La Política Económica: Objetivos Económicos y Relaciones de Poder, Apuntes de Economía

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ENFOQUES Y CATEGORÍAS

DE LA POLÍTICA ECONÓMICA

U NIVERSIDAD N ACIONAL A UTÓNOMA DE M ÉXICO Dr. José Narro Robles Rector Dr. Sergio Alcocer Martínez de Castro Secretario General Dra. Estela Morales Campos Coordinadora de Humanidades

I NSTITUTO DE I NVESTIGACIONES ECONÓMICAS Dr. Jorge Basave Kunhardt Director Dra. Verónica Villarespe Reyes Secretaria Académica Lic. Ernesto Reyes Guzmán Secretario Técnico Lic. Ana I. Mariño Jaso Jefa del Departamento de Ediciones

U NIVERSIDAD V ERACRUZANA Raúl Arias Lovillo Rector Ricardo Corzo Ramírez Secretario Académico Víctor Aguilar Pizarro Secretario de Administración y Finanzas Joaquín Diez-Canedo Flores Director General Editorial

Corrección y cuidado de la edición Marisol Simón

Primera edición, 2008

© INSTITUTO DE I NVESTIGACIONES ECONÓMICAS, UNAM Circuito Mario de la Cueva s/n, Ciudad de la Investigación en Humanidades Ciudad Universitaria, 04510 México, D F.

© UNIVERSIDAD V ERACRUZANA Dirección General Editorial Lomas del Estado s/n Zona Universitaria, 91000, Xalapa,Ver.

ISBN 978-970-32-4562-

Derechos reservados conforme a la ley

Impreso en México Printed in Mexico

ÍNDICE

Introducción 7

1. Especificidad de la política económica 11
2. Naturaleza de los conocimientos de la política económica 27
3. Grandes supuestos teóricos de la política económica y los enfoques resultantes 47
4. Categorías formales de la política económica 63

Bibliografía 75

En este contexto, se pueden entender las posiciones polares que suelen caracterizar el abordaje de los temas político-económicos, las cuales se presentan a continua- ción, esquemáticamente, en sus versiones más frecuentes y conocidas. Por una parte, se observa una posición proclive a en- tender la política económica a través de un prisma eco- nómico. Esto significa que los propósitos económicos que animan las decisiones gubernamentales y su viabilidad se observan a partir de las necesidades impuestas por el siste- ma productivo y financiero. Desde este ángulo, la política económica se desarrolla acorde con una lógica aceptada según ciertas teorías, modelos cuantitativos o reglas de buena conducta económica. A ese conocimiento y accio- nar no se le reconoce un estatuto científico, pero sí una base de racionalidad, de cuyo rigor y validez nace la fina- lidad de quienes la deciden, la elaboran y la aplican. Por otra parte, enfrentada a este punto de vista, aparece la que adopta una postura, que centra la política econó- mica en determinantes que devienen del poder. Desde el concepto mismo del Estado hasta los intereses creados que orientan ciertos grupos económico-financieros, son constantes las referencias al papel determinante de los factores políticos y a su envoltura ideológica. La pregun- ta decisiva que flota entonces sobre todo conocimiento y análisis crítico de la política económica puede sintetizarse en el señalamiento de quienes son los que en el fondo la deciden y a quienes –en definitiva– beneficia o perjudica, más allá de cómo se expongan las decisiones y sus fines.

La afirmación de que estos dos enfoques de la políti- ca económica se contraponen se fundamenta en el hecho de que generalmente hay una tendencia a encerrarse en una u otra de las posiciones expuestas. Este trabajo realiza una aproximación a ese debate y brinda sus puntos de vista. Al respecto, se trata de plan- tear metodológicamente los criterios que son propios de la política económica y los grandes supuestos teóricos que conforman sus distintos enfoques. El capítulo 1 está orientado a establecer cuál es la sin- gularidad de la política económica como disciplina y que forma parte del campo de las ciencias sociales. A este respecto, cabe subrayar que desde su propia denomina- ción, la política económica conjuga dos planos de relaciones sociales, la política y la economía. La interacción particu- lar que se establece en esta relación es la que delimita la espe- cificidad de los fenómenos que caracterizan esa disciplina. El capítulo 2 introduce el tema acerca de la naturale- za de los conocimientos que brinda la política económi- ca. En esa polémica, no sólo aparece envuelta la existencia o no de limitaciones reales para abstraer conocimientos científicos de esta disciplina. También forma parte de esta polémica si tales conocimientos no son, en última instan- cia, tributarios de otras disciplinas sociales con mayor ri- gor en sus fundamentos teóricos. A lo que cabe agregar, y no de menor importancia, el papel que desempeñan las valoraciones ideológicas en la política económica. El capítulo 3 procura de una forma muy simplificada pero ilustrativa, identificar los grandes supuestos que

1. ESPECIFICIDAD DE LA POLÍTICA

ECONÓMICA

La problemática teórico-metodológica del estudio de la política económica ( PE ) puede tratarse desde distintas pers- pectivas según las cuestiones que se consideran básicas. En este capítulo se comenzará por establecer cuál es la singularidad de la PE en el contexto de las ciencias socia- les. Para esos efectos, brevemente, se pasará revista a las versiones más reconocidas en la materia y se expondrá la posición que este trabajo adopta a ese respecto. El objeto que se atribuye a la PE depende en lo sustancial de la clase de relaciones que se establecen entre cuatro gran- des categorías que dan cuenta del contenido de la misma:a] el poder de decisión (Estado, gobierno, poder central, autori- dades o agentes públicos responsables, Congreso, etc.);b] las prácticas o mecanismos de decisión (referidos a instrumentos, medios, acciones, variables instrumentales, medidas, etc.);c] los propósitos de las decisiones (objetivos, fines, metas, com- portamientos, etc.), yd] los destinatarios de las decisiones (sec- tores, grupos sociales, actividades, etc.). La importancia que se conceda a las citadas categorías determina la relación do- minante que define a la política económica.

VERSIÓN ECONÓMICA TRADICIONAL

Las versiones más tradicionales convienen en definir a la PE como aquellas decisiones que con arreglo a fines u objetivos económicos dados, se circunscriben a la mani- pulación de determinados instrumentos. Estas versiones establecen como relación dominante del objeto de la PE que se establece entre las categoríasb (medios) yc (objeti- vos) antes mencionadas. La PE se conceptualiza, por lo tanto, por los modos de operar o emplear los mecanis- mos que caracterizan las decisiones adoptadas en la bús- queda de ciertos objetivos. Un par de ejemplos ilustran esta conceptualización: aumentar el IVA a productos suntuarios (instrumento) a efectos de reducir el déficit fis- cal (objetivo) o restringir la masa monetaria (instrumen- to) para evitar un alza inflacionaria de los precios (objetivo). Este tipo de posiciones se observa en la definición de Jan Tinbergen, por la cual la PE consiste en la “manipulación deliberada de ciertos medios con el objeto de alcanzar cier- tos fines económicos” [Tinbergen, 1961]. Corresponde destacar que J. Tinbergen (Premio Nobel en 1969) es re- conocido como el autor original de una formalización teórica de la PE que se inició a mediados del siglo pasado y a los que, entre otros, se asocian autores anglosajones como Ragmar Frisch (también laureado con el Premio Nobel) y Edgard H. Theil, así como Jean Saint Geours y Jean Meynaud de la escuela francesa. Por cierto, este últi- mo autor define la PE “como las intervenciones del Esta- do en la administración de los recursos escasos” [Meynaud,

VERSIÓN POLÍTICA

Otro tipo de definiciones sobre el objeto de la PE son las que destacan prioritariamente el carácter político-social de las relaciones que distinguen su contenido. Es así que hay autores que las conceptualizan como “las acciones de entes sociales sobre otros referidos a lo económico” [Lessa, 1970]. O como “la definición y administración del poder que la sociedad otorga a las autoridades públicas para restringir o acondicionar conductas de los agentes en las actividades económicas” [Sierra, 1971]. Este tipo de con- ceptualización también se adopta cuando se observa la PE como “un juego dinámico entre autoridades económicas y los agentes privados considerados ambos como decisores racionales” [Febrero, 1998]. Si nos remitimos a los ejem- plos ya indicados, el aumento del IVA a productos suntuarios se vería como una decisión impulsada por la Secretaría de Hacienda para incrementar la presión fiscal a los sec- tores de mayores ingresos. En cuanto a la medida de res- tringir la masa monetaria, se vería como una decisión del Banco Central que pretende acotar la gestión crediticia de los bancos. A la inversa de las posiciones convencionales, en es- tas versiones, la PE confluye a ser conceptualizada como relaciones que se entablan entre fuerzas y agentes socia- les en un campo de poder por necesidades de orden eco- nómico. La relación que se señala como más relevante es la que se establece entre las categorías que se denomina- ron comoa (poder de decisión) yd (destinatarios de las

decisiones). Los instrumentos o medios están implícitos en la competencia o autoridad de los centros de decisión, mientras los objetivos perseguidos se perciben mediante los actores o agentes a los que se dirigen las acciones emprendidas. En última instancia, la operación entre medios y fines se entiende como un reflejo o una proyec- ción de relaciones sociales que se materializan o legiti- man en el nivel político y en los aparatos de decisión. Bajo esta concepción, el aspecto principal que define a la PE gira en torno a las condicionantes y apoyaturas socia- les que la vuelven políticamente viable. La cuestión prin- cipal pasa a ser entoncesquiénes participan en la PE ypara quiénes se aplica.

VERSIÓN DEL PRESENTE TRABAJO

De todo lo anterior se desprende que hay dos aproxima- ciones diferentes al objeto o contenido de la PE. Simplifi- cando se podría decir que, por un lado, hay una visión básicamente económica mientras, por el otro, se aplica una óptica preponderantemente política. En este trabajo se concilian estas dos conceptualiza- ciones, pero desde otro ángulo. Eso es posible en la me- dida que se adopte otra relación dominante en el contenido de la PE. Para ello las categorías que se consi- deran básicas en la PE son el poder o los poderes de deci- sión (a) y los objetivos que se persiguen (c). Respecto a la primera categoría no hay duda de que la máxima expre-

El contenido manifiesto de la PE, su explicitación do- minante como voluntad del poder político, cualquiera que sea su expresión institucional o social, se encuentra por lo tanto en los objetivos económicos realmente bus- cados. Dígase de paso que éstos no siempre coinciden con los que las autoridades enuncian. Salvo los objetivos, ninguna otra categoría de la PE , puede dar cuenta de la dirección y objeto económico de la decisión o decisiones adoptadas. Por ejemplo, no con- tribuye a la especificidad de la PE calificar como económi- cos los medios o instrumentos empleados en la misma. Los objetivos económicos no son tales porque se procuren mediante medios económicos. En ese sentido, se conside- ra errónea la opinión de un autor como J. H. Seraphim cuando asevera que

el poder político del Estado es poder económico cuando los fines políticos de la sociedad que se dispone a imponer se alcanzan con medios económicos, es decir, cuando emplea –aprovechando poderes inmanentes– agregados exteriores de poder de naturaleza esencialmente económica [Seraphim, 1961].

Por supuesto, y no cabe la menor duda, que la mayor parte de los medios o instrumentos de los que se vale la PE son de carácter económico (tasa de interés, tipo de cam- bio, salarios, impuestos, etc.). Pero ello no impide incluir entre los instrumentos disponibles aquellos que no reúnen ese carácter. A título de ilustración, los recursos como la

represión y el encarcelamiento, tradicionalmente aplica- dos en la esfera penal y política, no hacen perder la cali- dad económica a los objetivos fiscales que una PE pudiera perseguir mediante su empleo contra evasores, defrauda- dores de impuestos o contrabandistas. En una palabra, una PE no se define por los instru- mentos manipulados sino a la inversa: son los objetivos económicos de ella los que otorgan el carácter o natura- leza instrumental a ciertos procedimientos o mecanismos utilizados para su obtención. La PE, como se señaló, sólo puede ser entendida como la formulación de decisiones emanadas de un poder o po- deres políticos constituidos. Teniendo en cuenta lo ante- rior, aunque la especificidad de la PE está representada por la búsqueda de objetivos de carácter económico, es imposible eludir que esos propósitos están simultánea e íntimamente comprometidos con la protección de la es- tructura o la cohesión de dicho poder político y la he- gemonía social que la sustenta. Consecuente con este razonamiento, es de toda lógica comprender que si con los objetivos económicos se propende a superar o ate- nuar una problemática económica, a la vez, la PE está in- tegrando en forma indisoluble el objetivo político de preservar el sistema político. En consecuencia,los objetivos de la PE, que son los que singularizan esta disciplina se distinguen por dos razones man- comunadas. Por un lado, su papel atenuador o regulador de ciertos problemas económicos (su aspecto explícito y dominante) y, por el otro, el de salvaguardar –dentro de ciertos límites– la

por esas transiciones fue la vivida a finales de la década de los años sesenta y buena parte de los setenta en los países del Cono Sur latinoamericano. En esa época, las PE practicadas no lograban superar una crisis económica desatada, entre otros fenómenos, por una intensa infla- ción y sus secuelas. En esas circunstancias, se fueron dan- do condiciones que aceleraron el tránsito hacia una etapa en que se hicieron predominantes los objetivos de rees- tructuración o reorientación del poder político. Las fuerzas sociales pasaron entonces de las luchas y reivindicacio- nes económicas a una pugna en que comenzaron a domi- nar los factores y los objetivos políticos. En esa transición por la cual se pasa de una crisis económica a una crisis política se llega incluso a cuestionar la legitimidad de los gobiernos. “La falta de confianza o credibilidad”, “el vacío de poder” o “la necesidad de un saneamiento económico” devienen en términos usuales en esos momentos. En esas coyunturas, la política económica no desapare- ce ni se diluye, pero sí pierde importancia en cuanto a su capacidad de fijar objetivos económicos. En efecto, esa capacidad de fijar objetivos económicos y adoptar medidas se contrae, y se vuelve dependiente de los desafíos y las luchas que se desenvuelven en el terreno polí- tico. En ese contexto, el sistema político puede estar someti- do a modificaciones y, consecuentemente, al surgimiento de una nueva PE , animada por cambios en los objetivos eco- nómicos. El caso más ilustrativo fue la experiencia de la Unidad Popular con el gobierno de Salvador Allende en Chile. El

régimen socialista estuvo sometido a situaciones críticas, a las que coadyuvaron, entre otras, las huelgas de trans- portistas, la discriminación en los financiamientos exter- nos, los bloqueos de mercados externos y las masivas fugas de capitales. Éstas y otras reacciones internas y externas llevaron a desestabilizar la economía y minimizar la im- portancia atribuible a la PE. En ese proceso los objetivos que pasaron a ser dominantes fueron estricta y exclusiva- mente de orden político, hasta su desenlace en un golpe de Estado militar y la instauración de nuevas orientacio- nes de la política económica. En ese mismo periodo, cuando una persistente infla- ción se vivía en los países sudamericanos pero también en algunos países desarrollados, ciertos economistas e intelectuales sustentaban que dicha problemática econó- mica debía solucionarse políticamente. Esas posiciones dejaban de lado o menoscaban el papel de la PE en la búsqueda de un objetivo claramente económico. Éste es el caso de Milton Friedman y Raymond Barre, quienes llegaron a la extraña y coincidente opinión de otorgar una dimensión abierta y fundamentalmente política a la lucha contra la inflación. Extraña coincidencia porque en ambos casos sus líneas de pensamiento –por las que en su tiempo fueron honrados con el Premio Nobel y la designación como primer ministro de Francia, respectiva- mente– se basaban en la convicción de que la inflación era un problema de orden esencialmente económico. Sin embargo, M. Friedman, en un momento dado afirmó que “no existe en sí un problema técnico de cómo