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L A POLÍTICA E X T E R I O R D E MÉXICO
B A J O E L RÉGIMEN D E ECHEVERRÍA:
R E T R O S P E C T I V A
Y O R A M S H A P I R A *
E L D E S A R R O L L O Y P R O M O C I Ó N de u n a nueva política exterior m e x i c a n a bajo l a dirección del presidente L u i s Echeverría ( 1 9 7 0 - 7 6 ) tuvo lugar durante e! surgimiento de u n a severa crisis política i n t e r n a. Presiones socioeconómicas acumulativas a largo plazo y frustraciones políticas se a u n a r o n a cataliza- dores a corto plazo p a r a p r o d u c i r en 1 9 6 8 el p r i n c i p a l levantamiento n a c i o n a l , poco antes de que L u i s Echeverría llegara a l a presidencia de México L a crisis de 1 9 6 8 fue claramente orientada h a c i a l o interno apo- yándose en problemas fundamentales e interrelacionados, tales como l a distribución de recursos y oportunidades entre los estratos socioeconómicos alienación política vs participación, y l a m i s m a l e g i t i m i d a d de u n a élite monopolística en el poder que m a n i p u l a l a ideología " r e v o l u c i o n a r i a " y u n a simbología democrático-participatoria. L o s retadores del sistema de 1 9 6 8 pusieron poca atención en los problemas sobre política exterior. A u n así, a l presidente que tuvo que tolerar lo más duro de esta crisis interna sin precedentes y sus consecuencias es posible que se le recuerde en los anales de l a política m e x i c a n a por su papel como el más grande innovador de l a política externa de l a nación. E s t a aparente contradicción tiene mayor sen- tido u n a vez que se establece l a interrelación entre las políticas interna y externa de Echeverría. C o m o lo h a hecho notar James N. R o s e n a u , 1 las políticas exteriores de las sociedades modernas son conformadas a m e n u d o por necesidades i n - ternas: p a r a apoyar liderazgós carismáticos, p o r l a necesidad de identidad
*** D e p a r t a m e n t o de Estudios Españoles y L a t i n o a m e r i c a n o s de l a U n i v e r s i d a d H e b r e a de Jemsalén. E l autor desea expresar sus agradecimientos al Instituto X e o ¬ n a r d D a v i s de R e l a c i o n e s Internacionales de l a U n i v e r s i d a d H e b r e a y a l Instituto de Investigación H a r r y S. T r u m a n de l a m i s m a u n i v e r s i d a d p o r el apoyo que le fue p r o p o r c i o n a d o p a r a l a terminación de este trabajo. i J a m e s N. R o s e n a u , " P r e - t h e o r i e s a n d T h e o r i e s of F o r e i g n P o l i c y , " en** A p p r o a c h e s t o C o m p a r a t i v e a n d I n t e r n a t i o n a l P o l i t i c s , R. B. F a r r e l , e d. , E v a n s t o n. Illinois, N o r t h w e s t e r n U n i v e r s i t y Press, 1966. p. 33.
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y prestigio de u n a ¿lite o l a necesidad que sienten los grupos en el poder de desviar l a atencián de los problemas internos. L u i s Echeverría emprendió dos amplios tipos de decisiones sobre política exterior, mientras fue el presidente de México, que pueden ser vistos como innovaciones dentro del contexto de l a conducta t r a d i c i o n a l de M é x i c o en asuntos internacionales. Estas principales iniciativas también constituyen ejemplos sobresalientes de política en cadena, dado que representan u n a fuerte relación entre l a política interna y externa. U n a categoría está re- presentada p o r iniciativas audaces limitadas, tales como las políticas c h i - lena y española de Echeverría, l a otra, por intentos revisionistas de largo •alcance, compendiados en l a C a r t a de México sobre los Derechos y Debe¬
. res Económicos de los Estados y, posteriormente, por l a proposición de u n •Sis tema Económico p a r a el T e r c e r M u n d o. A m b a s categorías surgieron cuando los intentos de reforma interna es- t a b a n resultando c a d a vez más difíciles de alcanzar; estas frustraciones de- mostraron ser cruciales en el cambio de enfoque y energía de Echeverría h a c i a el área exterior. L a nueva política exterior en formación, activa y revisionista, pronto se convirtió en u n corolario d e l p r o g r a m a de reforma i n t e r n a , y el anterior estilo " r a d i c a l " se dirigió p r i n c i p a l m e n t e a movilizar el apoyo de los elementos con orientación h a c i a el cambio, alrededor de u n presidente que contendía con intereses internos conservadores y en favor del s t a t u q u o. U n a vez que los puntales "filosóficos" de l a política exterior de Echeverría fueron desarrollados coherentemente en su m a y o r parte, el énfasis se desvió h a c i a l a persecución consciente de objetivos que — p a r a adaptar a l caso de México las generalizaciones de M i c h a e l O ' L e a r y 2 sobre estados en d e s a r r o l l o — no podrían obtenerse por cambios a l margen del orden i n t e r n a c i o n a l establecido. D e aquí que el disentimiento de Echeve- rría en c o n t r a del sistema internacional prevaleciente n o fue meramente u n a táctica de diversión diseñada solamente p a r a desviar el interés de los ciudadanos fuera de los problemas del país, n i fue simplemente u n a excusa p a r a promesas no cumplidas. Él percibió l a necesidad de u n a transforma- ción r a d i c a l de los aspectos fundamentales de todo el sistema internacional, p a r a d a r soluciones a* los problemas internos y a u n malestar nacional. L a creencia en l a acción recíproca de l a política n a c i o n a l e internacional, determinó que Echeverría, como otros líderes de naciones en desarrollo, usara su situación de m i e m b r o de las organizaciones internacionales de u n sistema i n t e r n a c i o n a l sin integrar, p a r a tratar de promover su reconstruc- ción h a c i a uno más altamente integrado y único, tanto en l a cercanía geo-
a M i c h a e l O ' L e a r y , " L i n k a g e s B e t w e e n D o m e s t i c a n d I n t e r n a t i o n a l Politics i n U n d e r d e v e l o p e d N a t i o n s , " en L i n k a g e P o l i t i c s , James N. R o s e a n u , e d , N u e v a Y o r k , N. Y. , 1969, p. 325,
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los acontecimientos políticos internos y l a reformulación de l a política ex- terior de México, dos procesos que se cree que están interrelacionados. G o m o se sugerirá, el reformismo ampliamente frustrado de L u i s Echeverría en los problemas internos y l a convergencia de las necesidades de supervi- v e n c i a de l a élite, más las propias motivaciones del presidente, actuaron c o m o u n factor p r i n c i p a l en l a promoción de u n a nueva política exterior n a c i o n a l.
L A N E C E S I D A D D E U N A R E V A L U A C I Ó N D E L A P O L Í T I C A E X T E R I O R : L O S F A C T O R E S O B J E T I V O S
C o n el advenimiento de l a presente década, varios acontecimientos f u n d a - mentales, tanto en l a posición económica de México, a n i v e l regional y / o en e l sistema i n t e r n a c i o n a l en t o d a su extensión, r o m p i e r o n l a base p a r a posibles cambios en su política exterior. P o r casualidad, estos procesos con- vergieron con l a t o m a de posesión por Echeverría del puesto de p r i m e r m a n d a t a r i o. A fines de los años sesenta esos problemas económicos nacio- nales relacionados c o n las interacciones de México con otras naciones, se t o r n a r o n críticos. L o inadecuado de l a estrategia p a r a el desarrollo i n d u s - t r i a l nacional basado en l a sustitución de importaciones y l a necesidad siempre creciente de bienes de c a p i t a l importados y de tecnología del ex- tranjero —todos los cuales dejaban su m a r c a en u n a balanza de pagos de- t e r i o r a d a — d e m a n d a r o n u n a vigorosa promoción de las exportaciones m e -
B l a n c a T o r r e s , " M é x i c o en l a estructura d e l comercio y l a cooperación i n t e r n a - c i o n a l de los países socialistas", en F o r o I n t e r n a c i o n a l 50, o c t u b r e - d i c i e m b r e , 1972. p p. 178-204. C a r l o s A. Astiz, " M e x i c o ' s F o r e i g n P o l i c y : D i s g u i s e d D e p e n d e n c y " , en C u r r e n t H i s t o r y 66, m a y o , 1974, p p. 220-25. G u y E. Poitras, " M e x i c o ' s ' N e w ' F o r e i g n P o l i c y " , e n I n t e r - A m e r i c a n E c o n o m i c A f f a i r s 28, i n v i e r n o , 1974, p p. 59-77. C a r l o s Arrióla, " E l presidente Echeverría en L a t i n o a m é r i c a " , en F o r o I n t e r n a - c i o n a l 57, julio-septiembre, 1974, p p. 103-15. E d i t h B. C o u t u r i e r , " M e x i c o " , en L a t i n A m e r i c a n F o r e i g n P o l i c i e s , H a r o l d D. D a v i s y L a r m a n C. W i l s o n , e d. , B a l t i m o r e y L o n d r e s , T h e J o h n s H o p k i n s U n i v e r s i t y Press, 1975, p p. 117-35. H a r v e y J. K a y e , " H o w ' N e w ' is M e x i c o ' s F o r e i g n P o l i c y " , en I n t e r - A m e r i c a n E c o n o m i c A f f a i r s 28, p r i m a v e r a , 1975, p p. 87-92. W i l l i a m H. H a m i l t o n , " M e x i c o ' s ' N e w ' F o r e i g n P o l i c y : A R e e x a m i n a t i o n " , en I n t e r - A m e r i c a n E c o n o m i c A f f a i r s 29, i n v i e r n o , 1975, p p. 51-58. E r r o l D. Jones y D a v i d L a f r a n c e , 1976. " M e x i c o ' s F o r e i g n Affairs u n d e r Presi- d e n t Echeverría: T h e S p e c i a l Case of C h i l e " , I n t e r - A m e r i c a n E c o n o m i c A f f a i r s 30, 1, v e r a n o , 1976, p p. 45-78. E l e j e m p l a r c o m p l e t o de F o r o I n t e r n a c i o n a l 56, a b r i l - j u n i o , 1974.
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xicanas y de las industrias orientadas a l a exportación y u n a activa bús- q u e d a de nuevos mercados externos y diversificados.^5 E n 1970 tuvo lugar en M é x i c o u n a elevación particularmente a g u d a en el déficit en cuenta corriente. Indices de dependencia económica, o más específicamente, l a concentración de las exportaciones mexicanas a los Estados U n i d o s , a l c a n - z a r o n aproximadamente l a m i s m a c i f r a tope (70 por ciento de las e x p o r t a - ciones totales) que a fines de los años cincuenta, después de haber declinado u n poco en l a década de los sesenta.^6 L a p r i m e r a y p r i n c i p a l "víctima" de las deterioradas condiciones econó- micas fue el concepto institucionalizado de "relación especial" con Estados U n i d o s. Esta tesis se basa en el supuesto de que M é x i c o puede resolver sus problemas económicos internacionales mediante acuerdos bilaterales con su poderoso vecino del norte. Este enfoque, ligeramente modificado durante los años sesenta, se cree que explica l a atención f u n d a m e n t a l que México tradicionalmente h a prestado a sus contactos bilaterales con los Estados U n i d o s a expensas de l a " i n d i f e r e n c i a por l a diversificación de sus relacio- nes i n t e r n a c i o n a l e s ". 7 C o i n c i d i e n d o con estos factores económicos internos y externos están las modificaciones del sistema internacional en general. L a transformación de los antiguos "bloques" en centros múltiples de p o d e r ; l a elevación a u n a posición de p r o m i n e n c i a económica de l a C o m u n i d a d Económica E u r o p e a y de Japón; el acercamiento y reducción de las tensiones entre Estados U n i d o s y las dos principales potencias comunistas; la mayor tolerancia mos- t r a d a p o r los Estados U n i d o s hacia iniciativas políticas tomadas por estados dentro de su esfera de influencia, y l a ausencia visible de iniciativas i m p o r - tantes de Estados U n i d o s h a c i a América L a t i n a a finales de los años se- senta, condujeron a u n a mayor libertad de acción p a r a los estados más pequeños y periféricos. E l gobierno mexicano adoptó acciones concretas, como se observó en l a p r i m e r a " g r a n g i r a " (marzo-abril de 1973) a Canadá, G r a n Bretaña, Bél- gica, F r a n c i a , l a Unión Soviética y C h i n a. U n a década antes (1963) el presidente López M a t e o s , en u n m o v i m i e n t o i n n o v a d o r con objetivos s i m i - lares, visitó Y u g o s l a v i a y P o l o n i a , e intensificó los contactos comerciales con l a Unión Soviética. N o obstante, López M a t e o s , indeciso respecto a a p a r - tarse de las prácticas aceptadas, no incluyó a l a Unión Soviética en su viaje de 1963 y reaccionó cautelosamente a los signos de interés soviético p o r relaciones más estrechas.^8 A u n c u a n d o u n a misión comercial mexicana
5 T o r r e s , o p. c i t. , p. 178; V a l e r o , o p. c i t , **p p. 296-298.
- P e l l i c e r de B r o d y , 1974,** o p. c i t , p p. 322-23. ' I b i d. , p. 318. s T o r r e s , o p. c i t. , p. 23.
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l i m i n a r. V a r i o s estudiosos de los asuntos exteriores de México^8 c o n v i n i e r o n en que l a formulación de l a política exterior de Echeverría no se desarro- lló c o n u n método preconcebido, sino que más bien l a política se modeló en su f o r m a f i n a l , " r a d i c a l i z a d a " , a través de u n a serie de respuestas m a n i - puladas p a r a enfrentar las cambiantes circunstancias internas y externas. U n a a m p l i a prueba de l a improvisación de Echeverría se encuentra en los discursos de su campaña electoral. D u r a n t e l a campaña de 1969-70, Echeverría manifestó u n interés f u n d a m e n t a l en los asuntos internos, que sólo puede explicarse parcialmente por l a naturaleza de las audiencias en sus giras por todo el país. U n a interpretación más razonable es aquella c o n t e n i d a en su p r o p i a orden de prioridades, i n f l u i d a en gran m e d i d a por el origen interno de los problemas de 1968, en l a que l a política exterior o c u p ó u n lugar secundario si se l a c o m p a r a con los problemas internos. Esto se h i z o sentir claramente en l a presentación de los asuntos internos en su p l a t a f o r m a electoral, que fue l a más voluminosa, mejor organizada y más coherente. L a s referencias a l a política exterior hechas por el candidato presidencial fueron escasas, desprovistas de contenido innovador y tuvieron poco que ver con los acontecimientos posteriores. U n o encuentra u n a p r o l i j a y desproporcionada discusión hecha por E c h e - verría en l a necesidad de reforzar los lazos económicos y culturales con l a España de F r a n c o "porque muchos son los vínculos que nos u n e n a ese p a í s ". 1 0^ A l plantear el problema d e l déficit de l a balanza comercial, E c h e - verría d i o u n a fórmula convencional, t a l como l a necesidad de establecer u n consejo interministerial p a r a coordinar el impulso de las exportaciones, p a r a promover el turismo y p a r a i n d u s t r i a l i z a r y expandir el mercado i n t e r - no, como medios p a r a alcanzar l a m e t a de l a ' i n d e p e n d e n c i a económica.1 1 A u n c u a n d o se hizo mención a l p r o b l e m a común a l que se enfrentan los productores de materias primas, l a s o l i d a r i d a d internacional se concentró específicamente en América L a t i n a —centrándola en l a necesidad de p r o - m o v e r l a integración r e g i o n a l — y no incluyendo foros más amplios del T e r c e r M u n d o. 1 2^ Se hizo u n a v a g a alusión a l a necesidad de expandir las relaciones con regiones fuera d e l H e m i s f e r i o O c c i d e n t a l. 1 1 3^ C u a n d o se r e f i - rió a los principios que guiarían l a política exterior mexicana, Echeverría solamente reiteró los elementos bien conocidos de autodeterminación, no intervención, i g u a l d a d jurídica de todas las naciones, solución pacífica de
s P e l l i c e r de B r o d y , 1972, o p. c i t. ; V a l e r o , o p. c i t. •4« L u i s Echeverría Álvarez, P r a x i s Política, C u l t u r a y C i e n c i a Política, A. C. M é x i c o , D. F. , 1971. v o l. 2-3, p p. 54-61. P r a x i s Política, *v o l. 2-3, p p. 126-27. 2 P r a x i s Política, v o l. 2-3, p. 53. ™ P r a x i s Política, v o l. 6, p p. 48-49.
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controversias, así como el concepto de México de u n a América L a t i n a l i b r e de desarrollos nucleares.1 4^ E n resumen, las respuestas de Echeverría sobre posibles iniciativas en materia de relaciones internacionales reflejaron escasez de planes y metas específicas coherentes y no señalaron n i n g u n a intención de lanzarse a u n a activa política exterior. M i r a n d o h a c i a atrás, dos características fundamentales de l a política ex- t e r i o r de Echeverría parecen apoyar el argumento de que su política exte- r i o r a c t i v i s t a - " r a d i c a l " fue, en b u e n a m e d i d a , u n a consecuencia de su f r u s t r a d o reformismo interno. Esto i n d i c a dos distintas, aunque i n t e r r e l a - cionadas, brechas evidentes: cronológica y temática. L a a c t i v i d a d de Echeverría en asuntos exteriores empezó bastante más t a r d e que sus medidas de reforma en e l plano interno. Indicadores tales c o m o l a mención a las relaciones internacionales en los mensajes presiden- ciales, los viajes presidenciales a l extranjero y, en menor m e d i d a , l a e x p a n - sión d e l sistema de representación diplomática, sugieren que y a desde 1972 surgió u n mayor énfasis en el activismo en política exterior (que p e r m a - necía todavía a l a zaga de las iniciativas internas i m p o r t a n t e s ) , y que s i - guió a uno de los más fuertes desafíos internos hechos a l liderato de E c h e - verría durante su presidencia, o sea, el asunto de los h a l c o n e s de j u n i o de
V i s t a desde l a más a m p l i a perspectiva del sexenio completo, l a resisten- c i a encontrada en l a promoción de reformas internas significativas y r e t r a - sadas que p u d i e r a n corregir el desequilibrio socioeconómico, proveyó l a justificación y el ímpetu básicos p a r a l a búsqueda de u n a estrategia suple- m e n t a r i a p a r a ayudar a a l i v i a r las dificultades económicas nacionales y e v i t a r el sacrificio del ímpetu reformista del presidente, aunque en u n plano diferente. L a mejoría de l a posición económica de México a través de u n a persis- tente acción m u l t i l a t e r a l — o r g a n i z a n d o y u n i f i c a n d o a los débiles p r o d u c - tores de materias primas del T e r c e r M u n d o y a los importadores de bienes industriales y de tecnología del extranjero p a r a obtener mejores condicio- nes de las potencias industriales desarrolladas— surgieron gradualmente como l a estrategia p a r a l e l a que p u d i e r a beneficiar directamente a México, así como mejorar l a situación de otros estados en desarrollo. E s t a a l t e r n a - t i v a t u v o , a l menos, u n a v e n t a j a o b v i a en comparación con el impulso r e - f o r m i s t a i n t e r n o : n o podría encontrar el mismo tipo de intensa oposición de los grupos de interés desatada por u n a política redistributiva interna m o d e r a d a , a u n cuando no t u v i e r a l a esperanza de ser más exitosa. P o r l o tanto, u n a relación inversa progresivamente desarrollada en l a
" P r a x i s Política, v o l. 1, p p. 19-50. v o l. 6, p p. 46-47.
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propósito de l a visita fue c o n c u r r i r a l a reunión del Comité de las N a c i o - nes U n i d a s sobre Comercio y Desarrollo ( U N C T A D ) p a r a l a presentación de l a naciente C a r t a de los Derechos y Deberes Económicos de los Estados — q u e más tarde se convirtió en el sostén p r i n c i p a l de l a "filosofía" de l a política exterior— había otro objetivo p r i m o r d i a l. L a fragua de estrechas relaciones con el gobierno socialista-marxista de Salvador A l l e n d e permitió a l presidente mexicano situarse en l a delantera de l a v a n g u a r d i a progresista de América L a t i n a y utilizó esa posición como u n a importante fuente de legitimación progresista en el país. A l defender los derechos de C h i l e p a r a n a c i o n a l i z a r sus recursos económicos, a l denunciar l a intervención e x t r a n - j e r a en los asuntos internos de C h i l e y a l proporcionar 3 poyo general al b i e r n o de A l l e n d e , Echeverría hizo llamados atractivos para aquellos m i e m - bros de l a opinión pública interna que él estaba interesado en cortejar (los intelectuales, las comunidades universitarias y otros elementos dentro del c a m p o progresista). L a necesidad de convencer a estos círculos mexicanos de l a sinceridad reformista y l i b e r a l del presidente y de lograr su apoyo v i n o a ser más aguda después de que falló l a p r i m e r a r o n d a de débiles m e d i d a s políticas y económicas que n o produjeron u n i m p a c t o dramático i n m e d i a t o. E l manejo presidencial del asunto de los halcones despertó se- rias dudas entre los grupos liberal-progresistas, sobre su incipiente a p e r t u r a democrática, en tanto que el incidente y sus consecuencias revelaron opo- sición a sus políticas de grupos de derecha y conservadores. E l inmovilismo económico interno, que afectó a l p r i m e r año del sexenio, acentuó aún más l a necesidad de u n m o m e n t u m en l a política exterior. E l año de 1971 fue de pobre en el terreno económico y de b a j a vertiginosa en el crecimiento económico n a c i o n a l : el producto interno bruto se incrementó en sólo 3. p o r ciento, en contraposición a u n promedio de crecimiento de 7.0 por ciento en los años sesenta." Además, l a visita de cuatro días a México del presidente Salvador A l l e n - de (fines de noviembre y principios de diciembre de 1972) contribuyó fuertemente a los esfuerzos de Echeverría p a r a reforzar su posición con l a i z q u i e r d a. A través de sus presentaciones conjuntas ante multitudes de t r a - bajadores, campesinos y estudiantes, con las alusiones de A l l e n d e a l a s i m i - l i t u d de algunas aspiraciones políticas de los dos gobiernos y su exaltación p o r el liderato político de Echeverría, el presidente socialista de C h i l e a y u - d ó a Echeverría a m o v i l i z a r el apoyo izquierdista y a fortificar l a imagen nacionalista y " r a d i c a l " que el presidente mexicano había tratado de p r o - yectar. L a s relaciones c o n C h i l e v i n i e r o n a ser u n a fuente particularmente fruc-
(^1 7) Pellicer de B r o d y , 1972. o p. c i t. , p. 150.
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tífera de "legitimación r e v o l u c i o n a r i a " externa y fueron utilizados a l má- x i m o por Echeverría.1 8^ M i e n t r a s l a situación económica de C h i l e se dete- rioraba y se escasearon los créditos del exterior, México, en u n acto de abierto desafío a los Estados U n i d o s , extendió créditos a C h i l e p o r ochenta millones de dólares poco antes de l a caída de A l l e n d e. E n 1973, cuando C h i l e sufrió u n a crisis energética, el gobierno mexicano le envió rápida- mente 400 000 barriles de petróleo. A m b o s gestos tuvieron lugar en u n a época en que M é x i c o mismo tenía u n a fuerte deuda externa e i m p o r t a b a cantidades considerables de petróleo diariamente.1 1 9^ Estos pasos, a u n c u a n - do provocaron l a crítica de los conservadores del país, fueron útiles en tér- minos de las relaciones del presidente con l a " i z q u i e r d a progresista". L a política del gobierno h a c i a C h i l e continuó siendo u n vehículo de significa- ción p a r a l a movilización i n t e r n a progresista, aún después de que s u c u m - bió el régimen de A l l e n d e ante l a j u n t a m i l i t a r y, de hecho, parece haberse intensificado después de l a caída de A l l e n d e. E n u n a escalada de rápidos movimientos diplomáticos antagónicos a l a j u n t a , Echeverría m a n t u v o el caso en u n luo-ar m u v visible p a r a l a opinión pública L a abierta expresión de indignación y duelo oficial que siguió a l golpe de septiembre de 1973 y a l a muerte de S a l v a d o r A l l e n d e , l a garantía de asilo a l a v i u d a y a l a f a m i l i a de A l l e n d e , e l suministro por parte de l a embajada de México en Santiago de pases de salvoconducto a los refugiados políticos fueron los primeros -estos E l e m b a l a d o r ante C h i l e fue l l a m a d o a M é x i c o p o r t i e m - p o indefinido, y en fecha posterior el secretario de Relaciones Exteriores E m i l i o Rabas'a fue enviado a u n a controvertida misión p a r a asegurar l a liberación de prominentes ex-funcionarios de A l l e n d e y de refugiados poli¬ ticos C[ue se apiñaban en l a embajada mexicana. E l 26 de noviembre de 1974 México rompió relaciones con l a j u n t a m i - l i t a r. L o s observadores señalaron lo más sobresaliente de las consideracio- nes políticas internas:
E n ese m o m e n t o l a administración de Echeverría estaba tratando de i m p o n e r
. [... ] reformas fiscales p o r todo el país y necesitaba todo el a p o y o reformista que p u d i e r a obtener. C o n l a selección de su sucesor a menos de u n año de distancia, Echeverría n o d u d ó en hacer u n a apuesta p a r a consolidar l a iz- q u i e r d a en pos de su esfuerzo p a r a n o m b r a r u n c a n d i d a t o reformista que c o n - t i n u a r a sus p o l í t i c a s. 2 0
E l gobierno de Echeverría continuó con u n a activa política anti-junta
« P a r a u n a exposición d e t a l l a d a de l a política de Echeverría h a c i a C h i l e , ver Jones y L a f r a n c e , o p. c i t. " I b i d. , p. 61. (^2 0) I b i d. , p. 70.
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simbólicas más fuertes. L o s contactos con C u b a fueron intensificados y l l e - garon a ser más estrechos qué los mantenidos por los anteriores gobiernos mexicanos desde que Castro llegó al poder. Asimismo, México aumentó l a presión p a r a el regreso de C u b a a l Sistema Interamericano. L o s programas bilaterales económicos y culturales proliferaron rápidamente. E l proceso culminó con e l arribo del p r o p i o presidente a L a H a b a n a en agosto de
- L a s alusiones a C u b a hechas en las declaraciones oficiales pronto so- brepasaron en i m p o r t a n c i a a comentarios anteriores en relación a las i n i - ciativas venezolano-mexicanas. A raíz de su renuncia a l puesto de secretario de Relaciones Exteriores en 1975, E m i l i o R a b a s a enumeró los principales logros de l a política exte- r i o r de México durante e l periodo de cinco años. C o l o c ó en u n respetable q u i n t o luear los esfuerzos de México p a r a l a eliminación de las sanciones de l a Organización de los Estados Americanos en c o n t r a de C u b a y l a deci- sión conexa adoptada por l a organización en S a n José de C o s t a R i c a (fines de j u l i o de ese a ñ o ). A esto siguió inmediatamente (en orden descendente) l a C a r t a de los Derechos y Deberes Económicos de los Estados; el estable- cimiento de u n a zona económica marítima de 200 m i l l a s ; l a solución a l a controversia con Estados U n i d o s sobre l a salinidad del R í o C o l o r a d o y las numerosas reuniones con jefes de estado. L a política h a c i a C u b a fue considerada más importante que u n asunto tan prominente en l a actitud nacionalista y progresista como fue el apoyo de México a l a participación de C h i n a en las Naciones U n i d a s y el posterior establecimiento de relacio- nes diplomáticas.2 2 L a utilización de casos de política exterior con propósitos internos se refleja bastante bien en el contenido de los principales discursos presiden- ciales, verbigracia, el informe presidencial a n u a l presentado cada l o. de septiembre. E n el sumario del p r i m e r informe ( l o. de septiembre de 1971) sobre los primeros nueve meses de su gobierno, las alusiones d e l presidente a los asuntos externos ocuparon aproximadamente el siete por ciento del mensaje completo, d a n d o testimonio del poco interés i n i c i a l asignado al tópico E n el segundo informe estas alusiones subieron y a a l quince por ciento del total y se estabilizaron más o menos a ese n i v e l p o r el resto del sexenio (1973-quince por c i e n t o ; 1974-diecisiete por ciento; 1975-diecisie- te por ciento, y 1976-dieciocho por c i e n t o ). E l último informe ( l o. de. septiembre de 1976) es particularmente ins- tructivo, dado que resume el record a c u m u l a t i v o d e l gobierno en varias áreas políticas y permite a l jefe del E j e c u t i v o presentar selectivamente lo
22 -Secretaría de R e l a c i o n e s Exteriores; t Méxicode h o y , o c t u b r e - n o v i e m b r e - d i c i e m - bre, M é x i c o , 1975. • • '
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que él consideró fueron las iniciativas y logros sobresalientes de l a política e x t e r i o r de su gobierno. D e nuevo, su elección de los tópicos sobre relacio- nes internacionales revela u n fuerte énfasis en problemas permeados de mensajes orientados hacia lo interno. T o m a d a s como u n todo, las referen- cias a l a política exterior en el sexto informe fueron concebidas p a r a p r o - yectar l a imagen de u n presidente que n o sólo combatió vehementemente el i m p e r i a l i s m o , apoyó l a causa de los países explotados del T e r c e r M u n d o e inició u n a m p l i o esfuerzo p a r a reformar el sistema internacional con el f i n d e lograr u n a mayor justicia m u n d i a l , sino - y n o fue menos i m p o r - t a n t e — l a de u n incansable campeón de l a democracia, los derechos h u m a - nos y l a libertad.
E n t r e esos mensajes p a r a consumo interno, los casos de C h i l e y España f i g u r a r o n en f o r m a sobresaliente. M i e n t r a s que los dos problemas, p a r t i c u - l a r m e n t e el de C h i l e , fueron utilizados extensivamente a l p r i n c i p i o del se- x e n i o , su repetición a fines del gobierno de Echeverría fue u r g i d a por los desarrollos internos - h a s t a mediados de 1976— que contribuyeron a e m - pañar l a imagen democratizante de su gobierno. E n t r e estos sucesos estu- v i e r o n las elecciones p a r a presidente del 4 de j u l i o y el golpe del 8 de j u l i o c o n t r a Excéhior. P o r p r i m e r a vez en treinta años, en las elecciones de 1976, el P A N , único contendiente político del P R I , no presentó candidato. A u n cuando esto fue resultado p r i n c i p a l m e n t e de l a i n c a p a c i d a d de A c - ción N a c i o n a l p a r a llegar a u n acuerdo sobre e l candidato, debido a d i v i - siones internas más que a u n a decisión de delégitimízar a l P R I a través de l a abstención, el verdadero efecto no fue m u y diferente.2 8^ C o m o los otros dos partidos oficiales de oposición, el P P S y el P A R M , respaldaron al c a n d i - d a t o presidencial del P R I , l a f a l t a de participación del P A N dejó l a " c a m - p a ñ a " de José López P o r t i l l o sin oposición por c u a l q u i e r partido o f i c i a l reconocido. L a f a l l a del P A N p a r a n o m b r a r u n candidato p a r a las elecciones de j u l i o de 1976 condujo a u n a claudicación de u n a tendencia democrática que había a d q u i r i d o fuerza desde 1952, esto es, l a elevación constante de l a parte correspondiente a l P A N de los votos en las elecciones presidenciales, de 7.8 a 13.8 p o r ciento en 1970:^2 * E s t a tendencia h a sido esencial p a r a j u s t i f i c a r el argumento de l a élite de que México tiene u n sistema compe- t i t i v o de partidos políticos. O t r o acontecimiento antidemocrático que partió de la c i m a de la jerar- quía d e l P R I , fue dirigido en contra d e l m e j o r y más influyente diario de
(^2 3) P a r a lo relativo a los conflictos internos d e l P A N , ver L a t i n A m e r i c a , L o n d r e s , i x , 5 de diciembre de 1975. 2 R a f a e l Segovia, " L a r e f o r m a política: E l E j e c u t i v o F e d e r a l , el P R I y las elec- ciones de 1973", en* L a V i d a Política e n México, 1970-1973, E l - G o l e g i o , d e M é x i c o , 1974, p. 60.
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rías. Esto último se refiere al proceso m i s m o de t o m a de decisiones de polí- t i c a exterior en México en el que los grupos de interés — i n c l u y e n d o aquellos más activos en los problemas i n t e r n o s — tienden a verse poco involucrados. Esto h a traído como resultado u n a mayor discreción d e l presidente en l a for- mulación y estilo de las iniciativas de política exterior y u n a mayor toleran- c i a p a r a el uso de l a retórica r a d i c a l y los mensajes, en contraste con l a a c t i - v a participación y presión de los grupos de interés en los asuntos internos. H a s t a mediados de l a administración de Echeverría sólo existió u n a notable excepción a esta " r e g l a " en l a política m e x i c a n a contemporánea, l a preocu- pación y m i l i t a n c i a de los grupos de presión por lo que respecta a l a política m e x i c a n a h a c i a C u b a entre 1960 y 1961. Pero aún entonces, los grupos opositores se interesaron más por sus implicaciones potenciales sobre l a o r i e n - tación de l a política interna de López M a t e o s que por el problema de l a política exterior. E n tanto que el poco interés por las relaciones internacionales facilita las i n i c i a t i v a s internacionales del presidente, el uso intenso y acalorado que Echeverría hizo de los temas de política exterior p a r a legitimar internamente a l a élite dirigente, le d i o a l a política exterior u n carácter r a d i c a l y agre- sivo. C a r l o s A s t i z " —basándose en l a información contenida en el estudio c o m p a r a d o de varias culturas políticas nacionales de A l m o n d y V e r b a - señala que l a élite gobernante de México, así como u n grupo urbano repre- sentativo, d a b a u n a p r i o r i d a d m u y secundaria a l a política internacional en comparación con los objetivos internos. Esto sugiere que h a habido p r e v i a - mente u n a utilización l i m i t a d a de los temas de política exterior con el f i n de a g r a n d a r internamente l a imagen " r e v o l u c i o n a r i a " de l a élite. Esta situa- ción se alteró drásticamente durante el gobierno de Echeverría. E l hecho de que e l presidente u n a y otra vez insistiera en que l a política i n t e r n a y externa e r a n "dos caras de u n a m i s m a a c t i t u d política" es i n d i c a d o r del efecto de reforzamiento que él deseaba lograr d e l área externa p a r a l a interna. N o es de extrañar, pues, que l a política del presidente h a c i a C h i l e desatara reac- ciones violentas entre los sectores conservadores y derechistas de México, mismos que en varias ocasiones fueron descritos por Echeverría como "los enemigos de M é x i c o " y hechos a u n l a d o calificándolos de "pequeños i m - provisados grupos de presión".
L O S P A T R O N E S C A M B I A N T E S D E L A P O L Í T I C A E X T E R I O R
L a respuesta a l a m u y debatida p r e g u n t a de qué t a n i n n o v a d o r a fue l a política externa de Echeverría entraña algo más que l a aseveración de que
(^2 7) C a r l o s A s t i z , o p. c i t. , p. 220,
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ésta fue más activa v agresiva e incluso revisionista vis-à-vis el s t a t u q u o , aunque desde luego estas dos características son las más evidentes. G u y Poitras1 2 8^ h a sostenido que l a parte sustancial de l a política exterior de Echeverría puede resumirse en tres grandes respuestas a l a dependencia económica, o sea, l a C a r t a de Deberes y Derechos Económicos de los E s t a - dos, l a promulgación de l a L e y sobre Inversión E x t r a n j e r a y T r a n s f e r e n - c i a de Tecnología y l a creciente interacción de México con el resto de A m é - r i c a L a t i n a en u n esfuerzo por lograr l a u n i d a d de l a región. W i l l i a m H a m i l t o n 2 9^ h a sugerido dos temas más — l a activa participación de México en el S E L A y l a N A M U C A R — aunque en r e a l i d a d éstos quedan incluidos d e n - t r o de l a tercera respuesta a l a que hizo referencia Poitras. Pero u n a eva- luación más completa de las innovaciones de Echeverría requiere de u n examen de l a c o n t i n u i d a d y el c a m b i o que caracterizan los aspectos centra- les de l a política exterior de México, incluyendo sus metas, principios rec- tores, campos de acción, instrumentos, estilo y usos. A pesar de que en varias ocasiones Echeverría se refirió a su compromiso con "nuestros principios históricos" refiriéndose específicamente a l a i g u a l - d a d soberana entre todos los estados, a l a no intervención y a l a autode- terminación, también habló de l a "generación de nuevos conceptos". L a característica más importante en este sentido fue l a adopción de u n a p r e - sencia i n t e r n a c i o n a l más activa y dinámica, o sea, l a negativa a p e r m i t i r que México continuara siendo " u n espectador pasivo de l a h i s t o r i a ". 3 0^ E s así que Echeverría se desvió de l a postura t r a d i c i o n a l de México de u n a participación mínima en asuntos internacionales, u n a característica de l a política exterior que, de acuerdo con u n observador, había sido elevada " a l a categoría de u n p r i n c i p i o m o r a l trascendente".3 1 1 L a p r i n c i p a l manifestación concreta del a b a n d o n o de l a estrategia t r a - d i c i o n a l que subrayaba las relaciones bilaterales c o n los Estados U n i d o s fue l a notable proliferación, durante el gobierno de Echeverría, de l a interac- ción de M é x i c o con otros países, regiones y grupos económico-políticos. E s t a situación se reflejó en u n a expansión sin precedentes de l a red de repre- sentaciones diplomáticas, en l a f i r m a de u n g r a n número de acuerdos bilaterales, en l a participación a c t i v a en estructuras multilaterales que r e - presentaban a los países dependientes y en desarrollo ( U N C T A D , F A O , foros d e l T e r c e r M u n d o y organizaciones regionales de América L a t i n a ) , y en
-8 G u y Poitras, o p. d t. , p. 70. 2 9 " W i l l i a m H. H a m i l t o n , o p. c i t. , *p. 56. o C o m e r c i o E x t e r i o r (version en i n g l é s ) , m a r z o de 1973, p. 4. »! E v e l y n P. Stevens, P r o t e s t a n d R e s p o n s e i n M e x i c o , C a m b r i d g e , M a s s. , T h e M I T Press, 1974, p. 33.
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bien podrían haber sido insignificantes— esta i n i c i a t i v a dio m u c h a esencia a l activismo diplomático de México a n i v e l tanto m u l t i l a t e r a l como bilate- r a l , y demostró ser el vehículo p r i n c i p a l p a r a establecer u n a presencia res- petable dentro del T e r c e r M u n d o. Esto permitió a México surgir como u n abanderado reconocido de las naciones en desarrollo, robando cámara a otros países latinoamericanos que lo habían precedido en establecer enlaces c o n e l T e r c e r M u n d o extracontinental y países no alineados.
L a Organización de Estados A m e r i c a n o s , más cerca del país y más c l a r a - mente identificada con l a posición preeminente de Estados U n i d o s , fue otro objetivo p r i n c i p a l del revisionismo i n t e r n a c i o n a l de Echeverría:
N u e s t r a política p a r a reformar l a estructura de l a O E A h a tenido el m i s m o énfasis y dirección [.. .] L o s países lationamericanos tienen l a responsabilidad histórica de r o m p e r l a i n e r c i a que los ata a las relaciones continentales... e intensificar el i n t e r c a m b i o y s o l i d a r i d a d c o n las gentes de otros continentes q u e están involucradas en la m i s m a b a t a l l a p o r su defensa n a c i o n a l.? 5
A n i v e l operacional, el patrocinio y las iniciativas mexicanos fueron en g r a n m e d i d a responsables de algunos actos democratizantes llevados a cabo por l a O E A , por ejemplo, l a introducción en l a C a r t a de la O E A del p r i n c i p i o de " p l u r a l i s m o ideológico" — u n poco contraparte de l a política exterior de l a " a p e r t u r a democrática" i n t e r n a de Echeverría—, y la adopción de u n procedimiento de voto mayoritario simple p a r a sus resoluciones. S i n embargo, el descontento c o n l a O E A en su f o r m a actual, l a d i f i c u l t a d p a r a lograr su reconstrucción, así como el deseo de reforzar l a posición de los miembros de convenios colectivos vis-à-vis l a preeminencia y beneficios derivados de l a cooperación entre miembros, influyó l a promoción de M é - x i c o de alternativas parciales tales como S E L A y, dentro de su m a r c o , N A M U C A R. P o r lo que toca a instrumentos de política exterior, éstos también i n t r o - d u j e r o n otro campo de renovación. A principios d e l sexenio, O l g a Pellicer de B r o d y 8 6^ hizo notar que l a mayoría de recién nombrados embajadores e r a n economistas que i n t r o d u j e r o n u n nuevo estilo en l a d i p l o m a c i a m e - x i c a n a. N o obstante, l a autora sentía que l a naciente política exterior " e m - p r e s a r i a l " no estaba apoyada por estructuras apropiadas equipadas c o n e l conocimiento especializado necesario p a r a resolver con éxito objetivos seña- lados. Se estaba refiriendo p r i n c i p a l m e n t e a l a diversificación de las relacio- nes económicas internacionales y, así, subrayaba l a debilidad de esos m e - canismos, públicos y privados, concebidos p a r a r e u n i r y evaluar l a i n f o r m a - ción económica p a r a promover t a l política. Este problema, sin embargo, fue
25 I b i d. ™ P e l l i c e r de B r o d y , 1972, o p. c i t. , p p. 147, 154.
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p a r c i a l m e n t e a l i v i a d o c o n l a creación del Instituto M e x i c a n o de Comercio E x t e r i o r ( I M C E ). Además, l a participación en las relaciones internacionales también requiere reforzar el ministerio del exterior (Secretaría de R e l a - ciones E x t e r i o r e s ) , u n a de las dependencias federales con l a más baja asigna- ción d e l presupuesto dentro de l a administración pública de México. Además del i m p a c t o personal del presidente, se dieron pasos durante su gobierno p a r a m e j o r a r el servicio diplomático, i n t r o d u c i r u n mayor profe- sionalismo y e x p a n d i r l a infraestructura de l a secretaría. P o r consiguiente, l a mejoría d e l servicio exterior mexicano, del n i v e l consular a l de emba- j a d o r , fue señalada oficialmente como u n importante logro ministerial del p e r i o d o 1970-1975. B a j o el régimen de Echeverría se i n i c i a r o n por vez p r i m e r a las reuniones regionales de los embajadores mexicanos y se fundó el Instituto M e x i c a n o Matías R o m e r o p a r a Estudios Diplomáticos, con el f i n de adiestrar los cuadros del servicio e x t e r i o r. 3 7
E l desarrollo institucional más conspicuo en el servicio exterior y que hace manifiesto el nuevo enfoque activista y los más amplios horizontes de las relaciones exteriores mexicanas, fue l a expansión del sistema de repre- sentación diplomática. E l p r i m e r paso, en febrero de 1972, se concentró en u n solo país — l a República P o p u l a r de C h i n a — , que p u d o haberse visto más como u n gesto político simbólico aislado que como precursor de u n a ten- d e n c i a h a c i a l a expansión diplomática. E n 1973, sin embargo, se estable- c i e r o n lazos diplomáticos con otras seis naciones extranjeras. L a elección de países no sugirió ningún motivo c l a r o ; se yuxtapuso a las jóvenes n a - ciones del hemisferio occidental de Barbados y G u y a n a junto a T a n z a n i a , R u m a n i a , l a República Democrática de A l e m a n i a y N u e v a Z e l a n d a. Esta m o d e r a d a tasa de expansión se m a n t u v o en 1974 y los cinco países adicio- nales c o n los que México estableció lazos fueron igualmente variados ( B a h a - mas C h i p r e M a l a s i a Hungría B u l g a r i a ) Así el gran salto tuvo lugar en 1975, c u a n d o se establecieron relaciones diplomáticas con treinta y tres países, manifestándose entonces inclinación h a c i a las naciones del Tercer M u n d o y en desarrollo. D e n t r o del grupo de 1975 p r e d o m i n a r o n los países de África N e g r a A r a b i a v A s i a E s t a agitada expansión continuó en el último año d e l sexenio, aumentando a sesenta y seis el número de países en e l m a p a de representación diplomática de M é x i c o durante el sexenio como u n t o d o. 3 8 E l otro instrumento p r i n c i p a! de política exterior, o sea, los viajes presi-
37 T V ^ P X I c o n p H o v nil rif, T) T I »8 L o s d a t o s r e l á á v o s a ^ p r e s e n t a c i ó n d i p l o m á t i c a f u e r o n r e c o p i l a d o s d e t r e s f u e n t e s d i f e r e n t e s ; ( a ) I n f o r m e s P r e s i d e n c i a l e s , ( b ) México d e H o y , u n a p u b l i c a - c i ó n p e r i ó d i c a d e ' l a S e c r e t a r í a d e R e l a c i o n e s E x t e r i o r e s y ( c ) K e e s i n g ' s C o n t e m - p o r a r y A r c h i v e s.
