cuando la información necesaria para hacerlo es asimétrica. Para mejorar la información es útil que la información que fluya producto de los procesos regulatorios (incluida aquella aportada por los regulados y por los reguladores) sea pública. Luego, de acuerdo a esta discusión, de justificarse la regulación de un mercado, el objetivo del regulador debiera ser simular las soluciones competitivas en aquellos mercados alejados de esta situación, y, más aún, podría encontrarse justificada una acción decidida del regulador en orden a incentivar que el mercado se transforme a futuro en uno verdaderamente competitivo, que no requiera de regulación. Una mala regulación puede conducir a costos importantes, como el desabastecimiento eléctrico o una mala calidad en los servicios de telecomunicaciones (lo que ha sido muy común en varios países latinoamericanos).
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Un resultado de la teoría económica es que, bajo ciertas condiciones, el equilibrio competitivo es óptimo desde la perspectiva social. Existe, sin embargo, un conjunto de situaciones de mer- cado en que el paradigma de competencia no es razonable y se obtienen resultados subóptimos. Uno de estos casos es el del monopolio; la teoría estándar señala que la asignación de recursos que resulta de un monopolio conlleva una pérdida social, si es que se la compara con la que resultaría de la competencia perfecta. Esta pérdida resulta del hecho de que en el monopolio se produce una cantidad menor de unidades de las que se producen en un contexto de competen- cia. Estas unidades son valoradas por los consumidores en más de lo que le cuesta a la sociedad producirlas, y es esa diferencia la que determina un verdadero costo para la sociedad. Muchas veces, la existencia de monopolios se debe a la presencia de barreras a la entrada en una industria, que de otra forma sería competitiva. Cuando no existen razones tecnológicas y de demanda para que se dé un monopolio, el rol del regulador debería ser remover las barreras con la finalidad de promover la competencia en el sector. Sin embargo, existen actividades o industrias donde la competencia no es posible o deseable. En la provisión de un conjunto de ser- vicios (usualmente llamados de utilidad pública) como las telecomunicaciones, la electricidad,
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es un punto factible. Para lograr el primer mejor, manteniendo el precio uniforme, el regula- dor debería subsidiar al monopolista por el monto de los costos fijos. Esta alternativa tiene un problema mayor, aparte del político, en el sentido que para el regulador pudiera ser poco pre- sentable aparecer subsidiando a un monopolista. El problema es que subsidiar al monopolista conlleva un costo social, por cuanto es necesario recaudar los fondos para el subsidio, lo que significa crear impuestos, también distorsionadores, en otros sectores de la economía. Por lo tanto, es común que al determinar las tarifas del monopolio, el regulador lo haga adoptando un criterio de segundo mejor. Este es un criterio de optimalidad restringida que consiste en maximizar la eficiencia económica, definida como la suma de excedentes del con- sumidor y del productor, sujeto a la restricción que el monopolista se autofinancie. En la figura 23.1, la solución de segundo mejor está dada por el punto E, donde el precio fijado es igual al costo medio del monopolio. El excedente total, en este caso restringido, está dado por AEPf, y la pérdida social en que se incurre por estar en un segundo mejor, en lugar del primer mejor, está dada por el triángulo EFB. Esta área es pérdida de excedente del consumidor que no es capturada por nadie, de manera que representa una pérdida neta para la sociedad. Ello porque con la solución restringida se producen menos unidades que en el primer mejor, unidades que son valoradas por los consumidores en más de lo que le cuesta a la sociedad producirlas. El análisis previo está en la base de los distintos modelos de regulación. Desde un punto de vista normativo, se puede plantear la pregunta de si el hecho de que una industria tenga carac- terísticas de monopolio natural es una razón suficiente para regularla, especialmente cuando se tiene en cuenta que la regulación en la práctica es imperfecta y el regulador enfrenta una serie de restricciones que hacen muy difícil que resulte eficiente, incluso desde una perspectiva de segundo mejor. La constatación de aquello ha generado dos tipos de recomendaciones en torno a la forma en que debe intervenir el Estado. La primera, es idear nuevos métodos o crear nuevas instancias donde se pueda competir, a pesar de que la competencia parezca imposible. La segunda, que también parte de la constatación que el regulador no posee toda la información necesaria, estudia las condiciones que inducen a los agentes (por ejemplo, industrias reguladas) a realizar las acciones que el regulador desee que se hagan, a pesar de que el regulador no tenga toda la información necesaria. Sobre ello, y considerando el objetivo de lograr el bienestar social y las restricciones para lograrlo, tratan los criterios de regulación que se han aplicado en distintas partes del mundo y que se describen a continuación.
4.1 Criterios prácticos tradicionales de regulación de monopolios
Una vez determinada la existencia de un monopolio natural, en caso de que sea económicamente inconveniente generar competencia, se debe diseñar un esquema concreto de regulación que haga eficiente y efectivo el proceso de regulación. Si se desea alcanzar el primer mejor, se debe buscar un mecanismo que permita que el monopolio tarifique de manera eficiente y que, a la vez, le permita autofinanciarse. Como se señaló, una forma de lograrlo es mediante un subsidio del Estado acom- pañado de tarificación a costo marginal, pero existen por lo menos otras dos formas de hacerlo. La primera de ellas es la tarificación no lineal; y, dentro de esta, las tarifas en dos partes. Por ejemplo, la firma puede cobrar un cargo variable por unidad igual al costo marginal de corto plazo más un cargo fijo, independiente de la cantidad consumida. Este tipo de cobro es común en los servicios de utilidad pública como telefonía local, agua potable y electricidad. En este tipo de cobro, todos los usuarios pagan un precio por unidad que difiere según la cantidad que consumen.
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La aplicación de un esquema de regulación de esta naturaleza presenta alguna complejidad y requiere información, por cuanto las diferentes combinaciones de cargos fijos y cargos varia- bles deben diseñarse para acomodar las distintas demandas, minimizando el riesgo de excluir consumidores. Las tarifas deben diseñarse de manera tal que cada consumidor elija una tarifa orientada a su perfil de preferencias, y no tenga incentivos para representarlas mal.^7 En términos de la figura 23.1, si todos los consumidores son iguales, un precio por unidad de P* y un cargo fijo por acceso al servicio, que multiplicado por la suma de usuarios genere una recaudación total equivalente al área P*BCH, es la forma de financiar completamente al monopolista. La segunda forma de acercarse a una solución eficiente, logrando que la firma se autofi- nancie, es permitiéndole al monopolista alguna discriminación de precios; es decir, el cobro de precios distintos por el mismo bien o servicio a los diversos consumidores. En ciertos casos, con este esquema se podrá alcanzar el primer mejor, mientras que en otros casos se alcanzará el segundo mejor. En la práctica, los mecanismos de regulación que se emplean difieren en su pretensión de optimalidad. El propósito perseguido en la mayoría de los casos es equilibrar eficiencia en la teoría, con la dificultad práctica de lograrla. En la actualidad, existen dos mecanismos que han recibido mucha atención en la literatura y entre los organismos encargados de la regula- ción en diversos países. El primero de ellos ha sido ampliamente utilizado en la regulación de monopolios naturales en Estados Unidos desde finales de los años cincuenta y principios de los sesenta; este método se denomina regulación por tasa de retorno. El segundo método, conocido como regulación de precio techo, ha recibido creciente atención en los últimos tiempos, por- que resuelve, al menos en parte, uno de los problemas de incentivos más serios asociados a la regulación basada en la tasa de retorno, y que está relacionado con la reducción de costos. Estas alternativas de regulación se analizan a continuación.
Modelos de regulación por tasa de retorno La regulación por tasa de retorno es el método de regulación dominante en Estados Unidos. La idea básica es que el regulador fije una tarifa que permita a la empresa recuperar sus costos operativos y obtener una rentabilidad justa sobre el capital. Sin embargo, el problema de este tipo de regulación en la práctica es que no induce a las firmas a comportarse de manera apro- piada, en términos de reducir costos y proveer el servicio adecuado. La crítica fundamental de este método es que el hecho de que los costos sean cubiertos por la tarifa hace que las firmas no tengan incentivos para reducirlos. En particular, al garantizarse una tasa de retorno sobre el capital, en caso de que esta supere al costo real del capital, se incentivará un exceso de inversión en las industrias reguladas; mien- tras que si la tasa de retorno garantizada es menor al costo real del capital, se producirá un déficit de inversión que afectará el bienestar futuro de los consumidores. Por sus claras implicancias, esta crítica ha tenido gran incidencia en la forma en que los analistas visualizan el problema de regulación.
(^7) Esto es lo que se conoce como compatibilidad de incentivos del menú de tarifas.
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No obstante, lo elegante de este método, y la defensa que sobre él realizó su creador, el hombre fuerte de la regulación inglesa durante años, Littlechild, fue él mismo quien modificó severamente el factor X, producto del excelente desempeño bursátil que observaron las firmas privatizadas en Inglaterra. Asimismo, en Perú, a comienzos de 2001, se discutió cuál debería ser el factor X, dadas las ganancias que había mostrado Telefónica del Perú. Determinar el factor X sobre la base del desempeño previo de la firma va contra la esencia misma del modelo y de las ventajas que se le asocian.
4.2 Competencia por comparación y empresa modelo Producto de las evidentes asimetrías de información entre el regulador y el regulado, la regula- ción basada en información de costos de la firma enfrenta problemas prácticos al aplicarla y que limitan la efectividad de esta; por ello, el regulador debe buscar mecanismos que reduzcan los problemas de información. Un ejemplo ilustrativo de los problemas que surgen de la falta de información se encuentra en los distintos procesos de fijación de tarifas de distribución eléctrica. La ley chilena, en una forma extrema, señala que la tarifa se determinará ponderando en dos ter- cios la tarifa propuesta por la autoridad reguladora y en un tercio la tarifa propuesta por la firma regulada. Con este mecanismo, las tarifas propuestas por las partes tienden a alejarse en vez de converger, por cuanto la firma regulada sabe que su propuesta será ponderada en un tercio. Otras legislaciones, que no llegan a este extremo, también inducen a que las empresas exa- geren sus costos y que los reguladores los subestimen. Para abordar el problema, un esquema que ya se ha empleado en algunas propuestas de marcos reguladores consiste en que ante una situación de discrepancia, cuando no hay acuerdo entre las partes, un árbitro debe pronunciarse por una de las dos posiciones y no por una intermedia. Con esto, se crean incentivos para que las posiciones se acerquen, porque ambas partes saben que si piden algo desmesurado, el árbitro tenderá a elegir la propuesta de la otra parte. Un medio que permite al regulador el empleo de más información disponible de los parámetros tecnológicos y de los costos de la firma que se está regulando para poder reducir las asimetrías de información, es usar marcos de referencia con los que se puede comparar la información que provee la firma regulada. Un ejemplo de ello es lo que se conoce como competencia subrogada, que consiste en obtener información sobre los parámetros relevantes observando a otras firmas de tecnologías similares, para inferir los costos que serán aplicados en la regulación de tarifa de la firma que se está regulando. A manera de ejemplo, para imputar salarios a una firma regulada, una encuesta de salarios por distintas calificaciones para la eco- nomía y que hacen empresas especializadas permitiría conocer de manera muy adecuada los costos laborales por cada calificación. Un segundo tipo de enfoque para abordar los problemas, y que también se basa en compa- raciones del desempeño de la firma que se desea regular con otra firma, aunque esta vez se trata de una firma ficticia, se conoce como enfoque de empresa eficiente o empresa modelo. Este método de tarificación se empezó a utilizar en Chile en la fijación de tarifas de las empresas sanitarias (agua potable y alcantarillado), de distribución eléctrica y de telefonía local, y actual- mente tiene amplia difusión en Latinoamérica. Incluso en el caso de fijaciones de precios techo aplicadas en Argentina, Reino Unido y en otros países, se requiere determinar un precio inicial al que se le aplicarán los reajustes; este precio inicial puede calcularse con base en los costos que tendría una empresa modelo. La definición de una empresa modelo suele ser la de una empresa
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que parte de cero y utiliza solo los activos necesarios para prestar ese servicio y, generalmente, estipula un plan de desarrollo de las inversiones para la empresa. Existen diferentes formas de estimar la estructura de costos de la empresa eficiente y depen- diendo del sector que se desea regular, en algunos casos un método determinado funcionará mejor que en otros. Uno de los problemas que enfrenta este enfoque es que para su aplicación se debe alimentar el modelo con parámetros tecnológicos y de costos, raramente disponibles y siempre cuestionables, lo que en la práctica lleva a que se terminen utilizando los parámetros de la empresa real, lo que si bien puede considerarse algo que va en contra de la idea original, también le da un sentido de realismo. Otros problemas, como por ejemplo la forma en que se interpreta la legislación, están presentes en la práctica de regulación (véase el recuadro 23.1).
Recuadro 23. Caso Telefónica CTC El caso del decreto de tarifas de Telefónica CTC Chile en 1999, ilustra los problemas del regulador y de la regu- lación en la práctica. Uno de los tantos temas de controversia entre la empresa regulada y la autoridad, se rela- cionó con los costos de la guía de teléfonos que, de manera obligatoria, tiene que proveer la empresa regulada, conocida como guía de Páginas Blancas. En este caso, la controversia surgió porque la autoridad determinó que el costo de producción de la guía, para propósitos de la fijación tarifaria, era cero. El argumento fue que Telefónica CTC Chile ganaba dinero con la venta de avisos en otra empresa en la que participaba y que no estaba regulada, las Páginas Amarillas, con lo que recuperaba de sobra el costo de las Páginas Blancas. Este argumento tiene dos serios problemas. En primer lugar, introdujo en el ámbito de la regulación de Telefónica CTC Chile negocios que no tienen que ver directamente con ella. Esta empresa tiene participación en la empresa que produce Páginas Amarillas (comerciales), pero se trata de una empresa distinta que, para la regulación de tarifas, no debe ser considerada (imagine si sería posible que aumentaran las tarifas a los con- sumidores porque en sus negocios paralelos, a Telefónica CTC Chile le empiece a ir mal). En segundo lugar, y más importante, en materia de certidumbre jurídica, la ley contempla una forma precisa y clara de considerar las actividades no reguladas realizadas por una empresa regulada. Así es como la ley establece que los costos de las actividades no reguladas realizadas por empresas reguladas, en este caso Páginas Amarillas, no deben ser traspasados a los usuarios. También, la ley señala que, cuando por razones de tecnología no sea posible separar los costos asociables a la actividad regulada de la no regulada, porque ambas utilizan un mismo insu- mo fijo (por ejemplo, un edificio o el tiempo del directorio), se debe buscar un procedimiento que permita prorratear los costos indivisibles. En el ejemplo en cuestión, la guía de Páginas Blancas incluye avisos no regulados, como en la contra- portada y al destacar nombres. Para ello hay que recurrir a la ley, que señala que debe considerarse el costo total de producir Páginas Blancas, y para los objetos de asignación de costos a los usuarios, considerar solo el porcentaje de espacio (factor de prorrateo) que ocupa la guía y que está dedicado a nombres no destacados y a páginas sin publicidad. Determinar el factor de distribución puede ser discutible, pero no es discutible que el costo de producir información en las Páginas Blancas no es nulo.
4.3 Alternativas a la regulación directa
Licitación de monopolios
Como la regulación es costosa, lo más probable es que no entregue una solución del tipo primer mejor. Por ello, se han buscado, tanto desde el punto de vista conceptual como práctico, medios
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menor calidad una vez que ya esté operando bajo condiciones monopólicas, con la finalidad de minimizar los costos de producción. Existe también el problema que surge una vez asigna- do el derecho, cuando es necesario renegociar el contrato. Este problema se presenta ya que los contratos suelen ser incompletos y, por lo tanto, siempre habrán situaciones que requieran ser renegociadas, y para la autoridad reguladora es mucho más complicado renegociar un contrato de regulación cuando ya tiene un monopolio operando. Los objetivos de los distintos participantes en el diseño de los contratos o términos en los que se desarrolla la operatoria, son también un determinante clave de la forma en que este operará. Cuando las partes interesadas son las mismas que desarrollan el contrato, pueden diseñarlo de tal forma que, al buscar su beneficio, sacrifiquen el desempeño. 9
Facilitar desafiabilidad de mercados
En una línea argumental muy similar, Baumol, Panzar y Willig (1982) propusieron el con- cepto de mercados desafiables que, de promoverse, pueden sustituir la regulación directa. Un mercado es desafiable si la entrada a la industria de potenciales competidores es en igualdad de condiciones a las que enfrenta un monopolista activo; es decir, la entrada es sin desventaja y es reversible. Bajo tales condiciones, la competencia potencial disciplina al monopolista activo. Un punto importante de la teoría de los mercados desafiables es que enfatiza el papel que juegan los costos hundidos en la estructura del mercado. Los costos hundidos, que por defi- nición corresponden a aquellos costos que no pueden ser evitados por la firma durante algún periodo de tiempo, aun si no produce, no representan un costo de oportunidad para la firma, ya que por no poderse evitar, no tienen un uso alternativo. En cambio, para un potencial entrante que está considerando entrar o no a una industria, los costos son evitables mientras no entre a operar. La existencia de costos hundidos por parte del monopolista activo introduce una ventaja frente al potencial entrante, representando uno de los principales mecanismos de levantamiento de barreras a la entrada por parte de las firmas establecidas. Por este motivo, la no existencia de costos hundidos es una condición necesaria para que un mercado sea desafiable. La importancia de este resultado para la política de regulación es que si el mercado es desafiable, no se requiere regular precios, y el rol del regulador queda limitado a asegurar que existan las condiciones para que sea posible la entrada a la industria por parte de potenciales competidores. Para ilustrar la importancia de los costos hundidos en el concepto de mercado desafiable, regrese al ejemplo de monopolio natural ilustrado en detalle en la figura 23.3. Las fuertes econo- mías de escala inducen al monopolista a producir q 0 (donde el ingreso marginal es igual al costo marginal), para lo que debe disponer de un tamaño de planta asociado a CMe 0 , y a cobrar P 0 , lo que le reporta utilidades, ya que a ese nivel de producción, el precio es mayor al costo medio unitario. La posibilidad que el monopolista pueda tener utilidades depende de la naturaleza de sus costos. Si los costos del monopolista fueran irreversibles, entonces un entrante no tendría posibilidades de ingresar, pues su capacidad se agregaría a la existente y el precio resultante no sustentaría la actividad de los productores. Pero, si los costos no fueran hundidos, entonces un entrante que ingresa con una capacidad mayor y que ofrece a los consumidores un precio menor a P 0 , puede hacer que para el monopolista establecido sea mejor salir de la industria, y así evitar las pérdidas asociadas a compartir el mercado con otro.
(^9) Para un análisis de casos prácticos, véase Paredes y Sánchez (2004).
Organización Industrial para la Estrategia Empresarial
FIGURA 23.3 Costos hundidos, entrada y monopolio natural
q 0 q* IMg
P 0
D
CMgLP
CMeLP
CMg (^0) CMe 0
Lo importante de esta situación es que el entrante potencial sabe, a su vez, que la entrada le será más conveniente si no hay costos hundidos, lo que es condición de un mercado desafiable. La defensa a la entrada para un monopolista en tal caso es, simplemente, producir q* en la figura 23.3; esto es, una cantidad equivalente a la de regulación de segundo mejor. En términos de la política y práctica de la regulación, lo que este análisis sugiere es que lo más importante para el regulador es determinar si los mercados son o no desafiables. En segun- do lugar, debe procurar los medios para que lo sean.
. P Una segunda dimensión de la regulación es la determinada por las políticas de competencia, que involucran acciones de empresas que no surgen de sus características de monopolio natu- ral, sino de la interacción estratégica. La regulación, en estos casos, es diseñada para limitar las acciones de tales empresas, lo que hace que el estudio de este tipo de regulación sea parte esencial del estudio del entorno. Las legislaciones antimonopolios en los países desarrollados, y en América Latina en particu- lar, han estado de manera permanente bajo escrutinio público, y el debate sobre su conveniencia persiste. La experiencia de legislaciones antimonopolios en el mundo es escasa, particularmente en países menos desarrollados, y estas, por lo general, muestran un pobre desempeño.
5.1 Objetivo de la ley Las leyes antimonopolios suelen ser bastante vagas, sin que en ellas se aprecie claramente el propósito que persiguen. Este es el caso de la Scherman Act de la legislación norteamericana, que es poco explícita en su objetivo. Esta coincidencia no es extraña, pues es claro que muchas de las legislaciones de los países latinoamericanos están basadas en la Scherman Act y en la influencia directa e indirecta de ella en los asesores y legisladores latinoamericanos. El desafío de plantearse un objetivo explícito es importante en Latinoamérica, pues entender el objetivo
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regule de modo que el precio sea P2; en este caso, todos ganan. Supongamos que el regulador no podrá controlar el precio una vez realizada la fusión, en cuyo caso, una respuesta a la pre- gunta anterior es permitir la fusión siempre que quien debe autorizarla estime que el precio posfusión será inferior a P1. En ese evento, tanto las firmas como los consumidores ganarían y, obviamente, existiría una mayor disposición de bienes que sin fusión. Una visión práctica, sin lugar a dudas, sugeriría aprobar esta fusión. Una tercera situación es cuando, producto de la fusión, el precio aumenta por sobre P1 y los costos bajan a P2. Con ello, quienes demandan el producto perderían y quienes lo ofrecen gana- rían, no siendo claro el efecto neto en la disposición de bienes. Suponga que el precio aumenta a P3, los demandantes pierden P 1 A C P3 y los productores ganan P 2 D C P3. El efecto neto es la diferencia de áreas P 2 D F P1 - FAC. Note que el ejemplo analizado considera el total de excedente y no cómo se reparte. Ello es fundamental si se desea tener un criterio claro y transparente de resolución de casos antimo- nopolios. En otras palabras, si se reconoce que la ley antimonopolios no persigue proteger a los demandantes de un producto respecto de los oferentes de ese producto, sino que busca maximi- zar la riqueza total, la resolución de los casos puede ser transparente, lo que es un tema central para limitar la extensión de prácticas de corrupción y dar seguridad jurídica a los inversionistas, temas relevantes en todo el mundo, pero particularmente en aquellos países en desarrollo. Lo anterior no se contradice con otras leyes que, por definición, defienden a los consumi- dores. En determinadas circunstancias, producto de los costos de informarse para los consumi- dores, pero sin que medien poderes monopólicos, algunos consumidores deben disponer de protecciones que, en general y como se contempla en la mayoría de los países latinoamericanos, las entregan las leyes de protección al consumidor. La composición de los productos, la rotula- ción, la falta de garantías, la copia de envases y el engaño, son prácticas que no se relacionan necesariamente con poderes monopólicos. La pequeña panadería del barrio puede tener la balanza distorsionada y engañar a los consumidores, sin que haya poder monopólico, o un productor de una marca propia de una cadena de supermercados puede copiar el logo de un producto de Nestlé o Parmalat sin que haya, necesariamente, un problema de poder monopó- lico de por medio. En estos casos, son las leyes de protección al consumidor las que se deben aplicar y ellas no contradicen el propósito de la regulación antimonopolio o procompetencia, sino que la complementan.
5.2 ¿Flexibilidad o reglas? La forma concreta que toman las leyes antimonopolio en los distintos países debe abordar la disyuntiva entre la búsqueda de flexibilidad, que se puede proveer en cualquier legislación mediante el concepto de la regla de la razón; es decir, un criterio que considera el contexto en el que se desarrolla la situación, y otro concepto o bien jurídico, que es la certeza, el cual se obtiene por la vía de tipificar conductas declarándolas ilegales per se, es decir, un criterio en el que basta demostrar que la práctica existió para que ella sea declarada ilegal (sin importar el contexto). La forma en que deberían tratarse los casos antimonopolios es situándolos en el contexto. No existe una conducta o situación que, independientemente del contexto, vaya siempre en contra de los objetivos del consumidor. Como se ilustra en la figura 23.4, una fusión, pero tam- bién cualquier otra práctica como por ejemplo un acuerdo vertical o una restricción horizontal, entre otras, dependiendo del contexto, puede o no ser procompetitiva. Determinar el contexto
PARTE VII REGULACIÓN Y ORGANIZACIÓN INDUSTRIAL
CAPÍTULO 23 • Regulación de monopolios y política antimonopolios 405
VII
que hace que una acción o práctica sea o no favorable para el objetivo perseguido por la ley es materia de la mayor relevancia, aunque ello requiera de un análisis cuidadoso. La opción práctica elegida depende del país y de sus circunstancias. En Estados Unidos, un conjunto importante de conductas son, o han sido, ilegales per se. Es el caso de los acuerdos de precios, los boicots, la discriminación de precios y la fijación de precios de reventa, esta última práctica en proceso de transición hacia la regla de la razón. En Venezuela y México, un conjunto menor de prácticas son ilegales, entre las que destacan los acuerdos horizon- tales de precio. En Chile, por el contrario, todas las conductas son sujetas a la regla de la razón. Un aspecto clave a considerar en este dilema lo constituye la capacidad de producir pruebas sobre la existencia de hechos que se investigan, y la determinación de estándares de prueba que implican grados de certeza sobre los hechos. No basta que los hechos investigados puedan dar lugar a daño, sino que hay que demostrarlos, lo que suele ser muy difícil, no necesariamente por incapacidad conceptual, sino por la falta de recursos, de las instituciones que llevan a cabo la actividad procompetencia en los países en desarrollo. En tales contextos, sería preferible la certeza de una regla menos flexible, que la ventaja que daría una eventual flexibilización de los criterios. En los capítulos siguientes, se analiza la aproximación más gruesa a los casos tratados por comisiones antimonopolios en Latinoamérica y en Estados Unidos. Asimismo, se evalúa de manera comparativa el dilema que frecuentemente se presenta en esta materia: regular estruc- turas o conductas.
. S
La regulación de monopolios naturales ha sido preocupación de analistas desde los inicios de la economía como disciplina. En esta área de estudio, como en no pocas, la práctica ha liderado a la teoría, pues son los reguladores quienes han estado más cerca de los problemas que la misma regulación crea. Las herramientas de regulación son variadas y, durante los últimos años, ha habido un crecimiento notorio de nuevas propuestas y métodos, que pretenden conciliar los objetivos del regulador con los incentivos que tienen las firmas que son sujetas a regulación. A pesar de tal avance, es claro que la regulación de monopolios naturales en la práctica es, y seguirá siendo, compleja y, por ende, el mayor avance debe provenir de la generación de más espacios de competencia y de diseños que conciban a los regulados y reguladores como agentes interesados en su propio bienestar. La regulación de prácticas monopólicas, no realizadas necesariamente por monopolios naturales, requiere de una concepción diferente. Aquí se trata de prácticas que pueden tener el potencial de dañar a los consumidores y también de beneficiarlos. El contexto en el que se realizan las prácticas antimonopolio es fundamental para determinar su daño potencial. Por ello, las legislaciones en el mundo han avanzado hacia una doctrina de regla de la razón, en la que se analizan sus circunstancias. Para que ello no atente en contra de la certidumbre jurí- dica, elemento esencial para promover las inversiones, se hace necesario que cada legislación antimonopolio defina de manera clara su objetivo, que raramente, incluyendo las legislaciones más avanzadas en el mundo, se efectúa.
