Ordenamiento Territorial en Argentina: Bases Teóricas, Herramientas y Experiencias Modelo, Monografías, Ensayos de Diseño

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Aportes para el ordenamiento

territorial de Argentina

Compiladoras:

Beatriz Giobellina

Natalia Murillo

Yuliana Céliz

Bases teóricas, herramientas y algunas experiencias modelo

INTA Ediciones

Centro Regional Patagonia Norte

EEA Bariloche

Aportes para el Ordenamiento Territorial de Argentina (I) Bases teóricas, herramientas y algunas experiencias modelo Ing. Agr. (Dr.) Pablo Tittonell CONICET-INTA tittonell.pablo@inta.gob.ar Lic. (Dr.) Marino Puricelli RRNN y GA EEA Balcarce-INTA puricelli.marino@inta.gob.ar Ing. Agr. (M.Sc.) Daniel H. Ligier RRNN y GA EEA Balcarce-INTA ligier.daniel@inta.gob.ar Ing. Agr. (Dr.) Daniel J. Somma RRNN-Ciencias Ambientales EEA Delta del Paraná-INTA somma.daniel@inta.gob.ar Arq. (Dra.) Beatriz Giobellina Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sosteni- ble de la Nación OAUPA-AER Córdoba- INTA. giobellina.beatriz@inta.gob.ar Lic. Biol. (Dra.) Natalia Murillo AER INTA Otamendi EEA Balcarce murillo.natalia@inta.gob.ar Ing. Agr. (Dr.) Néstor O. Maceira RRNN y GA EEA Balcarce-INTA maceira.nestor@inta.gob.ar

Autores

por orden de aparición en esta publicación

Aportes para el Ordenamiento Territorial de Argentina (I) Bases teóricas, herramientas y algunas experiencias modelo Lic. (M.Sc) Martín Alberto Perez EEA Mendoza-INTA perez.amartin@inta.gob.ar Lic. (Dra.) Alejandra Auer CONICET-EEA Balcarce-INTA auer.alejandra@inta.gob.ar Ing. Amb. (Dra.) Paula Barral EEA Balcarce-INTA barral.mariapaula@inta.gob.ar Exp. en Estadística y Comp. A. Ruth Perucca RRNN– Especialista en Teledetección y SIG. EEA Corrientes INTA perucca.alba@inta.gob.ar Ing. Agr. (Dr.) Ditmar Kurtz RRNN EEA Corrientes INTA kurtz.ditmar@inta.gob.ar Ing. Agr. Sandra C. Perucca RRNN EEA Corrientes INTA perucca.sandra@inta.gob.ar Lic. Sist. Raúl A. Barrios RRNN EEA Corrientes INTA barrios.raul@inta.gob.ar Ing. Agr. (Dra.) Carolina Fernández López RRNN – Especialista en Cambio Climático. EEA Corrientes INTA fernadez.carolina@inta.gob.ar

Aportes para el Ordenamiento Territorial de Argentina (I) Bases teóricas, herramientas y algunas experiencias modelo Lic. Javier A. Vitale Gutierrez CR Mendoza-San Juan-INTA vitale.javier@inta.gob.ar (M.Sc) Débora M. Lavanderos Becerra EEA La Consulta-INTA lavanderos.debora@inta.gob.ar Ing. Agr. Donaldo Bran RRNN-Desertificación en Patagonia EEA Bariloche-INTA bran.donaldo@inta.gob.ar Arq. (M.Sc.) Yuliana Céliz CONICET OAUPA. AER INTA Córdoba FAUD UNC yulianaceliz09@gmail.com.ar Lic. (M.Sc.) Damian Lobos CONICET OAUPA. AER INTA Córdoba lobosdamian@yahoo.com.ar Lic. Gcia. Amb. (M.Sc.) Nicolás Marí AER INTA Cruz del Eje mari.nicolas@inta.gob.ar Ing. Agr.(M.Sc.) Catalina Bisio Ministerio de Agroindustria de Córdoba. UNC. FCA. calibisio@gmail.com Ing. Agr. Luis Narmona Ex Secretaria de Agricultura Familiar INTA-CIAP. luisnarmona1@gmail.com

Aportes para el Ordenamiento Territorial de Argentina (I) Bases teóricas, herramientas y algunas experiencias modelo Ing. Agr.(M.Sc.) Alejandro Benitez AER INTA Córdoba benitez.alejandro@inta.gob.ar Ing. Agr. (Dra.) Susana Alderete Salas GAYTT EEA Catamarca-INTA alderete.salas@inta.gob.ar Ing. Agr. Carlos P. Calcaterra CR Buenos Aires Norte calcaterra.pablo@inta.gob.ar Ing. Agr. Juan J. Zurita EEA Saenz Peña-INTA zurita.juan@inta.gob.ar Ing. Agr. (Dr.) Juan J. Gaitán RRNN-Evaluación, uso, monitoreo de tierras y ordenamiento territorial. Teledetección y SIG. EEA Bariloche-INTA gaitan.juan@inta.gob.ar

Aportes para el Ordenamiento Territorial de Argentina (I) Bases teóricas, herramientas y algunas experiencias modelo Sistema de información territorial para el centro regional Buenos Aires sur (CERBAS). Ligier, H. Daniel; An- gelini, Hernán; Barral, Paula; Auer, Alejandra; Pezzola, Néstor & Puricelli, Marino ............................. GEOINTA: Sistema de gestión de datos espaciales de INTA. Banchero, Santiago; Bellini Saibene, Yanina N. & Elena, Hernán..... ............................ La construcción de escenarios en el ordenamiento territorial. Reflexiones desde las experiencias de Tupunga- to y Tunuyán, provincia de Mendoza. Pizzolatto, D.; Vitale Gutierrez, J. & Lavanderos Becerra, D .................. Ciudades y sistemas alimentarios sustentables. Aportes del O-AUPA: Observatorio de agricultura urbana periurbana y agroecología de la ciu- dad de Córdoba. Giobellina, Beatriz; Céliz, Yuliana; Lobos, Damián; Bisio Catalina; Narmona, Luis & Benítez, Alejandro ....................................... Marco conceptual y propuesta metodológica sintetizada para el desarrollo de Observatorios de sustentabilidad rural. Bran, Donaldo; Alderete Salas, Susana; Calcaterra, Carlos; Zurita, Juan; Mu- rillo, Natalia; Gaitan, Juan & Maceira, Nestor ...........................................

Aportes para el Ordenamiento Territorial de Argentina (I) Bases teóricas, herramientas y algunas experiencias modelo

Presentación

Pablo Tittonell El enfoque jurisdiccional y el orden del territorio

Más allá de los problemas intrínsecos asociados con ciertas prácticas y

tecnologías utilizadas para la producción agropecuaria y agroindustrial,

la mayor parte de los conflictos socio-ambientales que tienen lugar en

interfases críticas, como la urbana-rural o las fronteras entre la produc-

ción y la conservación de la biodiversidad, tienen su origen en la falta de,

o en un inadecuado, ordenamiento territorial. La ausencia de un ordena-

miento territorial eficiente, eficaz y equitativo se traduce, además, en pér-

didas y sobrecostos económicos que las sociedades deben enfrentar,

aún aquellas que no habitan en territorios rurales o zonas de interfase.

La desagregación espacial y la desvinculación funcional entre los te-

rritorios rurales y urbanos conlleva a un despoblamiento del primero y

en mayores costos y menores opciones alimentarias en los últimos, en-

tre otras ineficiencias, y en un menor nivel potencial de provisión de ser-

vicios ecosistémicos en general. Inundaciones, incendios, contamina-

ción puntual y difusa, deforestación, degradación de tierras, cambios

en el meso-clima territorial, pérdida de diversidad y recursos genéticos

silvestres y domésticos, aumento desmedido del valor inmobiliario de

las tierras agrícolas tornándolas económicamente inviables a la pro-

ducción primaria, son algunos de los procesos socio-ambientales más

conspicuos asociados con la ausencia de ordenamiento territorial.

Hoy, los esfuerzos internacionales tendientes a favorecer la conserva-

ción de la biodiversidad y sus servicios ecosistémicos, o a alcanzar los

objetivos de desarrollo sostenible, se alinean en lo que se conoce como

´enfoque jurisdiccional´. El enfoque jurisdiccional apunta a vincular los

objetivos holísticos de la conservación o la restauración de los paisa-

jes productivos con la gobernanza de los recursos naturales y el uso de

la tierra, en una jurisdicción o territorio legalmente definido. El enfo-

que jurisdiccional se asemeja así al ´enfoque de paisaje´, con la diferen-

cia clave de que el enfoque jurisdiccional se basa en un territorio político.

Los enfoques jurisdiccionales buscan alinear los intereses y coordinar las

acciones entre gobiernos, empresas, comunidades locales y ONGs hacia la

conservación compartida, la sostenibilidad de las cadenas de suministro y

los objetivos de desarrollo verde. Tarde o temprano, a nuestro país le tocará

también demostrar que adopta tales enfoques jurisdiccionales a fin de poder

cumplir con sus compromisos internacionales (p.ej., convenciones para la

conservación de la biodiversidad, desarrollo verde, cambio climático, etc.).

Cada vez son mayores las exigencias en estos términos para el acceso a las

inversiones verdes, a los mercados de ciertos productos primarios, agro-

pecuarios o forestales, o a la cooperación internacional para el desarrollo.

Aportes para el Ordenamiento Territorial de Argentina (I) Bases teóricas, herramientas y algunas experiencias modelo Ligier, H. Daniel & Puricelli, Marino

Escenarios

geográficos para

abordajes de

ordenamiento

territorial

¿Límites

político-

administrativos

o límites

naturales?

Introducción

Uno de los aspectos básicos a considerar en los procesos de planificación

territorial es la delimitación física del ámbito de análisis. Es frecuente que

límites territoriales de municipios, departamentos, provincias y regiones, no

coincidan con los límites naturales de un agroecosistema, sub-cuenca o

micro-cuenca. Puede ser que, en algunos casos, los límites político-admi-

nistrativos coincidan con el curso de un río principal, pero muy pocas veces

coinciden con las líneas divisorias de las aguas.

Podemos afirmar que los procesos de Ordenamiento Territorial (OT) apli-

cables a diferentes escalas y espacios naturales son de reciente data, en

particular en los procesos de gestión a nivel de cuenca hidrográfica.

En términos espaciales, es necesario identificar las áreas en donde se lo-

calizan los problemas, aquellos en los que se debe intervenir para solucio-

narlos y los ámbitos espaciales – político-administrativos de “responsabi-

lidad”. De esta manera aseguramos una visión y análisis crítico, que amarre

la geografía con planificación y gestión territorial (Bermúdez, 2004).

Este artículo se presenta como un aporte conceptual y comparativo sobre

ventajas y restricciones en el abordaje hacia el ordenamiento territorial, so-

bre tres posibles ámbitos geográficos: cuencas, municipios y microregiones.

Aportes para el Ordenamiento Territorial de Argentina (I) Bases teóricas, herramientas y algunas experiencias modelo La cuenca como unidad de análisis

Si bien existen diversas definiciones de cuenca, tomaremos aquí la defini-

ción de cuenca hidrológica, incluyendo así a las aguas superficiales y sub-

terráneas (Ordóñez Gálvez, 2011). La misma constituye un espacio físico

delimitado por la propia naturaleza y, principalmente, por los límites que

imponen las zonas de escurrimiento de las aguas superficiales – caídas por

precipitación- convergiendo hacia un mismo cauce y conformando el curso

de un río (Chamochumbi, 2010).

La cuenca constituye una unidad adecuada para la planificación ambiental

del territorio dado que sus límites fisiográficos se mantienen en un tiempo

considerablemente mayor a otras unidades de análisis. Además, involucra

una serie de factores y elementos tanto espaciales como sociales, que per-

miten una comprensión integral de la realidad del territorio (POMCA, 2014).

Presenta límites naturales definidos, muchas veces alterados por acción

antrópica (red de caminos sin contemplar drenajes naturales, por ejemplo)

y son consideradas unidades de análisis relevantes por su concatenación

de efectos, tanto favorables como desfavorables, vinculados a la problemá-

tica territorial y ambiental.

Tabla 1. Definiciones de planes de manejo de cuencas, según objetivos centrales Cuando el agua es le centro de la planificación y manejo Concepto de calidad y cantidad de agua. Manejo del sistema hídrico Manejo de cuencas Cuando el centro está en los recursos naturales Suelos, flora, fauna y clima. El drenaje como recurso integrador Manejo sostenible de cuencas Cuando el centro es so- cio-ambiental y produc- tivo El rol estratégico para la diná- mica y funcionamiento de los factores bióticos y abióticos, sigue siendo el recurso hídrico Manejo integral de cuen- cas (ordenamiento de cuencas)

Una dificultad se plantea cuando diferentes administraciones político-ad-

ministrativas (por ejemplo, Municipios) se integran dentro de una cuenca,

en donde es ineludible concertar un manejo y administración compartida,

además de recabar estadísticas y registros de campo dentro de los límites

naturales.

La gestión de la cuenca, por lo tanto, debe ser direccionada por un comi-

té de cuencas con perfil técnico-político-administrativo, el cual definirá, en

función a los objetivos centrales, el plan de manejo, como se resume en la

Tabla 1 (Manual de Manejo de Cuencas, 1999-2001).

El agua es el centro en la evaluación de cuencas hidrográficas. Una vez

estudiado y caracterizado el ciclo del agua en una cuenca determinada,

conociendo los volúmenes disponibles, la calidad y recargas, entre otros

parámetros, se avanza sobre las alternativas de uso en función al contex-

to territorial-ambiental (gestión integral, ordenamiento de cuencas). Ahora

Aportes para el Ordenamiento Territorial de Argentina (I) Bases teóricas, herramientas y algunas experiencias modelo Los municipios como unidad de análisis

“La responsabilidad primordial de los gobiernos municipales es promover y

sostener un desarrollo local sustentable, entendido como aquel que armo-

niza crecimiento económico, cuidado ambiental y equidad social. Contar

con un marco de planificación es un aspecto básico para lograr tal objetivo,

en donde el ordenamiento territorial es la expresión espacial de las políticas

de desarrollo. El territorio es una construcción social compleja, en donde

no todos los actores sociales lo valoran de la misma manera ni tienen la

misma capacidad de influir en su desarrollo” (Mendez Casariego & Pascale

Medina, 2014).

La delimitación municipal es un problema multidimensional, dentro del cual

lo geográfico es uno de sus componentes, pero además incluyen factores

de tipo económico, político y poblacional que también deben analizarse,

considerando de igual manera las características de los municipios veci-

nos al que se está estudiando. Posiblemente, los decretos de creación de

los municipios deberían ser revisados frente a la dinámica de cambios po-

blacionales, tecnológicos, productivos y administrativos que ocurren en la

actualidad.

Si bien existen datos estadísticos a nivel municipal que permiten avanzar

en la caracterización territorial, en general se omiten análisis y registros en

donde la interacción “espacio natural-acciones antrópicas” va más allá de

los límites político-administrativos establecidos.

Un aspecto a considerar corresponde a la intervención intensiva por uso de

la tierra. Tal es el caso de los cinturones verdes, con una problemática par-

ticular de oportunidades para el desarrollo y, como contrapartida, conflictos

profundos focalizados en contaminación por agroquímicos, tenencia de la

tierra, competencia con barrios cerrados y bordes urbanos, entre otros.

Si contemplamos como objetivo central que las políticas apunten a reducir

disparidades, desigualdades y se orienten a problemas de integración eco-

nómica-social en un entorno espacial con potencialidades y limitaciones

determinadas, la interacción de los componentes urbano, periurbano y rural,

necesariamente deben estar integrados dentro del análisis territorial municipal. Las micro-regiones como unidad de análisis

Una manera de asociar aspectos naturales, productivos y socio-culturales

con los geográficos es bajo el concepto de Microregión. Esta es definida

como una asociación de municipios que acuerdan ejecutar proyectos con

fines determinados y específicos; en este caso cobra relevancia el proceso

participativo necesario para acordar metas comunes.

En general, las asociaciones de municipios surgen frente a problemas–

oportunidades comunes, que impactan en la sociedad involucrada; es decir

que nacen desde los gobiernos locales por demandas de la comunidad. Los

principales temas surgen por:

Aportes para el Ordenamiento Territorial de Argentina (I) Bases teóricas, herramientas y algunas experiencias modelo

• Vulnerabilidad (probable o probada) a las inundaciones
• Impacto del cambio global
• Falta de acceso al agua
• Necesidad de potenciar corredores turísticos
• Necesidad de fortalecer infraestructura (caminos, represas, energía)
• Intención de desarrollar cinturones verdes
• Intención de desarrollar producciones locales

Esta asociación de los municipios permite generar acciones colaborativas,

trabajar sobre procesos algo más descentralizados, facilitar la gestión y

coordinar y supervisar actividades. Su base técnica-administrativa es una

“unidad intermunicipal”, en donde las organizaciones locales interactúan y

gestionan insertas en un marco de gobernabilidad flexible y dinámica. En

general, se presentan como exitosas en localidades pequeñas y con capa-

cidades sociales para el desarrollo y generación de riqueza.

En síntesis, se trata de constituir instancias de desarrollo, concertación y

articulación en el ámbito intermunicipal, con el fin de incrementar la capa-

cidad institucional de cada uno de los gobiernos locales y el potencial pro-

ductivo del territorio a través de la promoción de oportunidades existentes

en la microregión, que solo pueden ser aprovechables a partir del abordaje

conjunto y la asociatividad municipal (Checura y González, 2002).

Unidad de ordenamiento Ventajas Limitaciones Cuenca Unidad con límites basados en la naturaleza que garantizan una integración e interacción de los procesos naturales en su interior. La antropización genera notables modificaciones en los límites por el efecto de la presencia de es- tructuras de comunicación, obras de drenaje,etc. La intervención en un sistema inte- grado, permite una mejor coordina- ción entre proyectos y acciones. Mayor complejidad administrativa por la superposición de diferentes límites políticos (municipios, par- tidos o departamentos, provincias, etc.) Permite tener una mejor visión de los problemas, sus causas, sus efectos y las interacciones entre ellos. Se requiere un enfoque más ela- borado en lo metodológico para establecer prioridades, etapas de avance y procesos de evaluación Se facilita la organización y gestión^ de resultados. de proyectos. Es más eficiente la gestión de los financiamientos necesarios para el desarrollo sostenible y la atenua- ción de riesgos. El interés común prima sobre el interés individual al entender el funcionamiento integrado de una cuenca El interés común no anula la puja de intereses sectoriales, ya que normalmente existe una relación de poder (político, económico) Tabla 3. Resumen de ventajas y limitaciones de los escenarios mencionados

Aportes para el Ordenamiento Territorial de Argentina (I) Bases teóricas, herramientas y algunas experiencias modelo Algunas consideraciones finales

• Independientemente del escenario seleccionado para procesos de orde-

namiento territorial, este debe ser, desde el inicio, consensuado y participa-

tivo, para lograr mayores niveles de apropiación y compromiso público-pri-

vado.

• A nivel de cuenca hídrica, hay claras interrelaciones entre los distintos

actores que se ven afectados o favorecidos por el comportamiento hídri-

co, el que no se vincula con las jurisdicciones político-administrativas y

tampoco con los derechos de propiedad. Permite un proceso gradual de

ordenamiento integral y de apropiación por parte de los actores de la co-

rresponsabilidad en el manejo de la cuenca (comité de cuencas).

• A nivel de municipios, tenemos información estadística cerrada a los lími-

tes municipales, pero en muchos casos es necesario “zonificar” para iden-

tificar interacciones independientes entre zonas dentro del municipio.

• La micro región permite desarrollar alianzas y desplegar capacidades hu-

manas orientadas, en general, a objetivos específicos con una mirada sec-

torial. Permite un buen acercamiento entre límites naturales y político –ad-

ministrativos asociados, generando nuevas relaciones de poder.

Bibliografía BERMÚDEZ, O.B. 2005. Planificación de cuencas hidrográficas. Algunos prin- cipios básicos. Caso de la cuenca del río Cali. En: Revista Entorno Geográfico 126-

142. Departamento de Geografía, Universidad del Valle, Cali, Colombia. CHAMOCHUMBI, W. 2010. El ordenamiento territorial en la gestión de cuen- cas hidrográficas: criterios de base y nuevos elementos de discusión. ISaT. Instituto de Salud y trabajo (Doc. de trabajo). Lima, Perú. MENDEZ CASARIEGO, H. & PASCALE MEDINA, C. (coord. técnica). 2014. Or- denamiento Territorial en el Municipio: una guía metodológica. FAO. Santiago, Chile. 72 pp ORDÓÑEZ GÁLVEZ, J.J. 2011. ¿Qué es cuenca hidrológica? Cartilla Técnica Aguas subterráneas – Acuíferos. Global Water Partnership y Sociedad Geográfica de Lima. Lima. POMCAS. 2014. Guía Técnica para la formulación de planes de ordenación y manejo de cuencas hidrográficas. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Colombia. World Vision. Manual de Manejo de Cuencas. Trabajando con enfoques y criterios de cuencas hidrográficas (módulo 2). Min. Ambiente y Rec. Naturales de El Salvador; CARE; FORGAES; Unión Europea. http://www.actswithscience.com/Des- cargas/manual%20de%20manejo%20de%20cuencas.pdf CHECURA, P y GONZÁLEZ, M. 2002. Las microrregiones: articulación público

• privada para el desarrollo regional. Fundación Civilidad (fundacioncivilidad.org.ar).

Aportes para el Ordenamiento Territorial de Argentina (I) Bases teóricas, herramientas y algunas experiencias modelo Murillo,Natalia & Maceira, Nestor

Los servicios

ecosistémicos

como insumo

para la

planificación

territorial

Los sistemas socio-ecológicos

Las sociedades humanas han co-evolucionado con los ecosistemas natu-

rales, moldeándose y adaptándose mutuamente. Este sistema complejo de

interacciones entre el ser humano y la naturaleza se ha denominado siste-

ma socio-ecológico (Martin-Lopez et al., 2013; Walker et al. 2004).

Los problemas que surgen de estas interacciones son complejos y actúan

en diferentes escalas, tanto espaciales como temporales, involucrando a

múltiples actores sociales. El abordaje de estos problemas, para llegar a

una aproximación de solución, requiere de la construcción de consensos

surgidos de procesos participativos que involucren a la comunidad. Para

ello, se requieren conocimientos no sólo experimentales sino también expe-

rienciales, ligados a los reservorios de conocimiento ecológico local que to-

davía persisten, especialmente en el medio rural (Martin-Lopez et al., 2013).

El territorio es entonces, una unidad, formada por un conjunto de sistemas

ecológicos y socioeconómicos interdependientes, que puede ser planifica-

da y gestionada como tal.

Los servicios ecosistémicos

Podemos definir en forma simple a los servicios ecosistémicos (SE) como

los componentes y procesos de los ecosistemas que generan beneficios

para la sociedad (adaptado de Haines-Young & Potschin, 2010).

La mayoría de los SE son considerados bienes públicos y, como tales, se

caracterizan principalmente porque una vez que se proveen a un individuo,

no se puede evitar que otros lo usufructúen. Además, su uso por parte de

una persona no disminuye las opciones de uso por otras. Estas caracterís-

ticas particulares, hacen que el mercado en general no los provea o lo haga

en cantidades distintas a las óptimas (Pearce, 1998; Ferraro & Simpson

2002; Freeman, 2003).