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Un análisis exhaustivo del sistema previsional peruano, explorando su evolución histórica, las reformas implementadas, los desafíos actuales y las perspectivas futuras. Se examinan los sistemas de reparto y capitalización, las tasas de reemplazo, la inversión de fondos previsionales y las críticas al sistema actual. El documento destaca la importancia de un sistema previsional equitativo y eficiente para garantizar la seguridad financiera del adulto mayor.
Tipo: Esquemas y mapas conceptuales
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En la actualidad tanto a nivel nacional como internacional el tema del sistema de pensiones genera grandes controversias. En el Perú coexisten dos sistemas de pensiones de jubilación. El sistema Nacional Pensiones – SNP, que consisten en un sistema de reparto que opera desde la década de los 70 y se encuentra regulado por decreto Ley 19990 (en adelante D.L 19990), que es aplicable para todos los ciudadanos y el Decreto Ley 20530 (en adelante D.L 20530) que constituye el marco normativo para los funcionarios servidores públicos del estado; y el sistema privado de pensiones -SPP normada por el decreto Ley 25897. Es por ello, que comenzare por desarrollar los antecedentes del sistema de pensiones y describiré cada uno de los sistemas existentes, para luego enumerar los principios en los que se fundamentan. Posteriormente, desarrollare una reseña de lo que implica la seguridad social. Finalmente, comentare la regulación de los sistemas pensionarios en Argentina que posee un sistema Mixto y chile que apunta por un sistema privado, con lo cual nos ayudara a ampliar más nuestro conocimiento acerca de los sistemas pensionarios.
¿Cuál es el propósito de un sistema previsional? Un sistema previsional equitativo y eficiente garantiza la seguridad financiera y el bienestar del adulto mayor en concordancia con la Declaración Política y Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento acordada por los países miembros de las Naciones Unidas en 2002. Para alcanzar esta seguridad financiera, hace más de 100 años se crearon seguros sociales de contribuciones tripartitas (empleador, empleado y Estado) vinculados a los ingresos salariales, administrados públicamente, con beneficios definidos y fondos colectivos de capitalización que devinieron en reparto (pay-as-you-go). Así, se estableció un pilar previsional obligatorio, altamente segmentado, para trabajadores dependientes del sector formal (profesionales, miembros de las fuerzas armadas, empleados públicos, educadores, trabajadores del sector financiero, trabajadores de gremios tales como transportistas, pescadores, mineros, manufactura, entre otros). Ver Feldstein y Liebman (2002) para una reseña histórica de la aparición de los programas de seguridad social en el mundo. A partir de los 90, más de 29 países implementaron sistemas obligatorios de contribuciones financieras definidas. Chile fue el primer país en 1980; Gran Bretaña, el segundo en 1988; y el Perú, el tercero en 1992. En varios países (Argentina, Hungría, Eslovaquia) estas reformas se han revertido; en otros, se ha producido una transición hacia sistemas nocionales de contribución definida (Italia, Suecia) o se han reducido las contribuciones a sistemas capitalizados (Estonia, Latvia, Polonia)^1. Actualmente, Chile está considerando una reforma integral de su sistema previsional debido a una serie de ineficiencias tales como excesivos costos transaccionales y bajas densidades de cotización. En adición a los modelos de ahorro previsional obligatorios y voluntarios, vinculados a las remuneraciones, de beneficios definidos y contribuciones definidas (financieras y nocionales), existen modelos no contributivos, con beneficios planos, universales o “targeted ” , y modelos actuariales apoyados por empleadores, oficinas estatales, fondos mutuos, asociaciones profesionales, etc. Adicionalmente, existe una variedad enorme de productos financieros de ahorro de largo plazo ofrecidos por instituciones financieras y pólizas de vida con una gran cantidad de modalidades de cobertura del riesgo de vida e invalidez. Estas pólizas incluyen muchas opciones para el rescate del ahorro en vida, que suelen ser adaptadas a las preferencias de los clientes. Otro modelo de cuidado durante la vejez es aquel que se apoya en el pilar familiar. Este modelo de cuidado de la vejez fue el empleado en todas las sociedades tradicionales. En realidad, los sistemas de seguridad social nacen precisamente en sociedades que presentan síntomas de descomposición familiar y se generalizan a otras que no poseían estos síntomas. No es casualidad, que sean precisamente los espacios donde el pilar familiar es más extensivo, aquellos que presentan menos índices de cobertura formal por modelos financieros
1.2 El propósito de la Reforma de 1992 En 1992, se introdujo en el Perú el pilar privado obligatorio de contribuciones financieras definidas con fondos individuales de capitalización financiera, gestionado por una Administradora de Fondo de Pensiones (AFP) y regulado por la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS) -muy semejante al chileno. Esta reforma estructural se justificó por las siguientes razones: Reducir (y progresivamente eliminar) la deuda previsional del Estado causada, entre otros, por una ineficiente e inapropiada gestión financiera del Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS). Se argumentó, además, que la tasa de dependencia de adultos mayores era o sería insostenible en el futuro inmediato; Adoptar un nuevo sistema previsional de capitalización financiera individual para sustituir el sistema público de reparto o en su defecto, mantener un sistema mixto otorgando preferencia al nuevo sistema privado de pensiones (SPP); La nueva industria privada de AFP, dedicada con exclusividad a la administración de pensiones, ampliaría y profundizaría el mercado doméstico de capitales. Al inicio, se impuso como límite el 10% de inversión del fondo en activos del exterior para evitar la exportación de capital y más bien, contribuir al financiamiento del desarrollo doméstico; Eliminar el aporte obligatorio del empleador y del Estado; Transferir el riesgo de inversión financiera al trabajador; Ampliar la cobertura; Uniformizar acceso y condiciones de elegibilidad a fin de eliminar la inequidad imperante hasta 1993 con marcadas diferencias en beneficios, edad de jubilación, tasas de reemplazo y otros; y Combatir la “miopía previsional”. Impacto anticipado y no anticipado de la Reforma de 1992 1.2 Inepta gestión financiera del IPSS En efecto, la carencia de una administración financiera independiente y profesional del IPSS destruyó el fondo colectivo, el sistema de reparto, y generó una crisis actuarial. Esta crisis también fue resultado de programas insosteniblemente generosos como el Decreto Ley Nº 20530. Más de la mitad del pago de pensiones se asignaba a un reducido número de aventajados beneficiarios de este Decreto Ley (miembros del magisterio, fuerzas armadas y funcionarios de alto nivel del sector público) que progresivamente fue creciendo a medida que se incluyeron más beneficiarios. La combinación de un fondo de pensiones diezmado por políticas públicas inapropiadas, ineficiente administración y beneficios inequitativamente generosos produjo una enorme deuda previsional pública. 1.3. La tasa de dependencia del adulto mayor La tasa de dependencia durante el IPSS a fines de los ochenta no implicaba, por sí misma, la insostenibilidad de un sistema de reparto. A finales del siglo XIX, Alemania tenía una tasa de dependencia similar a la peruana. Cuando Otto von Bismark creó en 1883 el
El fondo de pensiones del SPP asciende a US$ 38,786 millones de dólares equivalente al 19.2% del PBI (US$ 202,295 millones). A setiembre del 2014, el 60.5% del fondo previsional se invirtió en activos financieros domésticos y el 39.5% en activos financieros externos. Las inversiones domésticas se distribuyen de la siguiente manera: 17% en empresas no financieras (bonos, acciones y valores representativos sobre acciones en el mercado local); 13% en certificados y depósitos a plazo; 13% en bonos del gobierno y el 17% restante en bonos subordinados y otros bonos financieros. El 39.5% se invierte en el exterior en bonos de empresas no financieras, cuotas de fondos de inversión, bonos de titularización y acciones, y valores sobre acciones de empresas no financieras. La composición del portafolio muestra que estos pasivos de largo plazo contribuyen a la liquidez del sistema financiero, a financiar la deuda del gobierno y del sector privado financiero y no financiero, representan cierta participación patrimonial en empresas peruanas no financieras y representan una salida de capitales en la cuenta financiera de la balanza de pagos. En setiembre de 2014 el BCRP autorizó que el 42% del fondo esté invertido en activos financieros en el exterior7. Ello pone de manifiesto el interés en diversificar riesgo. La Ley Nº 29903 permite elevar la participación de la inversión en fondos alternativos tales como inversión en infraestructura que actualmente representa el 3% de las inversiones totales. Se estima que esta modalidad de inversión se eleve en el futuro cercano. La creación del pilar de AFP ha tenido importante impacto sobre el mercado de capitales y genera un importante flujo de liquidez. Los ahorros previsionales que son intermediados por las AFP fueron en el 2013 del orden de US$ 2,823 millones (2.5 millones de cotizantes
eficiencia y la cobertura. Sus principales objetivos fueron: Crear cuatro fondos de capitalización de acuerdo a nivel de riesgo; Crear un proceso de licitación (o subasta) para nuevos afiliados en aquella AFP que gane la licitación porque cobra la menor tasa de administración; La posibilidad de cobrar la tasa de administración sobre el flujo de la contribución o sobre el saldo en la cuenta individual de capitalización; Obligar la afiliación del trabajador independiente, ya sea al sistema privado o al sistema público (suspendido mediante Ley no. 30082 hasta julio del 2014). Este mandato fue derogado por la Ley Nº 30237 de setiembre 2014 que restablece el aporte libre y voluntario de los trabajadores independientes; Crear un fondo educativo y una comisión de participación ciudadana; Mejorar la información para los afiliados a través de un boletín informativo; Crear un régimen especial de jubilación anticipada, y Modificar el fondo de pensiones sociales con contribuciones más bajas para microempresarios (PYMES). El impacto de esta reforma previsional fue ampliamente debatido durante los años 2013 y
de US$ 100 y un costo de administración y SIS de US$ 30.18. Se realizan estas aportaciones durante los cinco años. Al final del 5to año, en 2013, se calcula el rendimiento real neto que se obtiene de la capitalización de los US$ 100 por el rendimiento de 3.4% en 5 años, US$ 118.20 en relación a la inversión total que fue US$ 130.18 (debido a que se tienen que sumar los US$ 100 de la contribución a la cuenta individual más el costo total de US$ 30.18). Este rendimiento real neto para el periodo de cinco años debe ser anualizado. Resultado: desafortunadamente, en este ejemplo, el rendimiento real neto es negativo, - 1.91%. Ello se debe a que el rendimiento total 2008- 2013 es US$ 118.20 pero el afiliado invirtió US$ 130.18. En otras palabras, aunque el rendimiento real del fondo 2 es 3.4%, el rendimiento real neto para el afiliado es -1.91%.
El análisis de las secciones precedentes nos lleva a concluir que el sistema previsional en el Perú es un fracaso. Solo una de cada cuatro personas se jubila a través del sistema formal. La tasa de reemplazo, definida como la razón promedio entre la pensión y el ingreso, es cercana al 40% en el sistema privado y menos del 30% en el público. Las comisiones son tan elevadas que la rentabilidad de las AFP es más de cuatro veces la de los fondos que administran desde el 2000. Y, decenas de miles de aportantes a la ONP jamás recibirán pensión alguna. Hay dos errores estructurales en el diseño del sistema previsional. El primer error es la pretensión de financiar las pensiones con impuestos a la planilla en un país en el que más de dos tercios del empleo es informal. Además, muchos trabajadores transitan regularmente entre la formalidad y la informalidad, lo que los hace cotizantes eventuales. De acuerdo a un estudio reciente del Banco Interamericano de Desarrollo, reportado en Levy (2015), un quinto de los trabajadores en planilla en un año determinado estarán en la informalidad después de doce meses. No es de extrañar entonces, debido a esta alta probabilidad de transición de la formalidad a la informalidad, que los cotizantes de las AFP sean menos de la mitad de los afiliados. Peor aún, al ahondar las distorsiones en el mercado laboral, el esquema contributivo actual constituye un obstáculo fundamental a la formalización laboral. El segundo error es el ahorro forzoso sin evidencia que respalde la hipótesis de que las personas no ahorran para su vejez. Hemos diseñado un sistema copiando la idea de que hay que obligar a los trabajadores a hacer lo que es bueno para ellos. Si forzamos a las personas a ahorrar ¿por qué no forzamos a las empresas a invertir? A estos dos errores fundamentales se une una regulación asfixiante que ahoga la iniciativa y la competencia entre las AFP. Ejemplo prístino es el intento de reducir las comisiones a través de la subasta de los nuevos afiliados, como si los trabajadores fuésemos “encomendados”. Sugerimos una reforma sobre la base de dos elementos esenciales:
los adultos mayores en vista de la ausencia de un mercado de anualidades desarrollado.
como, por ejemplo, mejorar la información y la representación de afiliados en el sistema.
preliminar, sujeto a discusión y a fomentar el diálogo social que permita la creación de consensos. Es obvio que de adoptarse una propuesta en la dirección planteada en este informe, uno de los problemas más serios será plantear un proceso de transición hacia un nuevo sistema.
