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EL PRINCIPIO DE LA AUTOTUTELA
ADMINISTRATIVA COMO PRIVILEGIO
DE LA ADMINISTRACION PUBLICA
OSVALOO OELCKERS CAMUS Universidad Cat6lica de Valparaíso Univer .s idad de Chile (Valparaíso)
l. GENERALIDADES
La Administración Pública es un ente jurldico que debe que actuar de acuerdo al bloque de la legalidad. Esto no es obstáculo para que la Administración, en múltiples oca- siones, aparezca investida de una serie de privilegios que no suelen otorgársele a los particulares. Tal es la importan- cia de estos privilegios que se ha querido explicar la esen-
cia de la Administración Pública, y como consecuencia la
del Derecho Administrativo, como un conjunto de prerro-
gativas y exorbitancias '. Asl, ejemplo de tales prerrogativas
son la Expropiación Forzosa, lo relativo a Funcionarios Públicos, los Contratos Administrativos, los Actos Adminis- trativos; todas instituciones administrativas que exorbitan la regulación de Derecho Común. La caracterlstica de la
1 Ver BOQUERA OLIVER, Jos é María. Criterio conceptual del De- recho Administrativo, en Revista de Administración Pública 42' (1963), pp. 121-153. GARRIDO FALLA, Fernando. Sobre el Derecho Administrativo fJ SUs ideas cardinales, en Revista de Administración Pública 7 (1952) pp. 11-50. BALLBÉ PnAUNÉS , 'M-anu el. Derecho AdministratitiO, en Nu eva Enciclopedia Jurídica 1 (1950) pp. 55-82.
J. RlvERo. Existent il un entére du Droit Administratif, en Re~
vue de Droit Public et de Science Politique .( Paris 1953) J p. 278 Y ss.
Administración será, pues, para Hauriou, el ejercicio de la "puissance publique" '. Ahora bi en, si esta construcción es sugestiva en su con- junto y acertada en muchas de sus valoraciones, no es me- nos cierto que ella ha sido desechada como intento de ca- racterización total y sistemática de la Administración y del Derecho Administrativo, esto, debido a que en muchos ca- sos la Administración no actúa con prerrogativas y es re- gulada su actividad por el Derecho Administrativo. Un ejemplo de esta situación es la actividad administrativa de fom ento y planificación. En todo caso, 10 que nos interesa por el momento es dejar claramente establecido que la Administración Pública cuando ejerce una tarea propia- mente administrativa aparece investida de privilegios in- concebibles o inexistentes en otros sujetos jurídicos 3. Aquí no nos referiremos a todos los posibl es privilegi os de la Administración, sólo nos detendremos en los privile- gios que se derivan de la especial posición de la Adminis- tración Pública en relación con los Tribunales de Justicia. Se trata, pues, de privilegios que emanan de su posición o situación jurídica derivadas de las especiales relaciones entre la Administración Pública y los Organos de Justicia. Es fr ecuente afirmar que estos privilegios posicionales derivan del principio de ejecutorie dad de los actos admi- nistrativos '. Con esto queremos decir que los actos ad-
2 Ver HAURIOU, Maurice. Précis élemenlaire de Droit AdminiJ.- .rotif 4 (Paris 1943), p. 46 Y ss. 3 Ver OELCKERS CA~lUS, Osvaldo. En tomo al concepto de Ad- ministración Pública y Derecho Administrativo, en Revista de Ciencias Jurídicas .5 (1975), p, 49 y ss. " Ver GoNZ.ÁLEZ PÉREZ. Jesús. Ejecutoreídad de los Actos Admi- nistrativos, en Nueva Enciclopedia Juríd ica 8 (1956), pp. 132-139. GARlUOO FALU. La eficacia de los Actos Administrativos en lo Nuet-YJ Ley de Procedimiento, en Revista de Administración PÚ- bli ca 26 (1958). pp. 207-229. B<x:UER.-. OLIVER, José María. Eiecutoriedad y ejecuci6n fono-
sa de los Acto, de la Administracidn Local, en Revista de Estudios
de la Vida Local 139 (Madrid), pp. 1-27.
DROMr, José. Acto Administrativo (Bs. Aire, 1973). Pág. 19
y ss.
2. LA SEPARACION ENTRE JUSTICIA Y ADMINIS-
TRACION y EL PRINCIPIO DE AUTOTUTELA·
2.1. SIGNIFICADO DEL PRINCIPIO DE AUTOTUTELA
La autotutela es una institución de la Teoría General del Der echo, por lo tanto no es sólo peculiar del Derecho Ad- ministrativo, puesto que tie ne una g ran importancia en rela- ción con el ámbito de defensa (o tutela) de los derechos. El principio de la paz jurídica, característica de las actua- les form as organizativ as del Estado, impone la prohibición de la coacción privada en la vida so cial. Son los órganos judiciales los encargados de ordenar la aplicación de me-
did as coactivas y sólo los Tribunales de Justicia estarán
facultados para conocer y decidir sobre las pr etension es de
un suje to sobre otro. Esto significa q ue existe como regla general una prohibición de autotutela, debiendo som eterse fa carga de las pretension es jurídicas a los Tribunales de Justicia. Con ello, los sujetos particulares no podrán ejer- cer bajo ninguna circunstancia la coacción jurídica. Esta regla general sólo se excepciona en algunos supuestos. Así,
por ejemplo, los padres pueden castigar y corregir mode-
radamente a s us hijos no emancipados (Art. 233 CC. ). Pues
bien, a diferencia de esta situación a qu e es tán sometidos los particulares, la Administración cuando actúa regida por el Derecho Administrati vo se encuentra autorizada para ejercitar la autotutela como regla general. Lo normal es que no necesite acudir al Tribunal tanto para declarar, como para hac er valer sus pretensiones. Es este un privilegio que
sólo se ha otorga do a la Administración Pública y sólo en
razón de la finalidad que ella pretende en el medio social.
6 Ver C ARdA DE ENTERRÍA, Eduardo y FER NÁ."lDEZ TORRE S, Ra- mó n. Curso de D erec l10 Administrativo (Madrid 1974) , 1 p. 3 15 Y ss.
2.2. EVOLUCION HI STORICA DEL PRINCIPIO DE AUTOTUTELA
Ant es dijimos que este privilegio deriva de una determinada situ ac ión h is tórica. El principio de autotutela va a aparecer como consecuencia de la concepción de la separación de poder es del Estado qu e ha de surgir de la Revolución Fr ancesa 7. Así, la caracte rí stica de la relación Admin is tra- ción-Justicia va a estar directamente condicionada por el papel que la Justicia había jugado con anterioridad a la Revolución. Al reorganizarse el Estado, a partir del movi- miento franc és , se adopta el esquema de la div is ión de po- dere s, pero como principio inte rpr etado de forma clara- mente heterodoxa en relación a la formul ac ión de Montes- quieu (^) J precisamente, porque está presente ]a experiencia inmediatamente anterior, de pugnas entre los parlamentos -que eran órganos judiciales de naturaleza colegial- y el Rey'. Estos parlamentos, constituidos por la nobleza de toga, se encontraban en una situación privilegiada qu e se manifestaba sobre todo por medio de do s poderes: el poder de registro y el veto devolutivo. El Poder de Registro actuará corno una es pecie de re-
quisito de promulgación de las ordenanzas reales, de tal
manera que sólo podrán se r aplicadas aquellas ordenanzas que hubiesen sido registradas, no pudiéndose aplicar aque- ll as otras no registraaas. Por o tra parte, los jueces de los parlamentos eran también titular es de una espec ie de voto devolutivo. Con- sistía en la posibilidad de devolver al Rey sus ordenanz as para que las reconsiderara, cuando se estimaba que eran contrari as a Derecho o que se oponían a las leyes, de l as que lo s jueces se pretendían guardianes y cuyo dep ós ito administraban a trav és de es te poder de r eg istro.
7 Ver CAR d A. DE ENTERRÍA (N9 5). p. 40 Y 55. 8 Ver RAYMO ND G. GATTEu... Histo ria de las ideas políticas 2 (M éxico 1 959), 2 p. 30 Y 55.
una prohibición formal a que los tribunales se inmiscuyan en cualquier asunto administrativo. Por el momento, el poder le pertenecerá al pueblo, por lo tanto no serán necesarios los limites que en su tiempo le impusieron al Rey los Par- lamentos ". Como consecuencia de esta situación, la separación de poderes se va a interpretar e)l sentido favorable al Poder Ej ec utivo; en definitiva el Ejecutivo va a ser la gran con- quista de la burguesía de la Revolución Francesa. Re specto de los tribunales, insistimos, se va a prohibir con todo énfasis que puedan perturbar de cualquiera ma- nera el funcionamiento de la Administración. La Adminis- tración queda por lo tanto exenta de control frente al Po- der Judicial. El juez no podrá inmiscuirse en la actuación administrativa, y si lo hace incurrirá en delito. Ejemplo de ello lo tenemos en el Ar!. 222 inc. 19 C. Penal. En definitiva, de la Revolución Francesa va a surgir un verdadero acantonamiento del Poder Judicial, que re- sulta de alguna forma contrario a lo propuesto por Montes- quieu. Es así como en definitiva va a forjarse en concreto el principio de separación de poderes. A la vista de estos antecedentes nos parece fundamen- tal la conexión del principio de autotutela con la división de los poderes y cómo dicho principio se manifiesta al ser un auténtico privilegio posicional de la Administración PÚ- blica, posicional, puesto que supone una determinada posi- ción de exención respecto a los tribunales. En el Der echo Administrativo chileno es evidente la influencia de la concepción francesa de la separación de poderes. Bástenos citar aquí los Arts. 80 de la Constitución Política; Ar!. {)9 del Acta Constitucional N9 2; Art. 1 Y 4 del COT., Ar!. 222 C. Penal.
9 Ver !i)NER H:Eru.rANN. Teoría 9 Práctica del Gobierno Modem o '(Madrid 1964). Traducción, Enrique Tierno Galván, pp. 131 Y
3. MANIFESTACIONES DEL PRINCIPIO
DE AUTOTUTELA
Hemos señalado cómo aparece dicho principio; veremos ahora cuáles so n las manif es ta ciones concretas de él. O sea, cómo el principio operará en la realidad a través de cie r- t as técnicas concretas.
- PROHIBICION DE QUE LOS JUECES INTERFIERAN LA ACfUACION ADM I NFSTRAT IVA
La prohibición formulada a los tribunal es de que no per- turb en el actuar administrativo aparece recogida expresa- mente en nuestro ordenamiento positivo. Además de 10 se- ñalado por el Acta Const. No 2 Art. 60 y por el C.P., Art. 222 inc. l o lO, consecuencia de dicha prohibición, es te prin- cipio de exención de la Administración frente a los tribu- nales aparece también recogida por el COT., Art. l o, 324 inc. l o, y en cierto se ntido, el Art. 4Q del mismo código. La prohibición de interferir en el ámbito de actuación administrativa la entendemos en un sentido de privilegio, pu es se TÍa inconcebible que dicba regla se formulara en relación con los sujetos particulares. Precisamente, la regla es la co ntraria y no hay ningún inconveniente en que los jueces tutelen los derechos y actuacion es de los sujetos pri- vado s.
3.2. LA ESPECIAL CONFICURACION DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Debemos nuevamente señalar qu e en Chile no existe una jurisdicción de lo contencioso administrativo con compe- tencia general. Es és te un vacío en nu estro Estado de De- recho 11,
10 ETCHEBERRY, Alfredo. Der ec ho Penal (1965), 4 p. 194. 11 Ver Lo contencioso administrati vo. Ponencias presentadas a la s Jornadas sob re "Lo Contencioso Administrativo" (1976). Uni- versidad Católica de Valparaíso, Escuela de Derecho.
el proceso penal al agente prevaricador. En todo caso, es·
tas dos técnicas eran ineficaces para controlar una Admi· nistraci6n tan amplia e intensa como la que en ese momen· to surge. El sistema de autocontrol, de respeto a la ley, que a partir de Napoleón se encomendará al Consejo de Estado y a los Consejos de Prefectura, andando el tiempo se am, plía con el sistema de protección a los derechos fundamen. tales individuales. Por lo tanto, este sistema de control in· terno va a servir también para defender y garantizar estos derechos individuales, abriéndose una nueva y mayor pers· pectiva a la institución inicial. Con la evolución del régimen político,administrativo, se obs er varon ciertas fallas del Consejo de Estado francés. A SÍ, se criticó su carácter meramente consultivo, puesto que como órgano administrativo no tenía autoridad plena para r eso lver, sie ndo en definitiva el gobierno quien re, solvía ajustándose o no a la propuesta del Consejo de Es- lado. Con la revolución liberal de 1848, el Consejo de Es- tado va a evolucionar, modificándose la técnica de la ju- risdicción r etenida por la llamada jurisdicción delegada, lo qu e significó que "hora es el Consejo de Estado quien puede resolver y emitir fallos propios, porque para eso tiene una jurisdicción delegada por el gobierno. El go- bierno, al delegar tal facultad, determinó que el dictamen emitido por el Consejo de Estado tuviera el carácter de vinculante y, por lo tanto, debía respetarlo y cumplirlo ". Por otra parte, el Consejo de Estado va a continuar siendo formalmente UD órgano administrativo, o sea, no se· rá un órgano encuadrado en el poder judicial, pero sus miembros van a conseguir un status de plena independen-
cia y autonomía, por lo que de hecho va a funcionar como
si fuera un auténtico tribunal. Es este sistema el que hoy se encuentra vigente, con la sola salvedad de que en 1953 los Consejos de Prefectura fueron sustituidos por los llama-
12 Ver AUBRY, ]. M. y DJtAc,o, R. Traité de lo Contentíeu Ad. ministrat¡1 (1962), 1 p. 155.
dos tribunales regionales que siguen con el mismo status
admirustrativo que aquéllos. En España, el recurSQ contencioso admirustrativo lo co- noce la sala de lo contencioso administrativo de las Audien- cias territorial es y el Tribunal Supremo, ambos auténticos tribunales del Poder Judicial. Sin embargo, la vigencia del principio de separación de poderes se salva por la especial configuración del proceso contencioso administrativo, confi- guración trasplantada al sistema español del modelo fran· cés 13. Las peculiaridades que presenta este proceso conten- cioso administrativo, en relación con el principio de la se- paración de los poderes, se observan sobre todo en dos pun- tos particulares. 1) La consideración del proceso contencio-
so administrativo como un proceso ex post y consecuente-
mente la importancia que adquiere el principio del acto
previo. 2) El carácter normalmente no suspensivo del re-
curso contencioso administrativo. Estas dos particularidades implican que a la hora del proceso contencioso administrativo los Tribunales de Justi. cia se encuentran r es pecto de la Administración en una relación muy diferente de la que presentan respecto de los demás sujetos jurídicos. Por de pronto, en el proceso con- ~encioso administrativo, la Admirustración asume normal- mente el papel de dep1andado, lo que significa que la Ad- ministración no actúa como demandante, porque cuando ena se encuentra en la posición activa de demandante no acude por lo general ante los tribunáles, sino que tiene la posibi- lidad de invalidar o revocar un acto administrativo. Esta es una manifestación evidente del principio de autotutela que se concede a la Administración Pública. Se de be también señalar que el proceso contencioso administrativo se articula como un proceso ex post, o sea, un proceso a conductas cumplida s. Una vez que la Admi- nistración ha actuado y ejecutado sus propias decisiones,
13 Ver GoNZÁLE:L PÉREZ, Jesús. Derecho Pr ocesal Administrativo (1955), 1 p. 45 Y ss.
debe destacar del proceso contencioso administrativo es que éste se caracteriza por un sistema de recursos contra el acto, lo que a su vez es un consecuencia del principio de separa- ción de poderes_ Otra peculiaridad del proceso contencioso administra- tivo, relacionada con el principio de la separación de pode- res, es el carácter no suspensivo del recurso contencioso ad- ministrativo l.. La regla general en el proceso contencioso administrativo es la no suspensión de los efectos del acto mientras dura la tramitación de dicho proceso y sólo en casos excepcionales se admite la posibilidad de que el acto discutido pueda dejar de producir sus efectos o suspende r- se. Por ejemplo, cuando no mediando tal suspensión pue- dan producirse daños irreparables. Esta es una prueba más de que hay una especie de prejuicio a favor de la Admi- nistración, un verdadero privilegio posicional que es in- sólito en l os procesos interprivatos.
3.4. EL PRINCIPIO DE EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ".
Otra de las manifestaciones del privilegio de autotutela ad- ministrativa es el principio de ejecutoriedad de los actos ad- ministrativos. Ya decíamos que este principio es una de las varias manifestaciones de la regla de separación de pode- res. Se traduce en el hecho de que los actos administrativos se encuentran dotados de fuerza ejecutiva, lo que conlleva a su favor una importante presunción de legitimidad.
16 Ver GoNZÁI..EZ PÉnEZ. Jeros. La suspensión de acuerdo! por
la iurisdicci6n contenciosa administrativa, en Revista. de Admi- nis'r3ción Pública 23 ,(1957), p. 17 9. MARTíN RETORDn.LQ GoNZÁLEZ, Chüo. Suspensión de 10$ Ac- tos Administratioo! por 10$ Tribunales de lo contencioso (Ma- drid 1963), p. 86 ' Y ss. 17 Véase GARCÍA DE ENTEIUÚA (N9 6), I p. 401.
3.5. LA EJECUCION FORZOSA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Distinto del principio de ejecutoriedad de los actos admi- nistrativos es el privilegio de la ejecución forzada, llamado en doctrina acción de oficio 18. La ejecución forzada consis- te en la potestada concedida a la Administración para utili- zar su propia coacción con el objeto de dar cumplimiento a sus actos. Se podría aquí establecer como principio el que la Administración Pública, a través de sus órganos compe- tentes, puede proceder a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo que una ley exija la intervención del tribunal. Este es un auténtico privilegio que escapa a la regla ordinaria y general, puesto que un particular, aunque tenga un título ejecutivo, no puede utilizar su propia coac- ción, sino que debe acudir ante los tribunales para que sea el juez quien ordene la ejecución. En cambio, el principio en derecho administrativo nos señala que la Administra- ción deberá recurrir al órgano jurisdiccional para que orde- ne la ejecución sola cuando una ley as! lo exija. La Administración puede hacer uso de su propia coac- ción, y por eso se habla de acción de oficio. En efecto, la Administración puede imponer multas, o apremiar o incluso detener a las personas con el objeto de garantizar el cum- plimiento de los actos administrativos (Art. 160, C. Sani- tario ). Debemos insistir en que no debe confundirse este prin- cipio de la ejecución forzosa con el principio de la ejecuto- riedad. La ejecutoriedad es una cualidad del acto, mientras que la posibilidad de la acción de oficio es una cualidad derivada del sujeto administrativo; la ejecutoriedad supone una exención de juicio declarativo, mientras que la acción de oficio implica una exención de juicio ejecutivo.
18 GoNZ.ÁLEz PÉREZ, Jesús. E;ecuci6n forzosa en Derecho Admi- nistrativo, en Nueva Enciclopedia Juridica 8 (1956), p. 91.
actuación material de la ejecución (si se expropia sin que se declare la utilidad pública) o si se comete en dicho acto una irregularidad susceptible de justificar una declaración de nulidad, la actuación administrativa es constitutiva de la llamada vía de hecho (respecto del fondo O de la for- ma) que es indigna de protección y justifica la interven- ción de los Tribunales, los que a trav és del interdicto pue- den restituir la posesión amenazada o perdida. Pensamos que igualmente podría deducirse acción ante el contencioso administrativo solicitando la nulidad del acto por contener éste vicios que atentan contra su legitimidad.
4.2. En otros casos, las leyes imponen la obligación de acudir a los tribunales para ejecutar ciertos actos admi- nistrativos. Así ocurre, por ejemplo, en materia tributaria, Arts. 115, 120 , 122, 168 Y ss. del C. Tributario.
4.3. Por otra parte, la Administración no puede hacer uso de la autotutela cuando actúa en relaciones reguladas por el de Der echo Privado. Al actnar en tales relaciones, la Administración se encuentra sometida a las mismas reglas y particularidades a que están sujetos los entes privados.
Por último, estas técnicas de autotutela que hemos se- ñalado se justifican por la necesidad de que la Adminis- tración gestione la pronta y eficaz satisfacción del interés general. Pero se debe advertir que no obstante la facilidad de una actuación administrativa como la que pernúte la au- totutela administrativa, constituye una tentación permanen- te para aplicarla fuera de los supuestos específicos de la ges- tión de Jos servicios públicos y además como medio de e Ju - dir los procedimientos más complejos de la tutela judicial. De ahí que sea necesario establecer que la aplicación del principio de la autotutela debe materializarse de forma res- trictiva, por tratarse de excepciones a una regla común, o mejor dicho, de un verdadero privilegio.
