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Sentencia T-348/
SERVIDUMBRE COMO LIMITACION AL DERECHO DE
DOMINIO- Caso en que se les prohíbe a menores de edad transitar por predio que pertenece a una sociedad limitada para asistir a institución educativa
ACCION DE TUTELA FRENTE A PROCESOS POLICIVOS-
Procedencia de la acción de tutela
LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA- Cualquier persona puede exigir el cumplimiento de los derechos de los niños
MENORES DE EDAD COMO SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION CONSTITUCIONAL- Implicaciones en relación al derecho a la educación
Los menores de edad son sujetos de especial protección y sus derechos prevalecen sobre los derechos de los demás. Respecto del derecho a la educación, ello se materializa en el deber que se encuentra en cabeza no solo del Estado, quien tiene un rol primordial, sino también de la familia y de la sociedad, estos últimos en desarrollo de los principios de corresponsabilidad y solidaridad, de velar porque los niños y las niñas tengan las condiciones necesarias para que puedan acceder al sistema educativo.
DERECHO A LA EDUCACION- Disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad
ACCESO MATERIAL AL SISTEMA GENERAL DE EDUCACION- Incorpora la accesibilidad como núcleo esencial del derecho a la educación
La accesibilidad implica la obligación del Estado de asegurar el acceso de todas las personas a la educación en condiciones de igualdad y libres de toda forma de discriminación, así como facilidades en términos geográficos y
económicos para acceder al servicio. En este orden, como lo señala la Observación No. 13 antes mencionada, la accesibilidad consta de tres (3) dimensiones: (i) la no discriminación, (ii) la accesibilidad material, y (iii) la accesibilidad económica.
ACCESIBILIDAD COMO COMPONENTE ESENCIAL DEL DERECHO A LA EDUCACION- Desplazamientos desproporcionados hacia el lugar de clases
Los desplazamientos que impliquen trayectos largos hacia el lugar en donde los menores reciben clases además de amenazar su salud e integridad física, constituye de manera ostensible un obstáculo al que deben enfrentarse de manera continua para poder acceder al sistema educativo, poniendo en riesgo su permanencia en este (acceso material al derecho a la educación). Sin embargo, quien está llamado a dar solución al problema de acceso y permanencia de las niñas y los niños a su plantel educativo es el Estado garante por excelencia de los derechos de la comunidad, asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos.
FUNCION SOCIAL DEL DERECHO DE PROPIEDAD-
Alcance/ FUNCION SOCIAL DEL DERECHO DE PROPIEDAD- Servidumbre como limitación al derecho de dominio
El ordenamiento constitucional vigente reconoció la propiedad como un derecho que tiene una función social que implica obligaciones y, en virtud de esta, es posible establecerle limitaciones. Este es el caso de la servidumbre legal de tránsito que es un gravamen que debe imponerse atendiendo las circunstancias concretas que no se reducen a las condiciones de ubicación y explotación, sino también a la situación de los derechos en conflicto los cuales deben ser armonizados y ponderados.
ACCESIBILIDAD COMO COMPONENTE ESENCIAL DEL DERECHO A LA EDUCACION- Vulneración por parte de la sociedad accionada al impedir el paso de menores que pasaban por su predio a manera de atajo, para llegar al plantel educativo
Una administración municipal desconoce el derecho fundamental a la educación en su dimensión de acceso material de los menores que habitan en zonas rurales cuando al conocer de situación que obstaculiza el acceso y pone en riesgo su integridad y permanencia en una institución educativa, no adopta las medidas necesarias para conjurarla. Por otra parte, el particular tiene un deber de solidaridad y corresponsabilidad respecto del derecho prevalente a la educación de los menores y por ello, deben participar en que se materialice su acceso.
ACCESO MATERIAL AL SISTEMA GENERAL DE EDUCACION- Orden a alcaldía municipal proveer las medidas
acción de tutela contra la sociedad Acción Fiduciaria S.A.- Fideicomiso Parque Termales – Centro Vacacional La Calera – “Green Park” (en adelante sociedad Acción Fiduciaria S.A. o Acción Fiduciaria S.A.), el municipio de La Calera y la Inspección de Policía de esa misma municipalidad.
El expediente de la referencia fue seleccionado para revisión por medio de Auto del catorce (14) de abril de dos mil dieciséis (2016), proferido por la Sala de Selección Número Cuatro.
I. ANTECEDENTES
Luz Mery Ayala Parra, Ana Marcela Pedraza, Diana Carolina Arias Salas, Gloria Ismelda Veloza Lozano, Miriam Ayala Parra, Diana Paola Pedraza, Diana Rocío Fonseca, Yesica Garzón Pedraza, Carmenza Murcia Ome y Cervelión Quivano Cabrera interpusieron acción de tutela contra la sociedad Acción Fiduciaria S.A., el municipio de La Calera y la Inspección de Policía de esa misma municipalidad en representación de sus hijos menores.
Consideraron que la sociedad Acción Fiduciaria S.A., la Inspección de Policía de La Calera y la Alcaldía de La Calera desconocieron su derecho fundamental a la educación contenido en el artículo 44 de la Constitución Política dado que la sociedad accionada desde el catorce (14) de noviembre de dos mil quince (2015) prohibió el acceso al inmueble en ejercicio de su derecho de propiedad a los menores que por ahí transitaban hacia el Instituto Educativo Departamental El Salitre, a manera de atajo, por un sendero peatonal.
1. Hechos
1.1. Manifestaron los accionantes que sus hijos menores estudian en la Institución Educativa Departamental El Salitre, ubicada en la vereda El Salitre, sector Camino al Meta del municipio de La Calera (Cundinamarca).
1.2. Afirmaron que como no cuentan con recursos económicos ni subsidios de la administración municipal para que las niñas y los niños puedan acceder al servicio de transporte, ellos deben desplazarse caminando desde la vereda El Salitre, sector Camino al Meta, ubicada en el costado occidental del río Teusacá, hacía la sede educativa. Relataron que habitualmente utilizaban un sendero peatonal, a manera de atajo, por el que se demoraban 20 minutos de ida y entre 30 a 40 minutos en el trayecto de regreso el cual atravesaba una parte del inmueble perteneciente a la sociedad Acción Fiduciaria S.A., punto en el que debían cruzar el río.
representación de su hija Hassley Peña Garzón, Carmenza Murcia Ome en representación de sus hijos Juliana y Héctor David Rodríguez Murcia y, Cervelión Quivano Cabrera en representación de sus hijos Jeison Stiven y Natalia Quivano Ordóñez.
1.3. Señalaron que la sociedad Acción Fiduciaria S.A prohibió de manera definitiva el paso por el predio con base en una orden de la Inspección de Policía de La Calera. En efecto, la sociedad propietaria del predio adelantó una acción policiva de perturbación a la posesión en contra de Miguel Rodríguez, Alberto Tavera, Fabio Rodríguez, Gloria Pedraza y personas indeterminadas conocida en primera instancia por la Inspección de Policía de La Calera quien, previo agotamiento del trámite respectivo 2 , profirió la decisión de doce (12) de junio de dos mil quince (2015) en la que amparó la posesión que ejerce la sociedad Acción Fiduciaria S.A. sobre el predio 3. Inconforme con la decisión, el curador ad litem de algunos querellados presentó recurso de apelación resuelto por la Alcaldía de La Calera el diecisiete (17) de septiembre de dos mil quince (2015), confirmándola^4.
1.4. Sostuvieron que si bien esta vía no es la única manera de acceder a la sede educativa, si es la más rápida. Que la otra forma de llegar es por una vía de tránsito vehicular, trayecto que los menores deben realizar a pie con una duración entre (1) hora y cuarenta y cinco (45) minutos y dos (2) horas en el trayecto de ida y, en el de vuelta, entre dos (2) horas y dos (2) horas y media.
1.5. Advirtieron que si se permite que el cierre del camino o servidumbre peatonal, los hijos de los accionantes tendrían que iniciar su caminata para llegar a la sede educativa a las 7:30 a.m. que es la hora de ingreso, desde las 4:30 a.m. o antes ; “(…) y de regreso la salida es a la 1:30 p.m. y estarían llegando a la casa a las 4:30 p.m. aproximadamente, exponiéndose a las condiciones del clima que sean (…) Adicionalmente (…) se impondría a nuestros hijos la obligación todos los días más de tres horas adicionales para poder estudiar, lo que representaría un perjuicio grosero e irremediable contra sus derechos fundamentales, patrocinando la deserción escolar ”^5.
1.6. Igualmente, expusieron que se desconoció que dicha “ servidumbre ” existe “ desde hace décadas para uso peatonal ”, incluso antes de la compra del inmueble por parte de la sociedad accionada, cuya necesidad es evidente. Además, que en el proceso policivo se había demostrado que “ el cauce del río Teusacá de 30 metros de ancho constituye un bien de uso público y no privado ”^6.
1.7. Con fundamento en lo expuesto, los accionantes presentaron acción de tutela para la protección del derecho fundamental a la educación contenido en el artículo 44 de la Constitución Política. En consecuencia, solicitaron como objeto material de protección se ordene a la sociedad accionada, a la
(^2) En la decisión de primera instancia, dentro del acápite denominado “ contestación de la querella ”, Gloria Lucia Pedraza, una de las querelladas, indicó que “ por término mayor de 40 años han utilizado un camino, al que refiere como servidumbre de tránsito (…) Que este camino es más corto para llegar a la Escuela El Salitre ”, situación que pudo verificar la autoridad policiva pues advirtió “ el desplazamiento de menores por estas áreas ” (folios 35 y 38 Cuaderno No. 1). (^3) Folios 34 a 44 Cuaderno No. 1. (^4) Folios 45 a 49 Cuaderno No. 1. (^5) Folios 4 y 5 Cuaderno No. 1. (^6) Folios 3 y 4 Cuaderno No. 1.
y al demostrarse la existencia de actos perturbatorios. En consecuencia, se estableció que configuraría perturbación a la posesión cualquier intervención o paso por el inmueble. Advirtió que en dicha actuación los querellados tuvieron la oportunidad de acordar sobre el paso de un sendero peatonal sin que se hubiera llegado a un acuerdo al respecto.
2.3. Inspección de Policía de La Calera
La Inspectora de Policía solicitó denegar las pretensiones por considerarlas improcedentes y carentes de fundamentos legales^10. Hizo referencia a las actuaciones adelantadas por su despacho en la querella policiva presentada por la sociedad Acción Fiduciaria S.A., en la que el objeto del debate se centró en el uso por parte de los querellados y otras personas indeterminadas de un sendero peatonal que pasa por los predios en donde se desarrolla el proyecto “ Green Park”. Resaltó que en el trámite se ofreció por parte de la sociedad querellante la posibilidad de demarcar el paso peatonal sobre el costado sur del predio requiriéndose para tal efecto adelantar obras sobre el río Teusacá y la afectación de unos predios antes del paso del río. Explicó que dicha proposición no se consolidó por la oposición de los propietarios de los predios afectados.
Subrayó que el inmueble “ Green Park” es materia de desarrollo urbanístico y que por mucho tiempo fue paso peatonal de los residentes del costado occidental del río Teusacá y, especialmente, de menores que cursan estudios en la escuela El Salitre.
Asimismo, evidenció las afectaciones en el costado occidental al parecer por la creciente del cauce y la existencia de obras provisionales para la ubicación de puentes provisionales que, según lo dicho por la comunidad, han sido arrastrados con el aumento del caudal del río.
Se refirió al dictamen pericial practicado dentro del proceso policivo, en el que se estableció que los predios ubicados en el costado occidental del río Teusacá cuentan con una vía carreteable que es de mayor longitud pero es más seguro y no se afecta ningún bien. Que aunque el paso por el predio “ Green Park” es más corto, es peligroso el paso por el río por cuanto “ la vara dispuesta para acceder al otro lado del río no genera ninguna seguridad, máxime que entre quienes utilizan el sendero, están menores que estudian en la escuela de la vereda ”. Que también desde el punto de vista ambiental, se requeriría un permiso para la intervención del río Teusacá en caso de efectuarse obras de infraestructura. (Subrayas en el texto).
Advirtió que el fallo de la inspección se profirió con base en las pruebas obrantes en el proceso, particularmente, el dictamen pericial en el que se determinó que no existía servidumbre de tránsito, ni vías de uso público o
(^10) Folio 66 a 70 Cuaderno No. 1.
privado de uso común, por lo que accedió a las pretensiones de la sociedad querellante.
Por lo demás, indicó que la acción de tutela era improcedente debido a que el proceso policivo tiene carácter provisional, no hace tránsito a cosa juzgada y se mantiene mientras la justicia ordinaria decide en forma definitiva, conforme lo previsto en el artículo 115 de la Ordenanza 14 de 2005 - Reglamento de Policía y Convivencia Ciudadana del Departamento de Cundinamarca.
2.4. Sociedad Acción Fiduciaria S.A.
El apoderado de la sociedad demandada solicitó en la contestación a la acción de tutela negar el amparo constitucional^11. Para ello, sostuvo que no existe una servidumbre de paso tal como se demostró con la inspección judicial practicada dentro del proceso policivo que inició sino, en cambio, se probó la invasión de los predios por parte de personas mayores, menores e incluso personas que no pertenecen a la vereda El Salitre, sector Camino al Meta, quienes transitan por todo el predio y afectan la ronda del río sin tener en cuenta las normas que lo protegen.
A la vez que mostró su malestar con la perturbación que generaba el paso de los menores y sus acudientes por el predio, manifestó su preocupación por el cruce que desde el bien debían realizar los niños y niñas por el río Teusacá, ya que el tronco utilizado no cumplía con las medidas de seguridad, que debía ser puesto cada vez que aumentaba el caudal del río. Finalmente, indicó que existe una vía de tránsito vehicular que ofrece todas las garantías de acceso sin que ello represente un riesgo contra la integridad de los hijos de los accionantes.
3. Decisiones que se revisan
3.1. Decisión de primera instancia
El Juzgado Promiscuo Municipal de La Calera, Cundinamarca, mediante fallo de veinticuatro (24) de noviembre de dos mil quince (2015) declaró improcedente el amparo invocado^12. Para ello consideró que lo pretendido por los presuntos padres de los menores, quienes no habían acreditado su parentesco, “ es que crucen los niños el río por un palo, poniendo en riesgo la vida y la salud de los que dicen ser menores de edad y que debe utilizar la intersección para llegar más rápido a su establecimiento educativo ”^13.
Igualmente, consideró que existe otro mecanismo de orden judicial para debatir el problema planteado por vía de tutela, sin mencionarlo. Estimó que, en todo caso, como se había presentado como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, no se habían probado los requisitos de
(^11) Folios 106 a 110 Cuaderno No. 1. (^12) Folios 119 a 133 Cuaderno No 1. (^13) Folio 129 Cuaderno No. 1.
intereses de la sociedad.
4. Actuaciones surtidas en sede de revisión
En escrito allegado al expediente por parte de los padres de los menores se describió de manera detallada las dos vías de acceso con las que cuentan para llegar al plantel educativo^18.
En cuanto a la vía de tránsito vehicular dijeron lo siguiente:
“La primera es una carretera por la cual transita uno que otro carro de los propietarios de las fincas vecinas, es una carretera destapada es decir en recebo y la gran mayoría en barro, greda y charcos. Esta carretera en invierno es intransitable ya que los carros quedan atascados en ella por su estado. Esta carretera mide aproximadamente 3 kilómetros y medio de la vereda a la vía principal esta carretera es solitaria, no es muy transitada por personas, no es muy confiable para la seguridad de los 14^19 menores que van al colegio I.R.D. El Salitre, sin contar con los demás menores que se dirigen a demás instituciones del municipio; hay peligro con los perros, corren riesgo por personas desconocidas.
La llegada y salida de estos menores por esta vía sería así: los menores tendrían que salir a las 5 de la mañana caminando rápido ya que la entrada al colegio es entre 6:45 y 7:00 de la mañana y eso porque ellos solamente transitan esta carretera hasta encontrar la vía principal y allí toman el transporte. Los que estudian en colegios del centro de La Calera y los de la institución del salitre no toman trasporte sino seguir caminando por la vía principal kilómetro y medio más con el riesgo de que son 14 niños transitando por esta vía que no cuenta con andenes para los peatones. En la tarde, los menores salen a la 1:30 hacen el mismo recorrido que hacen en la mañana. Llegando a sus casas entre las 3:30 y 4:00 de la tarde. Los menores llegan cansados de su jornada escolar más la caminada de casi dos horas y media a cumplir con sus tareas.”
En cuanto al sendero por el que el predio de la sociedad accionante es paso obligatorio, indicaron que:
“La segunda vía de es un sendero, camino o atajo por la cual la comunidad lleva pasando por más de 25 años. Es mucho más corto, seguro y fácil la salida y la llegada a nuestra vereda ya que el recorrido que se hace no lleva más de 20 minutos bajando y entre 30 a 40 minutos subiendo. El recorrido es saliendo de casa, bajamos caminando un trayecto de la carretera entre 600 y 700 metros hasta encontrarnos con el sendero atravesando por el predio del señor José García, quien no se ha opuesto al paso ya que este sendero no ocasiona ningún perjuicio siendo
(^18) Folio 18 a 21 Cuaderno No. 3. (^19) En la demanda de tutela, la interponen los padres de 13 menores de edad.
mínimo el metraje ocupado por el sendero. Pasando este llegamos al rio Teusacá, el cual pasamos por un puente creado por la misma comunidad el cual consiste en un vara de eucalipto atravesado sobre el rio con diámetro de 20 a 25 cm de ancho sobre esta se apuntillan tablas y dos guayas una por cada lado para sostenernos a una altura de 1 mt aproximadamente siendo seguro ya que se pasa apoyados de la dos guayas.
Antes de que construyeran las dos torres de Green Park, pasábamos por el puente y subíamos derecho unos 80 mt aproximadamente hasta la vía principal pasando esta y entrando al colegio, esto hace ya tres años. Pero con la construcción de las torres nos prohibieron el paso ya que el camino en medio de las dos torres viendo que ya no podíamos pasar por ahí nos tocó cambiar el sendero; ahora pasamos el puente caminamos hacia el sur por la ronda del rio unos 150 mt hasta llegar a la cerca que lindera con predios del parque recreacional Colombia extrema llegando a este sitio subimos 60 metros hacia el oriente encontrando la vía principal por este camino se nos facilita más la llegada de los niños al colegio de la vereda y para nuestros trabajos.”
En cuanto a los riesgos a los que están expuestos los menores al cruzar el río Teusacá por el puente elaborado por los habitantes de sector, señalaron:
“Según el propietario del predio Green Park el paso es un riesgo para la seguridad de los niños asegurando que alguien podría caerse sufriendo daños irreparables sin tomar en cuenta que el puente no está a más de 1.50 mt sobre el rio (en altura). También dice que el rio sufre de avalanchas de crecientes seguidas y que es muy peligroso pero este rio sufre de crecientes, por mucho, 2 veces al año cuando llueve muy duro. De lo contrario, el rio no tiene cambios perjudiciales hacia nosotros. Como comunidad podemos asegurar que en 25 años que hemos pasado por este puente no ha habido ningún accidente, nadie se ha caído de este puente, además de que los niños nunca van solos siempre los acompaña adulto (papás). Claro que la comunidad ha reemplazado este puente varias veces por seguridad (…)”.
Manifestaron que el paso de los menores por el predio no genera ningún obstáculo en la construcción de las torres pues ellos solo ocupan “ unos metros de ronda del rio y metro y medio de ancho por el costado sur del predio ”. Refirieron que con anterioridad se había presentado una querella relacionada con el cruce por dicha propiedad, la cual resultó favorable a los intereses de la comunidad.
En cuanto a la situación actual, comentaron que:
“[e]n este momento si estamos arriesgándonos pasando el río saltando de piedra en piedra porque por parte de la inspección nos tumbaron el puente.
sociedad, favorable a los intereses de la propietaria del inmueble. Además, advirtieron de los presuntos riesgos eventuales que podrían correr los menores al cruzar el río Teusacá. El juez de primera instancia declaró la improcedencia de la acción de tutela, decisión confirmada por quien conoció la impugnación, dado que la vía judicial idónea para solucionar el conflicto planteado es la ordinaria a través del proceso civil de servidumbre de tránsito^20 y que, en todo caso, no se comprobó que los padres de los menores acudían a la acción de tutela para evitar la existencia de un perjuicio irremediable.
2.2. De conformidad con los hechos expuestos, la Sala pasará a resolver los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿desconoce la administración municipal el derecho fundamental a la educación de los menores y su integridad física, al no adoptar medidas efectivas que garanticen el acceso material al plantel educativo? y; (ii) ¿la sociedad demandada vulnera el derecho fundamental de los menores a la educación previsto en el artículo 44 Superior, al no permitirles el paso por el sendero peatonal que atraviesa la propiedad de la sociedad accionada por el que transitaban usualmente para dirigirse al plantel educativo, actuando conforme con una decisión de carácter policivo en la que se declaró de manera general que había una perturbación de la posesión sin tener en cuenta que este derecho tiene carácter prevalente?
2.3. A efectos de resolverlos, la Sala de Revisión estudiará si la acción de tutela es procedente en el caso concreto para proteger el derecho fundamental a la educación de los menores que viven en la vereda El Salitre, sector Camino al Meta. Luego, si el examen anterior es afirmativo, reiterará brevemente la jurisprudencia constitucional respecto de (i) los menores como sujetos de especial protección, la prevalencia de sus derechos y las implicaciones de ello en relación con el derecho a la educación; (ii) acceso material al derecho a la educación (largos trayectos y deserción escolar) y; (iii) el derecho a la propiedad (función social y límites). Finalmente, (iv) se planteará la solución al asunto objeto de revisión.
3. Procedencia de la acción de tutela que se revisa
3.1. Al examinar la procedencia de esta acción, de acuerdo con lo previsto en el artículo 86 Superior y por el Decreto 2591 de 1991, debe verificarse los siguientes criterios: (i) inmediatez, (ii) subsidiariedad, (iii) legitimación por activa y (iv) legitimación por pasiva.
A continuación se hará referencia brevemente a los criterios de inmediatez y legitimación por pasiva y se harán unas apreciaciones más detalladas en cuanto a la subsidiariedad y legitimación por activa, toda vez que respecto del primero fue el criterio que dio lugar a que se declarara la improcedencia de la
(^20) Debe precisarse que el juez de primera instancia indicó que existía un medio de defensa al que podía acudir la parte accionante, sin que lo especificara. En cambio, el juez que resolvió la impugnación, indicó que dicho mecanismo era el proceso civil de servidumbre de tránsito.
acción y, respecto del segundo, fue objeto de discusión en las instancias de tutela.
3.2. Respecto del criterio de inmediatez^21 , los padres de los menores radicaron la acción de tutela que se revisa el diecisiete (17) de noviembre de dos mil quince (2015)^22. La demanda fue admitida el mismo día^23 por el Juzgado Promiscuo Municipal de La Calera. Dicha actuación de las decisiones proferidas por la inspección de Policía de doce (12) de junio confirmada por la alcaldía de La Calera el diecisiete (17) de septiembre de dos mil quince (2015), en las cuales se ordenó a los querellados abstenerse de transitar por el predio y la cual se materializó en el cierre de predio el catorce (14) de noviembre de dos mil quince (2015). Es decir, trascurrieron dos (2) meses entre la interposición de la acción de tutela y el acto que los peticionarios consideran que compone el hecho que amenaza las garantías constitucionales y prevalentes de los menores que representan; término razonable para declarar la inmediatez de la acción de tutela.
En cuanto a la legitimación por pasiva^24 , la acción fue interpuesta en contra de (1) Acción Fiduciaria S.A., sociedad frente a la cual los menores se encuentran en estado de indefensión como consecuencia del cierre del paso por el predio de su propiedad por donde transitaban para asistir al Instituto Educativo Departamental El Salitre. (2) Igualmente, fueron dentro de las accionadas están la Inspección de Policía y la Alcaldía municipal de La Calera al haber adoptado las decisiones dentro de la acción policiva de perturbación de la posesión, en las cuales se dispuso que quienes atravesaban el bien de Acción Fiduciaria se abstuvieran de hacerlo al determinar que había perturbación de la posesión.
3.3. En relación al carácter subsidiario de la tutela, el artículo 86 de la Constitución, desarrollado por el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 establece que esta acción procede cuando: (i) la parte interesada no disponga de otro medio de defensa judicial, o (ii) existiendo otro medio de defensa judicial, aquél es ineficaz para proteger derechos fundamentales y se requiere
(^21) En cuanto al cumplimiento del criterio de inmediatez, se exige que la acción sea presentada por el interesado de manera oportuna frente al acto que generó la presunta vulneración de los derechos fundamentales. La inmediatez encuentra razón de ser en la tensión existente entre el derecho constitucional a presentar una acción de tutela en todo momento y el deber de respetar la configuración de la acción constitucional como un medio de protección inmediata de las garantías fundamentales. Es decir que, pese a no contar con un término para efectuar la presentación, debe existir una correspondencia entre la naturaleza expedita de la tutela y su interposición oportuna. (^22) Folio 1 Cuaderno No. 1. (^23) Folio 53 y 54 Cuaderno No. 1. (^24) Igualmente, en el estudio de procedencia de la acción de tutela el juez debe verificar, de acuerdo con lo dispuesto en el inciso final del artículo 86 superior y en los artículos 10 y 13 del Decreto 2591 de 1991, contra quienes se interpone la tutela, es decir, si se trata de una autoridad pública que con su actuación y omisión desconoce o amenaza derechos fundamentales; o si es un particular encargado de la prestación de un servicio público, o respecto de quien el solicitante se encuentra en estado de subordinación o indefensión. Entre otras, en la sentencia T-122 de 2005 (MP. Alfredo Beltrán Sierra) la Corte indicó que la diferencia entre indefensión y subordinación radicaba en el origen de la dependencia entre los particulares: si el sometimiento se presenta como consecuencia de un vínculo jurídico nos encontraremos frente a un caso de subordinación, y en el sentido contrario, si la dominación proviene de una situación de hecho, nos hallaremos ante un caso de indefensión.
referencia al artículo 41 del Código de la Infancia y la Adolescencia^27 para concluir que “ cuando está de por medio la protección de los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes, no se puede afirmar que la tutela no es el mecanismo idóneo para su protección. ”^28
En este asunto, el Juzgado Promiscuo Municipal de La Calera resolvió declarar la improcedencia de la acción de tutela porque consideró que la misma no cumplía el requisito de subsidiariedad. Afirmó que los interesados contaban con otro medio de defensa judicial, sin especificarlo, y que en todo caso, no demostraron la existencia de un perjuicio irremediable que desplazara la vía ordinaria por la constitucional. Por su parte, el Juzgado Treinta (30) Civil del Circuito de Bogotá al confirmar la decisión impugnada, advirtió que no había agotado el proceso de servidumbre.
En efecto, el caso se refiere al cierre del paso por la propiedad de la sociedad Acción Fiduciaria a los menores que transitaban por allí para dirigirse a la sede educativa El Salitre. Sobre dicha situación, se han adelantó por parte de la sociedad Acción Fiduciaria una acción policiva de perturbación de la propiedad, la cual fue resuelta a favor de los intereses de la propietaria del bien. Dentro de las consideraciones de las decisiones proferidas tanto por la Inspección de Policía como por la alcaldía municipal, se señaló que sobre el predio no se había constituido servidumbre de tránsito. Por lo tanto, se amparó la posesión ejercida por la sociedad y, en consecuencia, se ordenó “ a los querellados identificados e indeterminados abstenerse de ingresar y usar como paso peatonal, el predio FIDEICOMISO PARQUEO TERMINALES o CENTRO VACACIONAL LA CALERA GREEN PARK ”.
Se advierte de lo anterior que el camino judicial ordinario que correspondería adelantar es un proceso declarativo verbal de servidumbre previsto en el artículo 376 del Código General del Proceso. No obstante, este procedimiento fue previsto para estudiar derechos reales y no derechos fundamentales y prevalentes, como el derecho a la educación de los menores que requiere de la adopción de medidas con miras a su protección y que, tal como se explicó en líneas precedentes, la tutela es el mecanismo judicial idóneo para decidir estas controversias. Además, se está protegiendo igualmente el derecho de los
(^27) Esta disposición prevé que: “El Estado es el contexto institucional en el desarrollo integral de los niños, las niñas y los adolescentes. En cumplimiento de sus funciones en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal deberá: (…) 4. Asegurar la protección y el efectivo restablecimiento de los derechos que han sido vulnerados; (…) 7. Resolver con carácter prevalente los recursos, peticiones o acciones judiciales que presenten los niños, las niñas y los adolescentes, su familia o la sociedad para la protección de sus derechos.” (^28) Ver, en igual sentido, la sentencia T-458 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). Además, existen otras providencias que, no obstante no se debate de manera expresa la existencia de otros medios de defensa judicial, si son claras al establecer que el mecanismo legal idóneo para la protección del derecho a la educación de las niñas y los niños es la acción de tutela. Así, en la sentencia T-624 de 2014 (M.P. María Victoria Calle Correa) la razón para llegar a tal conclusión es la “ intrínseca relación [del derecho a la educación] con la vida digna ”. En la sentencia T-273 de 2014 (M.P. María Victoria Calle Correa), luego de establecerse que los derechos a la cuya protección se reclamaba no eran de carácter colectivo – aunque fuera sujeto plural- sino aquellos contemplados en el artículo 44 de la Constitución, se indicó que estos tenían el carácter de “ derechos fundamentales y, además, prevalentes sobre los derechos de todos los demás sujetos de la sociedad, lo que implica, entre otras cosas, que las prerrogativas allí consignadas pueden ser reclamadas mediante la acción de tutela. ”
menores al desarrollo armónico e integral, que implica soluciones por parte de la justicia de manera expedita, lo cual no es garantizado si se hace uso de los mecanismos ordinarios -proceso de servidumbre- para dirimir este tipo de situaciones.
Además, tal argumento se ve reforzado al observar las condiciones de los menores: pertenecen a familias campesinas de escasos recursos económicos, que no pueden proveerles con sus ingresos transporte, viéndose obligados a desplazarse caminando a diario para llegar hacia su lugar de estudios. Dicha situación amerita la adopción de medidas urgentes para que no existan problemas de deserción escolar al tener que efectuar desplazamientos muy largos (más de tres horas de recorrido de ida y vuelta) o incluso riesgos para su integridad física al hacer uso de la vía de tránsito vehicular (paso por el camino veredal en malas condiciones y el camino principal desprovisto de andenes).
3.3.2. Ahora bien, de acuerdo con la reiterada jurisprudencia constitucional^29 , en caso de que se adelanten acciones policivas para amparar la posesión, la tenencia, o una servidumbre, las autoridades de policía ejercen funciones jurisdiccionales, en consecuencia las providencias que dictan son actos de esta naturaleza. Incluso, estos no son susceptibles de impugnación ante la jurisdicción contenciosa, conforme lo dispone el artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo que los excluye de su competencia^30.
Por consiguiente, ha dicho la Corporación, en relación con tales procesos policivos derivado de su naturaleza jurisdiccional que les otorga el carácter de cosa juzgada a sus decisiones, que otro juez en funciones ordinarias no puede modificarlas. Por eso, la acción de tutela es el único medio de defensa judicial idóneo para lograr la efectiva e inmediata protección de los derechos fundamentales en la eventualidad de que éstos sean amenazados o vulnerados en el curso de un proceso policivo civil^31.
En el presente asunto, la inspección de policía indicó que la acción de tutela era improcedente debido a que el proceso policivo tiene carácter provisional, no hace tránsito a cosa juzgada y se mantiene mientras la justicia ordinaria decide en forma definitiva, conforme lo previsto en el artículo 115 de la
(^29) Ver, en ese sentido, las sentencias T- 109 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), T-043 de 1996 (M.P. José Gregorio Hernández), T- 149 de 1998 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), T-115 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-1023 de 2005 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-1104 de 2008 (M.P. Humberto Sierra Porto, A.V. Jaime Araújo Rentería), T-560 de 2009 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), T-267 de 2011 (M.P. Mauricio González Cuervo), T-302 de 2011 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez) y T-053 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). (^30) El artículo 105 del CPACA dispone que “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos: (…) 3. Las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley.” Dicha excepción también se encontraba consagrada en el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo. 31 Pueden consultarse las sentencias T- 061 de 2002 (M.P Rodrigo Escobar Gil), T- 560 de 2009 (Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) y T- 053 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
En este asunto, los padres de los 13 menores están facultados para solicitar la protección deprecada, por aplicación directa del artículo 44 de la norma superior. Sin hacer un juicio previo sobre el contenido de fondo de esta acción de tutela, existe por parte de quienes interpusieron la acción de tutela una preocupación legítima de proteger los derechos de los menores al ser sus padres, particularmente, al goce efectivo de la educación.
Sobre este asunto, el Juzgado Promiscuo Municipal de La Calera, Cundinamarca, en el fallo de tutela de primera instancia, aunque declaró la improcedencia de la tutela por la existencia de otro medio judicial, advirtió que los padres de los menores no habían acreditado su parentesco. Por su parte, el Juzgado Treinta (30) Civil del Circuito de Bogotá, estimó en la decisión de segunda instancia que no se requería que los acudientes aportaran junto con el escrito de tutela los registros civiles de nacimiento de los menores para demostrar que se encontraban legitimados para interponer la acción toda vez que, teniendo en cuenta la informalidad de la tutela, bastaba con la manifestación bajo la gravedad de juramento realizada por los accionantes.
Derechos de los Niños – suscrita en 1959 por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas-. (^33) En las sentencias que se citan a continuación las diferentes Salas de Revisión de la Corporación aceptaron la procedencia de la acción de tutela interpuesta por un tercero en favor de un niño o de una niña, sobre la base de la aplicación directa del artículo 44 de la Constitución. Así por ejemplo, en la sentencia T-029 de 1994 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) la Corte reconoció que la legitimidad por activa de la accionante del proceso de tutela se fundamentaba directamente en el artículo 44 superior. Se trató del caso de una persona que solicitó al ICBF actuar en defensa de varios niños en estado de indigencia que vivían en diferentes parques de la ciudad de Villavicencio. La ciudadana relató que las niñas y los niños estaban expuestos a condiciones de abandono, intemperie y promiscuidad y que le preocupaba ver cómo “ estas criaturas inocentes se consumen cada día en el vicio, en las enfermedades y el temor – temor a ser asesinados como había ocurrido con algunos de sus compañeros, según le relataron algunos menores a la peticionaria- La accionante pedía, en concreto, que el ICBF les brindara a las niñas y a los niños rehabilitación física y moral, y realizara las gestiones para ayudarlos a recuperarse de la situación de abandono. La Corporación dijo en esa oportunidad: “[e] l bienestar de la infancia, es una de las causas finales de la sociedad -tanto doméstica como política-, y del Estado; por ello la integridad física, moral, intelectual y espiritual de la niñez, y la garantía de la plenitud de sus derechos son, en estricto sentido, asunto de interés general. Son fin del sistema jurídico, y no hay ningún medio que permita la excepción del fin. Pero no basta con el deber de asistencia, porque la Constitución obliga al Estado, a la sociedad y a la familia también a proteger al niño. Esta protección implica realizar las acciones de amparo, favorecimiento y defensa de los derechos del menor. Por ello el artículo 44 superior, concluye en su último inciso: "Los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás; lo cual está en consonancia con el inciso tercero del artículo 13 de la Constitución que señala: "El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentran en circunstancia de debilidad manifiesta (...)". Esta especial protección -que abarca a la infancia- más la prevalencia de los derechos de los niños, hace que estos tengan una exaltación jurídica, dado el interés general que, al recaer sobre ellos, se hace superior y, por tanto, incondicional. Lo anterior se traduce en el ineludible deber del Estado y de la sociedad de respetar, en primer término, dicha prevalencia, y de actuar de manera inmediata e incondicional, siempre que la infancia se halle en estado de necesidad, como deber prioritario e ineludible. Si los derechos de los niños son prevalentes, el deber del Estado de asistencia y protección a la infancia, también lo es. Luego no pueden alegarse otras obligaciones que dilaten la eficacia del Estado y de la sociedad hacia la protección de los menores, porque el deber hacia éstos prevalece sobre cualquier otra consideración social, política, jurídica o económica .” Ver en igual sentido las sentencias T-385 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), T-715 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), T-963 de 2001 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), T-881 de 2011 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-407 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), T-695 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-1199 de 2005 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-1275 de 2005 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-348 de 2007 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), T-625 de 2008 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-329 de 2010 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), T-708 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), T-636 de 2013 (M.P. María Victoria Calle Correa), T-703 de 2013 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla) y T-541A de 2014 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).
La Sala estima que en el caso concreto los jueces de instancia desconocieron el hecho de que los padres de los menores actuaron en representación de sus hijos en cumplimiento del deber constitucional descrito, al acudir a la tutela para solicitar el amparo de su derecho fundamental a la educación contenido en el artículo 44 de la Constitución Política. El de primera instancia, al sostener que se requería prueba de filiación y el de segunda, pese a que consideró que no se requería allegar copia de los registros civiles de nacimiento de los menores, validó la actuación de los acudientes, al indicar que habían declarado su parentesco con los niños y las niñas bajo la gravedad del juramento.
Sobre este punto, se reitera que es deber de toda persona actuar en favor de los derechos de las niñas y los niños, por expreso mandato constitucional, sin que se requiera alguna prueba que acredite su vínculo con el menor.
Además, esta Corporación ha sostenido en múltiples oportunidades, que la instauración de una acción de tutela no puede exigir un excesivo rigor formalista, pues a través de ella no se busca el establecimiento de una “litis” , sino que su objetivo principal es la protección eficaz y oportuna de derechos fundamentales, que adquiere mayor relevancia al buscarse el amparo de derechos de menores. Por tal razón, la Corte ha precisado que en estos procesos prima el principio de informalidad, según el cual los obstáculos de trámite no se pueden interponer en la búsqueda de soluciones reales y efectivas.
De manera que frente a la legitimación por activa, es procedente la revisión del asunto puesto a consideración de la Sala, a través del cual los accionantes solicitan la protección para sus hijos con fundamento en su parentesco, y en cumplimiento del deber del juez de tutela de verificar que los niños puedan acceder de manera efectiva al derecho a la educación, como se deriva de la norma transcrita.
3.5. Una vez establecida la procedencia de la acción de tutela de la referencia, la Sala de Revisión pasa a resolver los problemas jurídicos que planteó, sobre la base de reiterada jurisprudencia que desarrolla en primer lugar, respecto de los menores como sujetos de especial protección y la prevalencia de sus derechos, y el deber de todos de garantizar su goce efectivo así como el acceso material a dicho derecho y, finalmente, el derecho a la propiedad privada y su función social.
4. Los menores de edad son sujetos de especial protección y sus derechos prevalecen sobre los derechos de los demás. Implicaciones en relación con el derecho a la educación
4.1. De conformidad con el artículo 44 de la Constitución son derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridad física, la salud y seguridad
